鄉(xiāng)村振興背景下多元主體協(xié)同參與農村治理探討

陳藝丹

（河北經貿大學經濟研究所，河北石家莊 050061）

農村基層治理是國家治理體系的基礎，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農村面貌煥然一新，廣大農民需求也呈現(xiàn)出多樣化、個性化的發(fā)展趨勢。農村經濟社會環(huán)境的改變給農村治理工作帶來了重大的影響，傳統(tǒng)的村支部書記和村主任二元主體治理結構已無法完全勝任新階段下的農村治理工作。因此，多個主體相互合作，共同參與農村治理，成為滿足村民多樣化需求，提高農村治理效率，實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的現(xiàn)代化農村建設目標的重要途徑。

1 多元主體在農村治理中的作用

多個主體共同參與農村治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)，不同主體具備不同的資源優(yōu)勢，在參與農村環(huán)境、教育、養(yǎng)老、住房等公共事務中所發(fā)揮的作用也不盡相同，由點到面、多元共治的農村治理格局初見成效。

1.1 政府是農村治理的主導者

政府在農村治理中發(fā)揮了政策供給、制訂規(guī)則等作用。不同層級政府的作用力度、解決問題范圍及職責等是不同的。中央政府制定宏觀政策及農村治理總目標；地方政府根據(jù)中央部署，提出符合當?shù)貙嶋H發(fā)展的中觀經濟目標及行動計劃并監(jiān)督計劃的實施；基層政府是政策、措施的具體執(zhí)行者，發(fā)揮了協(xié)調各部門利益關系、動員其他主體、協(xié)調各主體間矛盾等作用。現(xiàn)階段，政府在農村治理中的地位應高于其他主體，處于治理的核心位置，其職責是向農村提供公共服務并進行有效管理。政府通過制定公共政策和制度，對農村整體的公共服務進行統(tǒng)籌安排，如教育、醫(yī)療等方面的投資建設，同時對服務的標準、范圍、質量、收費標準等進行監(jiān)管。

1.2 村干部是農村治理的核心力量

村干部身處基層治理一線位置，是農村建設的骨干力量，是黨的路線方針政策的宣傳者、貫徹者和執(zhí)行者[1]。村干部是村集體發(fā)展的領頭人，需發(fā)揮自身能力，瞄準市場發(fā)展動向，依托當?shù)貎?yōu)勢資源，帶領村民增收致富。以市場需求為導向，推動當?shù)剞r產品結構轉型升級。結合實際，推動鄉(xiāng)村旅游、特色農產品加工等具備當?shù)靥厣漠a業(yè)發(fā)展。同時，村干部還承擔著維護地方社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展的重要責任，是新時代構建現(xiàn)代化農村治理體系中最重要、最基礎的領導力量。

1.3 農民是農村治理的主要力量

要尊重廣大農民意愿，激發(fā)廣大農民積極性、主動性、創(chuàng)造性，激活鄉(xiāng)村振興內生動力。農民是農村的主要勞動力，是農業(yè)生產和農業(yè)發(fā)展的主力軍，既是農村治理的對象也是治理的主體。受傳統(tǒng)觀念影響，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，農民更愿意留在當?shù)毓ぷ鳌＝陙恚饾u擴大的“農民工回流潮”為農村發(fā)展提供了人力資源支持。充分發(fā)揮農民的主體作用，才能激發(fā)農村發(fā)展的活力與內生動力。

1.4 社會組織是農村治理的重要輔助

黨的十九大報告指出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。”社會組織是連接政府和農民的重要橋梁，能夠作為基層政府的合作者，具有輔助解決其治理資源不足、治理能力欠缺等問題的作用。社會組織來源于人民，因此，最了解人民，能滿足農民多樣化的需求，在培育農村人力資源、提高農村公共服務水平、推動農村產業(yè)轉型升級等方面發(fā)揮重要作用。培育和發(fā)展服務于農村建設的社會組織是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。

1.5 企業(yè)是農村治理的強大助力

企業(yè)是用商業(yè)的手段解決社會問題的市場主體。企業(yè)為城市和農村搭建了相互交流的平臺，農產品、勞動力等資源可通過企業(yè)在城市和農村之間流通和流轉。農民可在這個平臺出售高品質的農產品，拓寬農產品銷售渠道，解決農村產品積壓、過剩的問題；城市居民可通過這個平臺直接購買所需的農產品，節(jié)省購買成本和時間。同時，企業(yè)在農村環(huán)境治理、產業(yè)發(fā)展等方面也發(fā)揮著重要作用。環(huán)境治理過程中，在政府的支持下，相關企業(yè)通過特許經營的方式參與農村垃圾、污水等治理項目，有效改善了農村居住環(huán)境。勞動密集型企業(yè)是吸納大量低收入群眾就業(yè)的重要載體；食品企業(yè)通過就地深加工農產品，提供了大量就業(yè)崗位；商貿企業(yè)幫助農民的農產品走出鄉(xiāng)村，流向全國乃至世界各地。

2 多元主體協(xié)同參與農村治理的困境

多元主體共同參與農村治理，是創(chuàng)新基層治理新模式、凝聚各方力量推動鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)。由于我國歷史上缺乏民主自治的傳統(tǒng)，實際農村治理中仍是政府發(fā)揮著決定性作用，多元主體共治尚存在諸多困境。

2.1 治理觀念尚待轉變

我國自然村落是個傳統(tǒng)的“熟人社會”，村民更傾向于擁護自己熟識的、有威望的人治理村中各項事務，在參與社會治理過程中，大多數(shù)村民缺乏主動性和積極性，且組織合作意識較低[2]。隨著農村機械化的普及，農村生產力水平得到了明顯提高，農村耕地得到有效利用，解放出來的勞動力大部分選擇進城打工，部分地區(qū)農村“空心化”情況嚴重，村民對于參與村集體建設動力不足。盡管在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施后，出現(xiàn)了農民工“回流”現(xiàn)象，農村人力資源質量得到一定程度的提升，但是農民工返鄉(xiāng)后參與農村治理的意識仍有待提高。農民接受政治信息較少、利益渠道狹窄、組織文化水平不高，加重了他們在村級事務管理中的無力感，最終導致被動或主動依附于村干部等其他主體。

2.2 平臺建設不完備

隨著各種國家政策的出臺，農村治理主體多元化逐漸為人們所認識和接受，但是各主體參與程度存在明顯差異。目前，農村治理中村“兩委”仍是主導力量，農村話語權仍掌握在村“一把手”手中[3]。政府在農村治理中仍占主要領導地位，村民、社會組織等其他主體參與度較低，既無力參與鄉(xiāng)村行政工作，又無力把握市場運轉情況，在農村治理中發(fā)揮的作用較小。因此，急需建設多主體參與治理平臺，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢。

2.3 協(xié)同度有待提高

多元主體協(xié)同參與農村治理的機制尚不完善，缺乏明確的規(guī)劃與職責范圍，存在發(fā)展目標不明確、出現(xiàn)問題相互推諉等現(xiàn)象。各主體之間缺乏有效的信息溝通渠道，相關信息無法及時共享，矛盾得不到有效、及時解決，導致主體之間溝通成本增高，信息的不對稱導致治理效率偏低[4]。農村社會基層治理的監(jiān)督比較薄弱，協(xié)同治理效果評估的不透明影響了人們與治理主體之間的信任感，增大了不同主體之間的隔閡。受傳統(tǒng)村落理念的影響，“熟人圈”在一定程度上限制了農村社會的發(fā)展。此外，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村居民之間、村莊之間的溝通和互動減少，多元主體參與治理的外部動力略顯不足。

2.4 制度不完善

我國在推進農村社會治理現(xiàn)代化過程中相繼出臺了一系列法規(guī)，但是這些法規(guī)條文比較零散，并且現(xiàn)有法規(guī)中存在一些硬性的、不符合實際的情況，尚未形成有關農村治理的專項法律法規(guī)。法律保障的不足，制約了多主體協(xié)同參與農村治理的長效性，阻礙了農村社會治理現(xiàn)代化的進程。此外，當?shù)鼗鶎诱畬τ谏鐣M織和村民參與農村自治的態(tài)度不同，部分地方政府能夠很好地支持社會組織參與、鼓勵村民自治；但是也有部分基層政府對社會組織信任度不夠，或對社會組織過度關注而導致社會組織的自主性降低。社會組織自主性和獨立性一旦降低，就無法真實、公平、公正地反映社會問題。當前，我國農村社會組織的發(fā)展水平仍然處于初級階段，對于農村社會組織管理尚未形成統(tǒng)一有效的管理制度，這種松散的組織管理方式不利于農村社會組織的發(fā)展，也制約著社會組織參與農村社會治理能力的提升。

3 對策建議

3.1 重塑農村治理文化建設方式

農村的治理文化制約一直是阻礙治理方式創(chuàng)新的重要因素。由于農村人口文化水平相對較低，長期的文化漠視導致文化缺失，最終造成文化素養(yǎng)難以提升的局面。因此，要改變人們對農村治理的固有理解，不能一味地進行文化輸入，而要從改變人們對農村治理文化的認識入手，使人們體會到接受除政府和村干部之外其他社會組織或企業(yè)治理所帶來的益處，認識到自身在農村治理中能發(fā)揮的作用[5]。可通過舉辦講座、拍攝短視頻等方式傳播多元主體治理的文化，培養(yǎng)共同治理的文化意識。政府和社會組織發(fā)揮引導作用，強化村民的參與意識，逐步改變人們根深蒂固的傳統(tǒng)觀念，激發(fā)人們參與本地治理的積極性。

3.2 打造多元主體協(xié)同共治平臺

依據(jù)本地資源優(yōu)勢打造多元主體協(xié)同共治平臺，因地制宜開展農村治理工作。按照“政府引導+多方參與”的思路，培育一批社會組織和企業(yè)，著力挖掘社會資源，增強農村自身“造血”功能。按照“政府引導+社會化運作”的原則，搭建多類型的互助平臺，通過農村優(yōu)勢產業(yè)項目推介會等活動形式，以平臺為載體，助力當?shù)禺a業(yè)品牌推廣，積極引導企業(yè)參與項目贊助，構建互助共贏的農村發(fā)展格局。打造多元主體協(xié)同共治平臺，積極推進各主體協(xié)商、互動的常態(tài)化，通過協(xié)商平衡不同主體之間的利益，共同促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興。

3.3 優(yōu)化多元主體參與模式

充分發(fā)揮社會力量，積極探索多元主體參與協(xié)同治理的主體模式和運行方式，優(yōu)化多元主體參與協(xié)同治理的組織結構。發(fā)揮政府領導作用的同時，需充分調動社會組織、企業(yè)和村民參與協(xié)同治理的積極性，構建政府引導、多方力量共同參與的新時代農村治理主體結構。在多元主體參與農村治理的規(guī)劃建設中，應下移治理重心，調動基層社會組織、村民的積極性，利用基層社會組織，在村民的支持下，構建“網格化”治理體系，從社會共治的角度處理各主體之間的關系，實現(xiàn)主體平等、相互合作、協(xié)同高效的多元主體協(xié)同關系。加強不同主體成員的資本、業(yè)務和治理參與，進一步挖掘現(xiàn)有的農村本土人才，包括管理人才、農業(yè)技術人才、創(chuàng)新人才等。同時吸引更多的外部人才參與農村建設，如鼓勵大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、通過招商吸引更多涉農企業(yè)或鄉(xiāng)村旅游企業(yè)入駐等。

3.4 重視農村社會資本積累

農村的資源除了土地、勞動力等經濟資源外，還存在著社會資源，即農村特定的社會網絡和人際關系也可成為農村社會資本，包含號召力、威望、村規(guī)民約等。一個村子社會資本存量越高，表明該村誠實、忠誠、信任度越高，村民之間建立的社會網絡越緊密。高水平的合作、信任、互惠、公民參與能提高村集體的凝聚力，有助于解決村集體在發(fā)展、治理過程中遇到的各種困難。

3.5 制定并實施激勵政策

要明確劃分各主體的職責、權利與義務，通過制定可操作性強的政策來清晰劃分政府、村干部、社會組織、村民之間的權力和責任邊界，明確各個主體參與農村治理的領域，如環(huán)境治理、教育等方面。1）制定評價標準，定期對各主體參與農村治理效果進行評價；2）積極制定相關優(yōu)惠政策吸引本地在外務工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，建立一套完善的吸引外地務工人員參與農村治理的良性機制；3）對當?shù)氐奈幕苋恕⒔洕苋私o予一定的激勵，成立農村治理顧問團，為農村的經濟社會發(fā)展建言獻策，并對參與農村治理的各主體進行監(jiān)督。

4 結語

農村治理是一個長期的、系統(tǒng)的工程，其治理能力提升的核心在于整合社會資源，加強對鄉(xiāng)村自主性社會資源的挖掘，吸引更多的社會力量參與到社會治理之中，形成多元主體互動融合的長效治理機制。農村治理需要政府的宏觀調控、市場的強大助力、廣大農民的大力支持及社會組織的深度參與，在此基礎上形成各主體共同合作、相互協(xié)同發(fā)展的治理體系，為深入推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有力保障。