基于“兩網(wǎng)融合”視角的生活類再生資源規(guī)范管理研究

蘇小

（昆山市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心，江蘇 昆山 215300）

黨的十九大報(bào)告指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，從生態(tài)文明高度為再生資源市場規(guī)范發(fā)展指明了方向，規(guī)范再生資源行業(yè)有利于生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的落實(shí)。長期以來，再生資源行業(yè)在物資流通、繁榮城鄉(xiāng)方面發(fā)揮重要作用，也在一定程度上造成了生態(tài)系統(tǒng)的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，資源環(huán)境的瓶頸凸顯，需要有序化引導(dǎo)和規(guī)范化發(fā)展。

1 引言

1.1 提出問題

再生資源行業(yè)在我國已經(jīng)有非常悠久的發(fā)展歷史, 該行業(yè)的存在不僅對環(huán)境保護(hù)有著極為重要的意義,對于資源節(jié)約方面也存在著不可忽視的作用[1]。改革開放以來，再生資源不再作為特種行業(yè)進(jìn)行管理，實(shí)行的是市場化運(yùn)作模式。從回收端口看，由于市場準(zhǔn)入門檻太低，各種類型和所有制形式的回收企業(yè)如雨后春筍出現(xiàn)，社會上自然而然地形成了一大批以利益導(dǎo)向型為主的再生資源回收的市場主體，既有社會流散的個(gè)體戶，也有一定規(guī)模的市場化企業(yè)，現(xiàn)在應(yīng)該說是形成了多種形式再生資源回收主體充分競爭的格局。一方面，隨著改革開放深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立的原有廢舊物資回收體系，在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下，土崩瓦解；另一方面，大量進(jìn)城農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入再生資源回收行業(yè)，以散、亂、污為特征的利益導(dǎo)向型的社會回收體系逐步發(fā)展壯大，又發(fā)展成為現(xiàn)代城市規(guī)范管理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

從產(chǎn)生端口看，改革開放推動了經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會整體已經(jīng)從物資匱乏時(shí)代進(jìn)入物資豐富的多元化選擇時(shí)代，物資的匱乏時(shí)代居民日常產(chǎn)生的再生資源很少。隨著社會城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平的不斷提高，居民日常產(chǎn)生的廢舊金屬、 廢舊電器電子產(chǎn)品、廢紙、廢塑料等生活類再生資源迅速增加。同時(shí)，生活消費(fèi)升級，網(wǎng)絡(luò)購物流行和產(chǎn)品的過渡包裝等問題，又進(jìn)一步促進(jìn)日常產(chǎn)生再生資源量的大幅增長。一方面是居民日常產(chǎn)生的再生資源量不斷增加，另一方面是相應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管體系規(guī)范不到位是目前比較現(xiàn)實(shí)的問題。

1.2 研究對象及意義

再生資源的來源主要有兩個(gè)方面： 一是社會生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的生產(chǎn)類再生資源，另一個(gè)是居民日常生活過程中產(chǎn)生的生活類再生資源。因生活類再生資源回收體系與生產(chǎn)類再生資源來源、回收、處置等差異較大，文中主要研究的是生活類再生資源回收行業(yè)規(guī)范管理問題。從現(xiàn)有研究來看，大多數(shù)對生活類再生資源回收體系的研究主要還是從傳統(tǒng)的回收視角出發(fā)，在全面推行生活垃圾分類的時(shí)代背景下，研究“兩網(wǎng)融合” 視角的生活類再生資源回收具有一定的研究價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

“兩網(wǎng)融合”通過城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)和生活類再生資源回收系統(tǒng)兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)投放點(diǎn)的整合統(tǒng)一，作業(yè)隊(duì)伍的整編，設(shè)施場地的共享等。再生資源的回收利用，本身也是一個(gè)耗費(fèi)資源和影響環(huán)境的過程[2]。“兩網(wǎng)融合”可以優(yōu)化成本收益，集約化設(shè)置“兩網(wǎng)融合”設(shè)施設(shè)備可以最大程度減少對環(huán)境的影響。協(xié)調(diào)推進(jìn)再生資源回收和垃圾分類“兩網(wǎng)融合”工作，讓生活類再生資源“各得其所”、循環(huán)利用走上“正路”。亟需重構(gòu)居民生活垃圾與生活性再生資源兩網(wǎng)融合回收網(wǎng)絡(luò)體系[3]。“兩網(wǎng)融合”不僅將大大方便居民分類投放，推進(jìn)生活垃圾源頭分類，還有利于提升生活垃圾回收利用率，最終實(shí)現(xiàn)垃圾分類后的減量化和資源化的目的。

2 生活類再生資源市場存在的主要問題

2.1 體系建設(shè)沒有系統(tǒng)規(guī)劃

萬事開頭做，規(guī)劃要先行。目前再生資源回收“兩網(wǎng)融合” 的相關(guān)設(shè)施建設(shè)往往都是屬地政府的自發(fā)行為，工作推進(jìn)易受到領(lǐng)導(dǎo)變更和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人喜好變化而變化，缺少系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃布局，難以在高層次系統(tǒng)推進(jìn)再生資源“兩網(wǎng)融合”設(shè)施建設(shè)。整體來看，再生資源“兩網(wǎng)融合”回收點(diǎn)普遍存在布局不合理、層次級別低、服務(wù)能力弱等問題，沒有跟上現(xiàn)代城市快速發(fā)展的步伐，也滿足不了日益增長的再生資源和垃圾分類工作需求。小區(qū)“兩網(wǎng)融合”回收點(diǎn)設(shè)點(diǎn)布點(diǎn)難，社區(qū)權(quán)利小管不到，物業(yè)能力弱管不了現(xiàn)象很普遍。現(xiàn)實(shí)中，居民普遍認(rèn)為“兩網(wǎng)融合”再生資源回收點(diǎn)很實(shí)用，一些生活類再生資源需要固定回收網(wǎng)點(diǎn)來回收，同時(shí)誰又不愿意把這些網(wǎng)點(diǎn)設(shè)在自己家門口，目前配套的規(guī)劃支持措施不到位，相關(guān)的解決辦法和行業(yè)規(guī)范沒有完全形成，這是比較突出的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

2.2 市場主體缺乏運(yùn)營規(guī)范

目前，生活類再生資源回收工作仍然處于市場力量主導(dǎo)的自發(fā)性發(fā)展階段，導(dǎo)致對大量市場存在的再生資源回收情況掌握不夠，再生資源市場主體缺乏運(yùn)營規(guī)范。產(chǎn)業(yè)集中度較低，市場監(jiān)管比較困難，回收觀念存在偏差，“利大搶收、利小不收”[4]。現(xiàn)實(shí)情況是，大量再生資源流動大軍在城鄉(xiāng)社區(qū)從事生活類再生資源回收工作，老百姓意見大、投訴多。很多回收點(diǎn)不僅是營業(yè)場地，還是拆解和加工場地，居住和生活場地，吃住工作都是一個(gè)地方，工作生活“二合一”“三合一”現(xiàn)象突出。生活類再生資源回收處置等工作涉及到收集、存放、運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)環(huán)節(jié)，容易產(chǎn)生兩個(gè)方面的不規(guī)范行為。一是再生資源運(yùn)輸車運(yùn)輸過程不規(guī)范。再生資源專業(yè)運(yùn)輸車是實(shí)現(xiàn)生活類再生資源流動回收的基礎(chǔ)，主要承擔(dān)再生資源轉(zhuǎn)移運(yùn)輸?shù)娜蝿?wù)。再生資源運(yùn)輸車存在的超載超標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)輸現(xiàn)象，不僅存在一定的安全隱患，還存在飛揚(yáng)灑落造成環(huán)境二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。二是回收場地管理不規(guī)范。生活類再生資源存放場所環(huán)境較差，堆放混亂是普遍現(xiàn)象，主要生活類再生資源品種沒有實(shí)現(xiàn)分區(qū)、分類、分片堆放，臟亂差等問題較為突出。

2.3 政府監(jiān)管缺少有效抓手

針對生活類再生資源管理的政府角色定位，按照現(xiàn)代政府行政職能改革模式，要正確處理政府和市場之間的關(guān)系，要堅(jiān)持有效市場和有為政府相統(tǒng)一，政府的再生資源市場管理的權(quán)利既不能無限，政府的管理職能也不能缺失。政府的歸政府，市場的歸市場，是解決生活類再生資源市場亂象的核心，有為的政府管理可以解決再生資源市場作用的被動性和滯后性問題。對于生活類再生資源回收市場規(guī)范化管理，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的管理體制早已不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，而符合當(dāng)前實(shí)際的有效管理體制機(jī)制還不健全。目前，商務(wù)、公安、市場監(jiān)管、城管、供銷等多個(gè)部門職能中都多多少少涉及對生活類再生資源的行業(yè)管理，但實(shí)際上都是兼管，分頭管理，職能交叉。這種“九龍治水”的多頭管理模式實(shí)際上形成了管理真空，政出多頭導(dǎo)致在實(shí)際管理中難以操作。針對生活類再生資源市場亂象，群眾意見大、投訴多，有關(guān)部門在接到群眾舉報(bào)后進(jìn)行取締處罰，取締后了事。特別是，根據(jù)目前新冠肺炎疫情的防控需要，小區(qū)進(jìn)出的日常管理更加嚴(yán)格，游散的社會回收“三輪車”不能自由進(jìn)出小區(qū)，又對群眾售賣日常再生資源的現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生影響，政府還沒有有效抓手徹底解決再生資源規(guī)范回收問題。

3 意見和建議

3.1 規(guī)范制度，加強(qiáng)再生資源與生活垃圾系統(tǒng)聯(lián)動

加強(qiáng)“兩網(wǎng)融合”回收工作，不僅要建立和完善以政府“搭臺”企業(yè)“唱戲”為主體的良性政企共治模式，同時(shí)還注重發(fā)揮好再生資源回收系統(tǒng)和生活垃圾分類系統(tǒng)的良性互動機(jī)制。堅(jiān)持系統(tǒng)化思維，注重規(guī)律性把握，遵循“切口小、實(shí)戰(zhàn)性、閉環(huán)化、重創(chuàng)新”的工作方法。建立與生活垃圾分類工作良性互動的“兩網(wǎng)融合”管理機(jī)制，探索將再生資源回收體系以特許經(jīng)營權(quán)的形式交由有資質(zhì)的企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營[5]。強(qiáng)化信息共享，一體化推進(jìn)再生資源管理和生活垃圾分類工作，破除部門間信息溝通壁壘，加強(qiáng)信息共享力度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門職責(zé)分工。通過部門協(xié)同配合，加大生活類再生資源回收市場的整頓規(guī)范力度。結(jié)合生活垃圾分類及減量工作，做好“兩網(wǎng)融合”回收點(diǎn)的協(xié)同建設(shè)和市場管理。行業(yè)主管部門會同相關(guān)其他部門研究提出再生資源“兩網(wǎng)融合”回收工作的整體規(guī)劃和政策。通過部門協(xié)作，堅(jiān)決打擊再生資源收銷贓犯罪行為，做好再生資源回收日常經(jīng)營活動的治安管理，并依法對違法行為進(jìn)行查處。

3.2 建立體系，優(yōu)化“兩網(wǎng)融合”回收網(wǎng)點(diǎn)布局

在再生資源和垃圾分類布點(diǎn)過程中，“鄰避效應(yīng)”尤為明顯，是社會失靈的表現(xiàn)之一，結(jié)果受益者只愿意付出與其他人等價(jià)的成本，而不愿付出高額的成本。再生資源“兩網(wǎng)融合”回收網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)是再生資源回收利用體系建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，要破解“鄰避效應(yīng)”難題，解決好網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)過程中普遍存在選址難等問題，合理規(guī)劃“兩網(wǎng)融合”網(wǎng)點(diǎn)布局。持續(xù)優(yōu)化再生資源“兩網(wǎng)融合”回收網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)展生活垃圾分類和再生資源“兩網(wǎng)融合”深度。推動在新建住宅小區(qū)配套生活垃圾分類設(shè)施規(guī)劃中，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)再生資源固定回收點(diǎn)，一點(diǎn)多用，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化、場地共用，力爭在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期規(guī)劃中就能夠解決“兩網(wǎng)融合”網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn)難等問題。

3.3 構(gòu)建平臺，推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”回收隊(duì)伍建設(shè)

推動生活類再生資源“兩網(wǎng)融合”工作，要搞清楚生活垃圾減量化和再生資源資源化的重點(diǎn)和難點(diǎn)在哪里，“兩網(wǎng)融合”關(guān)鍵是做到人員隊(duì)伍的共有、共享、共用，創(chuàng)新工作體制機(jī)制，推動再生資源回收與生活垃圾分類體系的隊(duì)伍建設(shè)的協(xié)同化發(fā)展，在提高資源回收率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)垃圾減量。按照市場化原則，開展好再生資源回收服務(wù)，努力打造服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的再生資源回收“合伙人”隊(duì)伍。搭建“一崗雙職”和“一崗雙責(zé)”合作平臺，鼓勵(lì)環(huán)衛(wèi)工人同時(shí)兼職再生資源回收或再生資源回收人員同時(shí)兼職環(huán)衛(wèi)工作，探索再生資源服務(wù)隊(duì)伍與垃圾分類工作深度合作，把垃圾分類點(diǎn)位引導(dǎo)員納入到生活類再生資源回收體系。創(chuàng)新性開展市場化回收合作模式，對收廢品的社會“游擊隊(duì)”進(jìn)行整頓收編，并通過一系列相關(guān)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，規(guī)范作業(yè)流程，強(qiáng)化安全底線，實(shí)現(xiàn)互利共贏效果。