引大入秦工程灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革初探

張宏安

（引大入秦水資源利用中心，甘肅蘭州 730300）

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是貫徹新時(shí)期“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針的重要舉措，也是促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。引大入秦工程灌區(qū)作為甘肅省大型灌區(qū)之一，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革既是立足現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，更是提質(zhì)增效長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

1 概況

引大入秦工程是以灌溉為主，兼顧城鄉(xiāng)生活、工業(yè)、生態(tài)等供水的綜合性供水工程。引大入秦工程灌區(qū)主要位于秦王川盆地，距蘭州市約60 km，盆地南北長(zhǎng)約42 km、東西寬約12 km，面積約504 km2。灌區(qū)海拔1 850～2 150 m，地形平坦、耕地連片，地勢(shì)由北向南傾斜，地面坡度為1/100～1/80。灌區(qū)土壤質(zhì)地以輕壤和中壤土為主，土層厚度0.6～2.5 m。

灌區(qū)屬大陸性氣候，其特點(diǎn)是干旱少雨，年均氣溫較低，蒸發(fā)量大，灌區(qū)多年平均降水量284.8 mm，降水多集中在7—9 月、占全年降水量的59.8%，降水量從東向西逐漸增加，多年平均蒸發(fā)量1 888 mm，是降水量的6.6 倍。年平均氣溫5.8 ℃，平均無(wú)霜期167 d，歷年最大凍土深度1.46 m。

灌區(qū)受益區(qū)包括蘭州新區(qū)、永登縣、皋蘭縣、白銀區(qū)及景泰縣5 個(gè)縣（區(qū)），共涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)23 個(gè)，行政村220個(gè)，灌區(qū)總?cè)丝?9.2萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率49%[1]。

2 灌區(qū)水資源和水價(jià)管理

引大工程取水口位于甘肅省天祝縣天堂鎮(zhèn)境內(nèi)的天堂寺水文站以下1.3 km 處，水源為大通河地表水。減除河道生態(tài)流量后，引大渠首枯水期可引水流量為12.3 m3·s-1，豐水期可引水流量78.6 m3·s-1。2009 年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批復(fù)引大入秦工程供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整方案，批復(fù)引大入秦工程灌溉面積為4.90 萬(wàn)hm2（農(nóng)田4.41萬(wàn)hm2，生態(tài)0.49萬(wàn)hm2），工程設(shè)計(jì)引水量為4.43 億m3。現(xiàn)狀渠道斷面可引水量為5.28億m3，受上游電站蓄水、季節(jié)性供水及渠道過(guò)流受限影響，在優(yōu)先保證農(nóng)田灌溉前提下，保證向灌區(qū)穩(wěn)定足額引水壓力較大。

引大工程原設(shè)計(jì)為單一的農(nóng)業(yè)灌溉工程，隨著灌區(qū)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化進(jìn)程加快，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，原供水格局已不適應(yīng)引大工程及灌區(qū)的良性運(yùn)行和發(fā)展[2]。為了引大工程提質(zhì)增效，2009 年開始進(jìn)行供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，取水用途以農(nóng)業(yè)灌溉為主，兼顧城市生活、工業(yè)、生態(tài)等供水，引大工程非農(nóng)供水與農(nóng)業(yè)供水比例由原先的1∶9 調(diào)整為現(xiàn)在的3∶7。特別是2012 年蘭州新區(qū)設(shè)立以來(lái)，蘭州新區(qū)、白銀市區(qū)及周邊的城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活用水、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等供水需求逐年增加，供需矛盾也在逐年加大。

甘肅省引大入秦水資源利用中心為公益性一類事業(yè)單位，工程改造維修等費(fèi)用全額納入財(cái)政預(yù)算，水費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”管理。引大入秦工程灌區(qū)水費(fèi)收繳實(shí)行水票制，水費(fèi)由用水戶或由用水合作組織收取后繳納到指定的銀行，供水憑票、按方計(jì)量、配水到斗。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)0.15元·m-3、另每667 m2農(nóng)田每年收取基本水費(fèi)1.5 元；生態(tài)水價(jià)0.13 元·m-3，非農(nóng)供水價(jià)格0.45～0.62元·m-3。

3 存在的問(wèn)題

3.1 水價(jià)與運(yùn)行成本不對(duì)應(yīng)

按照《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范（試行）》規(guī)定，對(duì)2018—2020 年引大工程供水成本進(jìn)行了核算，平均運(yùn)行維護(hù)成本為0.703 9 元·m-3，農(nóng)業(yè)用水平均成本為0.161 0 元·m-3。引大入秦工程灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)由政府管理部門確定，自1998 年批復(fù)后，至今已20多年，其間一直未做調(diào)整，非農(nóng)水價(jià)自2013年批復(fù)以來(lái)也未做調(diào)整，引大入秦工程灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水及非農(nóng)供水現(xiàn)行水價(jià)不能客觀反映水資源的供水成本[3]。且農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)收入受灌區(qū)范圍內(nèi)年際降水豐枯及種植面積的影響較大，灌區(qū)工程設(shè)施正常維護(hù)不能及時(shí)到位，管理改革的措施無(wú)法有效實(shí)施和推進(jìn)，影響了工程的正常運(yùn)行和灌區(qū)良性發(fā)展，難以形成有效的水價(jià)良性運(yùn)行機(jī)制。

3.2 骨干工程維護(hù)不到位

引大入秦工程1976年開始建設(shè)，骨干工程1995年建成通水，直到2015年才完成國(guó)家驗(yàn)收，建設(shè)周期長(zhǎng)達(dá)39 年。總干渠、東一干渠、東二干渠合計(jì)長(zhǎng)達(dá)190 km，運(yùn)行多年后部分隧洞破損、基礎(chǔ)沉陷、裂縫、凍脹及止水老化等各種問(wèn)題相繼出現(xiàn)，現(xiàn)狀干渠完好率為90.0%以上，支渠完好率僅為15.2%，防滲體系破損等問(wèn)題突出，斗口以上渠系水利用率為0.79[4]。通過(guò)近幾年對(duì)總干、干渠重點(diǎn)病險(xiǎn)渠道的加固改造及引大“十四五”現(xiàn)代化改造項(xiàng)目的實(shí)施，工程輸水安全性有了極大的提升，但仍低于大型灌區(qū)節(jié)水灌溉規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求，不能滿足節(jié)水型灌區(qū)發(fā)展要求。

3.3 田間工程管護(hù)主體缺位

引大入秦工程灌區(qū)運(yùn)管方式為專業(yè)管理和用水合作組織管理相結(jié)合的模式，斗渠量水堰以下工程及田間工程由灌區(qū)用水合作組織負(fù)責(zé)管理維修。灌區(qū)部分田間工程為1995 年前配套修建，年久失修，標(biāo)準(zhǔn)低，配套不完善。農(nóng)業(yè)水費(fèi)中提取的群管費(fèi)有限，不能支撐田間工程正常的運(yùn)行管理和維護(hù)所需的費(fèi)用支出，工程完好率差，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，2020 年灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)達(dá)到了0.551，基本達(dá)到全國(guó)平均水平。加之近年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益較低，棄耕撂荒面積較大，灌區(qū)農(nóng)民種地積極性不高，進(jìn)一步削弱了用水合作組織參與管理的能力與可持續(xù)發(fā)展積極性。

3.4 節(jié)水效益補(bǔ)償機(jī)制缺失

引大入秦水利工程具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性，農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系是農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)揮效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，灌區(qū)管理單位承擔(dān)的防洪、生態(tài)保護(hù)等公益性支出得不到合理補(bǔ)償。引大入秦工程灌區(qū)2021年實(shí)現(xiàn)節(jié)水改造灌溉面積為1 萬(wàn)hm2，引大中心按每年測(cè)算的灌溉定額核定用水量，但相應(yīng)的節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)與浪費(fèi)懲罰機(jī)制尚未形成，節(jié)約的水無(wú)法給予用水單位補(bǔ)償利益，節(jié)水意識(shí)及節(jié)水積極性偏低。

4 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的必要性

1）引大入秦工程灌區(qū)2018—2020 年灌溉水有效利用系數(shù)分別為0.541、0.542、0.551，距離0.7～0.8的世界先進(jìn)水平還有較大差距，管理粗放、浪費(fèi)用水問(wèn)題普遍存在，節(jié)水潛力巨大[5]。通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高水利用系數(shù)，實(shí)現(xiàn)水資源高效利用，進(jìn)一步提高灌區(qū)糧食生產(chǎn)能力，夯實(shí)國(guó)家糧食安全的水利基礎(chǔ)。2）農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體部署的一部分，可有力推進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量和多樣化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展[6]。改革的目標(biāo)之一就是引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約用水，發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推動(dòng)工程設(shè)施健康運(yùn)行，配套完善。3）農(nóng)業(yè)用水的所有權(quán)很明確，屬于國(guó)家所有。引大入秦工程灌區(qū)水權(quán)分配就是對(duì)農(nóng)業(yè)用水的初始使用權(quán)進(jìn)行分配，明晰各層農(nóng)業(yè)水權(quán)，賦予農(nóng)業(yè)水權(quán)交易屬性，有利于促進(jìn)灌區(qū)有限水資源的高效利用，促進(jìn)節(jié)水，在很大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的保護(hù)，因此農(nóng)業(yè)水價(jià)改革是一件改善民生的大事[7]。4）目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代化模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，隨著國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施及農(nóng)業(yè)投入的增加，結(jié)合灌區(qū)政府正在積極推行的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，配合完成好撂荒地復(fù)墾復(fù)耕工作，引大撂荒面積將逐步縮減。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模化及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)對(duì)灌區(qū)的現(xiàn)代化改造提出了新的需求，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革勢(shì)在必行。5）引大入秦工程灌區(qū)灌溉南北兩山和新區(qū)生態(tài)林共0.75 萬(wàn)hm2，是我國(guó)西部荒漠化防治重要生態(tài)屏障區(qū)。貫徹綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)理念，通過(guò)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，調(diào)配生態(tài)用水指標(biāo)，促進(jìn)水資源高效利用，提升灌區(qū)生態(tài)效益，解決農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題，將引大入秦工程灌區(qū)建成新興旅游景觀生態(tài)型灌區(qū)。

5 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的措施和建議

5.1 實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量，杜絕按面積收費(fèi)

引大入秦工程灌區(qū)要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理，精確計(jì)量是基礎(chǔ)。在供水安全保證前提下，加強(qiáng)骨干渠系維修改造，完善各級(jí)渠系計(jì)量設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量，真正實(shí)現(xiàn)“以定額配水、按方收費(fèi)”，提高渠系水利用率。

5.2 明晰工程產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)工程管護(hù)

明確引大入秦工程灌區(qū)支渠及以上工程的產(chǎn)權(quán)歸屬引大入秦水資源利用中心；水庫(kù)工程產(chǎn)權(quán)歸屬現(xiàn)行運(yùn)行管理單位；斗渠以下田間工程產(chǎn)權(quán)由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社）用水合作組織。同時(shí)，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管理到位”的產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體和運(yùn)營(yíng)主體權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一，有利于建立灌區(qū)水利設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

5.3 加強(qiáng)水權(quán)制度建設(shè)，嚴(yán)格水權(quán)分配管理

引大入秦工程灌區(qū)貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，以許可水量為依據(jù)，嚴(yán)格控制取水總量。各級(jí)渠系按照“總量控制、分段監(jiān)測(cè)、節(jié)點(diǎn)監(jiān)控、定量配水”的規(guī)則，全面推進(jìn)計(jì)劃用水、定額配水，動(dòng)態(tài)監(jiān)管取水、輸水及配水全過(guò)程，建立逐級(jí)交接水量機(jī)制，健全取用水臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)制度[8]。

根據(jù)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水需要，可以考慮用最近幾年農(nóng)業(yè)用水量的平均值作為現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水的初始水權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。中心統(tǒng)一將水權(quán)按照農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)分解到縣（區(qū)）城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活、生態(tài)等非農(nóng)用水主體，并頒發(fā)水權(quán)證，明確權(quán)屬人、用途、水資源使用量等信息。監(jiān)管水權(quán)落實(shí)，按照先確權(quán)、再計(jì)劃，先繳費(fèi)、再配水、再供水的程序，嚴(yán)格用水總量控制與定額管理，強(qiáng)化水量剛性約束，并探索以縣（區(qū)）為單元的水權(quán)交易，鼓勵(lì)用水戶節(jié)約用水，允許農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)并從中獲益。

5.4 建立合理的水價(jià)形成機(jī)制

通過(guò)建立完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)差別水價(jià)改革，促使水資源由低效益向高效益利用轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)水資源的二次優(yōu)化配置目標(biāo)；通過(guò)建立水權(quán)交易平臺(tái)，在農(nóng)民公平利用水資源的前提下，調(diào)動(dòng)自主節(jié)水和自律節(jié)水的積極性，為最嚴(yán)格的水資源管理制度推行打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

依據(jù)成本核算結(jié)果，同時(shí)充分考慮農(nóng)民可承受的限度，在農(nóng)業(yè)水價(jià)在不低于現(xiàn)行水價(jià)0.15 元·m-3基礎(chǔ)上，完成供水成本的核算，積極推動(dòng)成本監(jiān)審，是引大入秦工程灌區(qū)水價(jià)改革的基礎(chǔ)條件。通過(guò)加強(qiáng)水的商品成本意識(shí)，促進(jìn)節(jié)約用水。

適時(shí)逐步推行面向農(nóng)民的透明的終端階梯水價(jià)制度。加強(qiáng)節(jié)約用水，推行超定額累進(jìn)加價(jià)機(jī)制。灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水超出灌溉定額50%以內(nèi)（含）的，超出部分按基準(zhǔn)水價(jià)的1.2 倍計(jì)收；超出灌溉定額50%以上的，超出部分按基準(zhǔn)水價(jià)的1.5 倍計(jì)收。城鎮(zhèn)用水超出用水指標(biāo)25%以內(nèi)（含）的，超出部分按基準(zhǔn)水價(jià)的1.5 倍計(jì)收；超出25%以上的，超出部分按基準(zhǔn)水價(jià)的3倍計(jì)收[9]。城鎮(zhèn)用水價(jià)格按照主管部門的監(jiān)審結(jié)果分步逐年實(shí)現(xiàn)成本收費(fèi)。

5.5 用水合作組織參與管理

對(duì)灌區(qū)干、支渠和斗渠以下田間工程強(qiáng)化“供水單位+用水合作組織”共管模式，逐步建立自主經(jīng)營(yíng)、鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)、群眾監(jiān)督及水管單位指導(dǎo)服務(wù)的運(yùn)行體制，提高用水戶參與度，有利于解決水事糾紛，維護(hù)渠道設(shè)施，爭(zhēng)取改革支持，合力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)的良性運(yùn)行。

5.6 建立農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

節(jié)水是水資源高效利用的必要途徑。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上收取水資源費(fèi)，落實(shí)并逐年完善節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成常態(tài)化農(nóng)業(yè)用水節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段提高用戶節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)其主動(dòng)節(jié)水。

5.7 用水公開便民

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)行陽(yáng)光操作，建立公平公正、公開透明的配水機(jī)制、量水機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和收費(fèi)機(jī)制。規(guī)范灌區(qū)用水過(guò)程，嚴(yán)格水票制運(yùn)行程序，憑票供水；公開用水信息，實(shí)現(xiàn)配水計(jì)量、供水價(jià)格、水費(fèi)賬目公開，讓用水戶“明明白白灌溉”。引大入秦工程灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易依托中國(guó)水權(quán)交易所交易平臺(tái)，上報(bào)和發(fā)布供求信息，用水戶可以通過(guò)電腦、手機(jī)等終端實(shí)時(shí)查詢和發(fā)布交易信息，做到信息公開便民。

5.8 加大節(jié)水宣傳和監(jiān)管力度

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，不僅要加強(qiáng)對(duì)水管單位的宣傳，還要加強(qiáng)灌區(qū)轄區(qū)政府溝通、做好用水戶農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的宣傳，做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策解讀，樹立“水是商品，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料”的觀念，回應(yīng)農(nóng)民關(guān)切的問(wèn)題，總結(jié)宣傳改革進(jìn)展情況，讓灌區(qū)農(nóng)民充分了解改革的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)和具體舉措，享受到改革的成果。進(jìn)一步強(qiáng)化水情教育，增強(qiáng)灌區(qū)農(nóng)民有償用水、節(jié)約用水意識(shí)和節(jié)水自覺(jué)性，積極營(yíng)造有利于加快完善農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的良好輿論氛圍。全灌區(qū)推行水價(jià)、水費(fèi)公示制度，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，規(guī)范水費(fèi)收繳秩序，依法查處各種違規(guī)收費(fèi)、放人情水、截留挪用等違法行為，進(jìn)一步明確各相關(guān)單位目標(biāo)責(zé)任，形成齊抓共管、各負(fù)其責(zé)的工作格局。

6 灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的成效

6.1 經(jīng)濟(jì)效益

農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革項(xiàng)目實(shí)施，以完善灌區(qū)水利工程體系為基礎(chǔ)，加強(qiáng)供水服務(wù)和用水管理，推進(jìn)灌區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，全面提升灌區(qū)管理水平。2021年灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.559，提高了水資源科學(xué)利用率，增加了單位自營(yíng)創(chuàng)收能力；計(jì)劃用水和定額灌溉的落實(shí)，顯著提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，全灌區(qū)2021 年完成2.33 萬(wàn)hm2灌溉面積，可節(jié)約水量達(dá)到了2 800萬(wàn)m3，減少了水費(fèi)支出，促進(jìn)了農(nóng)民增收。

6.2 社會(huì)效益

確保農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革工作扎實(shí)推進(jìn)，可以更好地保障灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民滿意度，提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)和灌溉積極性，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加速蘭州新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

6.3 生態(tài)效益

通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，一定程度上緩解了水資源供需矛盾，增加了環(huán)境用水量，使有限水資源高效可持續(xù)利用。隨著大面積推廣應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù)，逐步改善灌區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)，保護(hù)和發(fā)展現(xiàn)有濕地，進(jìn)一步改善區(qū)域氣候條件，相比引大工程通水初期，灌區(qū)發(fā)生了明顯的生態(tài)環(huán)境變化，產(chǎn)生了良好的生態(tài)效益。