我國土地用途管制制度探析

□文/單 夢

（武漢大學經濟與管理學院 湖北·武漢）

［提要］在我國人地矛盾進一步加劇背景下，以保護耕地和實現土地可持續利用為主要目標的土地用途管制制度的重要性更為突出。本文在闡述土地用途管制制度內涵與實施效果基礎上，分析該制度存在的不足，并提出相應的改進建議。

我國土地用途管制制度是在人口、資源與環境之間的矛盾日益加深背景下產生的，它在保護農用地特別是耕地方面起到了積極作用。不過該制度在實踐中也存在諸多弊端，與現代化治理能力要求存在一定差距，突出表現為管制規劃缺乏彈性、管制程序缺乏規范、管制范圍不全面等。制度推行過程中顯露出來的缺陷與矛盾表明我國的土地用途管制制度亟待完善，因此需要針對現行制度的不足之處，積極探討該制度的優化路徑，這對進一步強化土地資源的保護效力以及推動土地的科學可持續化利用意義重大。

一、土地用途管制制度的內涵

《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規劃，規定土地用途”。土地用途管制制度的主要內容包括土地用途分類、土地利用總體規劃、土地用途登記、變更審批以及相應的違法懲處五大方面，具體內容如下：

（一）土地用途分類是土地用途管制的前提條件。我國《土地管理法》規定，土地分為農用地、建設用地與未利用地。國家以保護農用地為主要目標，重點監管和審批農轉非項目。

（二）土地利用總體規劃是整個制度的規范依據。土地利用總體規劃是該項制度體系的核心所在，它劃分了土地用途，闡明了土地使用的基本政策，明確了土地使用的限制性條件與約束性指標，并規定了土地利用違法違規行為的處罰措施，以保證用地規模、結構與布局被控制在合理范圍之內，落實土地開發保護要求，實現土地可持續利用。

（三）土地用途登記是推行土地用途管制制度的重要保障。明晰的土地用途及產權關系是土地用途管制順利實施的前提，對每一塊土地及其權利人進行登記備案，既能使土地權利人相關權益得到有效的保障，為權利人依法利用土地提供信心支持；又能監督土地權利人履行相應的土地利用義務，從而更高效地管制相關主體行為；還能便于政府更準確地掌握土地利用情況，有利于制定更適合實際需要的規劃。

（四）農用地轉為建設用地審批是土地用途管制的重點。建設用地涉及農用地時需辦理農用地轉用審批手續。建設項目確需占用農用地的，應當在土地利用總體規劃界定的建設用地范圍內進行布局，若項目符合規劃要求，遵循法定程序獲得審批后，才可把農用地轉為建設用地；在土地利用總體規劃確定的建設用地范圍外，審批要求更為嚴格，建設項目涉及普通農用地時需要獲得國務院或國務院授權的各地方政府的批準，否則不能擅自變更用途。

（五）懲處非法用地行為是土地用途管制的有力后盾。對于非法用地或違背土地利用總體規劃等情形，《土地管理法》界定了相應的法律責任與處置措施，嚴厲打擊土地違法使用行為。目前形成了違法案件立案、查處、結案統計定期報告制度，成為監管土地違法行為的重要補充手段，對違法主體與個人有很強的警示與告誡作用，能消減違法心理，從而引導土地合理利用。

二、土地用途管制制度推行效果

在我國人地矛盾日益突出的背景下，土地用途管制制度的存在是十分必要的，它在保護耕地、規制土地合理利用等有著確有積極作用，破除了城市建設與工業用地無序擴張的亂象，避免了耕地被大規模占用，而且提升了土地利用的集約水平，強化土地可持續化發展的動力。但從體系設計到具體實施效果來看，該制度也存在不足，致使違規審批臨時用地和建設用地、耕地占補平衡政策落實不到位、土地流轉非農化等問題屢禁不止，嚴重影響了耕地保護與土地利用效率的提升。

（一）我國土地用途管制制度實施年限較短，現有制度體系不完善，制度設計存在紕漏。該制度以土地利用總體規劃或年度計劃為綱領性指導文件，并無關于該制度的系統性法律法規，各個實施環節也沒有明確的操作規范，實際運用中法律依據略顯薄弱，缺乏強制執行力。總體規劃編制也缺少科學性與合理性，它是自上而下制定的，這需要上級充分了解下一級地區的土地整體信息，不過任何省市都是幾乎不可能完全準確地掌握所轄區域的土地信息的，所以自上而下的規劃編制方式難以完全契合地區土地實際情況，甚至會出現規劃偏離土地利用現狀的情形，從而很難有效發揮土地用途規劃的積極作用。另外，信息不對稱也對上級政府進行土地監管帶來挑戰，當用途管制政策與地方實際情況出現不適用的情形時，上級政府由于缺乏土地信息，很難及時發現矛盾所在并對其進行調整，造成管制時滯。

（二）中央與地方的職權分工不明晰，地方政府享有較大的自由裁量權。地方政府往往為了經濟或政治利益，打著公共利益的旗號隨意占用土地進行城市建設，形成對農地的間接侵占。存在部分官員以權謀私等暗箱操作現象，例如，不按有關規定對農轉非進行審批，對一些違法違規使用土地的行為暗中給予便利或進行包庇。而且該制度的監管模式存在弊端，各級自然資源管理部門是土地用途管制的主要監督機構，負責制度的推行以及對違法違規行為進行監督查處。但是自然資源管理部門并不是獨立機構，它是政府機構的組成部分，自然資源管理部門幾乎不可能對政府本身產生威懾力，因此部分政府官員敢于為了牟取私利而參與到土地利用的違法違規行為之中；對于其他單位和個人，自然資源管理部門也缺乏執法能力，并不具有單獨的司法權限，通常只能用行政處罰手段打擊違法違規行為，但打擊力度有限，致使違法成本遠低于違法獲益，市場主體更愿意為了獲取更多的經濟利益而違法用地。

（三）農用地轉用審批以及征地審批等程序復雜、耗時較長也是土地違法現象叢生的重要原因。《土地管理法》對建設用地審批有詳細而嚴格的規定，審批權限主要集中在國務院以及省級政府，市縣級政府基本沒有審批權，這導致審批工作全部堆積在國務院與省政府，過多的工作量降低了審批效率，使一個項目從送審到通過往往需要數月甚至一年半載的時間，于是，“未批先用”的現象十分突出，一些企業或個人在未取得任何批準手續，或者根本不滿足土地利用總體規劃要求的情形下擅自占用土地進行開發建設。

（四）該制度雖以保護耕地為主要目標，但實際操作中仍存在諸多矛盾，致使我國人均耕地占用面積逐年減少。越來越多的企業開始從事農業承包經營活動，其中部分企業以農業經營為借口大面積租賃農地，卻私自變更土地用途用于非農開發與建設，或者打著助力農業生產的旗號建造各種非農配套設施，侵占耕地。雖然我國實施“占補平衡”政策，要求建設占地必須依照“占多少，補多少，占優補優”的原則對耕地進行相應的補充，達到保證耕地數量不減少的目的。但建設用地需求與補充土地資源的空間不匹配問題日益嚴重，占優補劣、多占少補等違規違法現象屢見不鮮，這種“占補失衡”主要是由于“質量相當”這一標準缺乏具體的評判指標與執行依據，以致實施效果難以達到預期目標，通常占用的是資源稟賦豐富、地理位置較好的優質土地，補充的往往是位置偏遠、肥力相對貧瘠的土地，降低了我國耕地的整體質量水平，是對我國耕地資源的間接侵占。

三、土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地規劃編制彈性不足，難以適應動態變化的實際環境。首先，我國的土地利用總體規劃是特定時段內基于對土地空間利用現狀的把握程度做出的預判與規劃，是一種靜態規劃編制，當經濟社會環境出現變動時，已形成的規劃難以及時調整去適應新的市場環境，這種靜態編制是與動態變化的經濟社會環境不相協調的。其次，土地利用分區規劃和嚴格的管制政策與經濟發展變動、產業結構調整不匹配。我國依照土地用途分類采取了嚴格的管控措施，但制度安排缺乏靈活變通性，很多企業由于從事多項經營而需要使用多種類型土地時受到了制約，阻礙了經濟的一體化進程。最后，我國的土地管理法律更側重規劃的編制程序與技術規范，忽視了規劃調整與修改的程序規范，以致為了及時應對經濟社會出現的變化情況進行規劃調整時并不是有章可循的，調整效果得不到科學保障；由于規劃修改的相關法律薄弱，操作漏洞較大，嚴重損害了土地利用規劃的嚴肅性與權威性。

（二）審批程序繁瑣，增加土地守法成本。土地用途管制制度聚焦于特定用途下土地利用所禁止的行為，這種單一的禁止管制模式需要對所有涉及用地的項目進行審批，而法律對審批流程有嚴格規定，審批權限相對集中的制度安排更使得審批周期過長、環節較多、成本更高、效率低下，即使某些項目符合用地規劃，但審批流程設置帶來的高昂守法成本會使項目負責人選擇規避審批，導致“未批先用”等違法用地現象十分突出。另外，政府機構對用地審批享有絕對控制權，部分企業為了加快項目實施進程或者通過變更土地用途獲取更多的經濟利益，便會出現尋租行為，滋生各種違法違規利用土地的腐敗現象。

（三）中央和地方政府權責不明確。雖然國務院統領全國土地利用總體規劃，引導土地用途管制的發展方向，但很難在有關法律中找到其應承擔的責任的表述，即它在法律上并不對各種違法違規利用土地行為的存在負有責任，這種權責不一致性必然會成為該制度的隱患。地方政府與中央的情況相反，2004年之后，取消了五級管理模式，中央上收權力，各地方政府擁有的權限減少而保留了負有的責任，這種情況下，多數政府會選擇避重就輕，故意回避土地管理責任，進而削減了對土地用途管制的監督力度，并未充分履行其打擊違法違規現象的義務。而土地作為增加地方GDP的重要方式，一些政府往往會為了經濟利益觸碰政策灰色地帶，從而滋生違法違規利用土地的行為。

（四）土地用途管制制度執行缺乏有效監管。我國現行土地用途管制制度是以單一的禁止管制作為主要內容，這種制度體系十分依賴強有力的監管機制作為執行保障，但監管部分恰巧是該制度的薄弱環節。通常情況下，土地用途管制的監察機構內設于土地管理部門，并不是一個獨立機構，根本無法對部門內部的違法違規行為進行有效抵制與干預；而且土地管理部門的行政級別較低，對涉及眾多政府部門的土地管理顯得十分無力，倘若發現地方政府在土地利用方面存在違法違規現象，土地監管機構也沒有足夠的權力進行干預，甚至不敢制止。對土地所有權人的違規違法行為，土地管理部門缺乏強制執法權，在土地利用監管過程中難以形成威懾力，對土地違法行為的懲處力度較小，一般通過行政處罰的方式給予懲戒，較低的違法成本反而滋生了相關人員的違法情緒。另外，規劃出臺后，雖然會進行公示公告，并明確指出接受廣大公民的監督，但我國公民缺乏參與政治管理事務的有效渠道與監督反饋的訴求渠道，公眾的話語權往往會被剝奪，社會監督的效果大打折扣。

四、土地用途管制制度完善建議

（一）強化對規劃的適時調整與修改，注重規劃編制的動態性。規劃編制要摒棄以往的計劃色彩，在市場經濟變化中主動調整以適應現實需要，實現政策與實際情況良性互動，這就要求規劃編制具有一定的調整區間與動態的補充完善機制，而且要針對規劃的調整修改出臺完善的操作規范，確保規劃調整的科學性與有序性。一方面對于原則性問題以及未來確定的規劃方向，應當制定詳明的規劃要求，各主管部門必須按照規劃思想貫徹執行，比如生態環境與歷史文化古跡的保護問題等；另一方面與市場經濟具有直接關聯的或者是在未來不具有確定性的用地規劃應當保有一定的調整空間，允許以科學評估等方式按照法定程序對其進行適時調整與修改，在維護法律權威性與政策延續性的同時，避免制度的呆板僵化，使土地利用規劃具備應對市場環境變化能力，能夠在與市場環境良性互動中更高效地實現預期目標。

（二）深化用地審批改革，提升審批效率。首先，用地審批要嚴格遵循法定程序，確保符合規劃要求。要以土地利用總體規劃作為用地操作規范，然后依據規劃與年度計劃的內容對用地項目進行審批，不符合規劃內容的不予批準；對于建設用地面積與位置確需進行調整的，在保證耕地總量基本維持動態平衡與建設用地面積總量處于控制區間的前提下，可以通過法定權限與程序對建設用地的位置與面積進行局部調整，以保障經濟發展對建設用地的需求。其次，下放審批權，進一步簡化審批程序。由于國務院與省級政府掌握審批權限，審批工作量過于集中進而導致審批效率較低，因此在國務院與省級政府編制土地利用總體規劃與年度計劃的基礎上，可以考慮把具體項目計劃的審批權限下放給基層政府，這樣既能減輕國務院與省級政府的審批工作壓力，提升審批效率，又能減少因審批耗時過長而導致的“未批先用”等違法用地現象。另外，應當使審批流程公開透明化，縮窄各個環節暗箱操作空間，從而減少尋租與腐敗行為的產生。

（三）協調各級政府土地規劃的側重點。土地用途規劃是土地用途管制制度的重要依據，規劃的科學性與合理性是保障該項制度取得成效的重要因素，因此各層級政府應當明確規劃的主要任務與預期目標，不同層級制定的規劃應有所側重、要點突出，從而形成一個銜接緊密、協調統一的有機體。省級政府應當注重規劃的宏觀指導性，對本行政區域土地利用的目標、任務與要求做出明確規定，為下級政府推行土地用途管制制度提供方向性指引。地級與縣級政府作為省級與鄉鎮規劃的過渡，其規劃應兼備指導性與實踐性，既要針對上級規劃有所細化，根據規劃指標對本行政區域內的土地進行合理使用與布局，尤其要明確中心城區與建設用地的范圍；同時又應是下級政府制定規劃的指導性文件，要結合本地區土地現狀確定目標任務，制定針對性的利用方案。各鄉鎮作為土地規劃的最終實施環節，要突出規劃的可操作性與針對性，將規劃事項落實到每一地塊之上，要涵蓋所有的土地利用類型，特別要注重對那些利用效率低或者是未被利用的空閑土地進行規劃與保護利用，提高土地利用總體效率。

（四）加強法律建設與監管。加強土地用途管制制度的法制建設是完善該項制度的重要保障，為有效推進土地用途管制制度，從法律條文上對土地規劃的編制、修訂、實施等各個環節做出明確的具體規定是十分必要的，使其具有更明確的法律效力。而且要不斷完善現有的法律條文，從土地用途分類、土地利用規范、違法違規行為界定與懲處等方面對法律法規進行完善，盡可能避免法律漏洞導致的土地利用亂象。在實施過程中，應當建立完善的監管機制，一是要形成全面的土地監察系統，定期或不定期地監察土地規劃實施情況，將土地規劃落實情況納入到有關法律法規的監管體系之中，土地利用涉及的政府、單位及個人都要被劃入監管范圍；充分利用公眾的監管力量，提高公眾的參與度，拓寬公眾表達訴求的機會，讓公眾成為監督土地利用狀況的重要主體。二是要健全違法懲戒機制，我國現有的法規缺少對違反用途管制的有效懲處措施，行政處罰難以對違法行為形成有效震懾，因而，我們應當對不按規劃利用土地的行為做出明確的懲處規定，加強違法懲處力度，提升相關政策的執行力。

（五）創新多種管制內容，促進土地節約集約利用。我國現行土地管制是以側重土地用途轉變為主的單一管制模式，該模式雖有助于基本維持耕地資源的動態平衡，但限制了土地利用效率的提升。我們應當創新多種管制內容，不僅要著眼于土地利用方向，還應充分考慮土地利用程度與利用效益，形成土地用途分類、土地利用規劃、土地利用方式、土地利用違法懲處等各個方面相融合的管制模式，根據土地規劃與土地利用現狀，通過設置建筑密度等土地利用程度指標與投入產出比、居民滿意度等土地利用效益指標對其進行綜合管制，從而促進土地更為合理高效地利用。要強調土地的節約集約利用，增加建設用地的有效供給，尤其是充分利用那些占而未用、批而未用、用而未盡的土地，避免土地囤積與閑置浪費，提高土地利用效率。要建立健全土地節約集約利用的激勵機制與倒逼機制，基于農業生產、項目審批、產業園區、住房建設等方面形成一套多層次多維度的用地評價體系，推動土地集約利用，實現土地的合理可持續性利用。