既有建筑綠色改造市場治理體系優化與運行實踐研究綜述

王鳳暉，郭漢丁，劉謙

（1.天津城建大學經濟與管理學院，天津 300384；2.天津城建大學生態宜居城市與可持續建設管理研究中心，天津 300384）

既有建筑綠色改造是建設資源節約環境友好型社會、實現碳減排目標和可持續發展戰略的必然要求。我國城市化快速發展，建筑規模日趨增長，建筑能耗日趨攀升，建筑能耗已占全國總能耗的三分之一以上。我國超過600 億m2的既有建筑，綠色建筑僅約為10 億m2，既有建筑綠色改造任務艱巨，潛力可挖。迄今為止，我國尚未規模化實施以“四節一環保”為核心內容的既有建筑綠色改造。以政府為主導的單體既有建筑節能改造近30年實踐雖取得一定成效，但距綠色改造目標和節能減排戰略要求仍相差甚遠。就既有建筑節能改造市場發展來看，依然存在主體乏力、運行不暢和治理低效等問題。其原因，既有市場發展階段不同的體制機制不適問題，也有市場要素配置與效益分配欠科學而導致的主體驅動不足問題，更有市場治理理念和方法手段落后本質問題。既有建筑綠色改造市場失靈的本質屬性，決定了政府監管與治理的內在必然性。國內外既有建筑綠色改造管理研究成果鮮少。鑒于既有建筑綠色改造與節能改造具有內容的包含性和市場運行的相似性，因此，基于既有建筑節能改造市場運行視角，梳理國內外既有建筑節能市場運行理論研究動態，解剖國內外既有建筑節能改造市場運行實踐，分析既有建筑綠色改造區別于節能改造市場治理的特殊性和復雜性，論證既有建筑綠色改造市場治理體系優化與運行實踐研究的必要性，以期基于治理體系優化推動既有建筑綠色改造市場持續發展。

1 國外既有建筑節能改造市場運行理論研究動態

國外既有建筑節能改造市場運行研究始于20世紀60年代，近期研究聚焦于EPC 模式、風險共擔、經濟激勵機制和能效標識制度等4 個方面。

1.1 既有建筑節能改造EPC 模式研究

合同能源管理（Energy Performance Contracting，EPC）模式是以契約為形式提供全程服務的既有建筑節能改造市場運行有效機制。Frangou M 等[1]、Huimin L等[2]對歐盟國家進行分析，指出EPC 在節能改造中作為運行機制能為業主解決融資困難、降低技術風險。Kamenders A 等[3]指出EPC 模式在節能改造項目質量管理中，可以降低能源效率服務的復雜性、減少用戶風險。Martiniello L 等[4]、Winther T 等[5]指出在融資困難情況下，EPC 可以拓寬融資渠道、降低投資風險、實現雙方合作共贏。

1.2 既有建筑節能改造風險共擔研究

風險共擔、合作共贏是既有建筑節能改造市場利益分配的科學方式。T?ppel J 等[6]基于綜合能源預測模型，指出風險共擔可以促進業主能源效率投資，克服節能改造中經濟正外部性、信息不對稱等障礙。Shang TC等[7]、Gabrielli L 等[8]基于粗糙集理論，指出合理的風險共擔可以促進ESCO 和客戶合作，實現雙方互利共贏。Elsharkawy H 等[9]對倫敦節能改造項目進行風險分析，基于建筑模擬模型，指出主體間風險共擔能夠減少項目總成本。Wibowo A 等[10]、Silungwe C 等[11]指出公共建筑風險共擔有助于提高節能改造資金效益（VFM），可以實現改造主體合作共贏。

1.3 既有建筑節能改造經濟激勵機制研究

經濟激勵是消除既有建筑節能改造市場正外部性的基本手段。Vringer K 等[12]通過對荷蘭節能政策進行評估，指出“政府監管+ 經濟激勵”的組合機制是加快目標實現的有效途徑。Bertone E 等[13]、Oskouei M 等[14]基于系統動力學模型，分析澳大利亞既有公共建筑改造政策，提出“制定良好戰略+ 激勵政策”來拓寬改造融資渠道。Fasna M 等[15]建立動態演化博弈模型，指出政府應從多方面了解不同改造對象的需求，通過制定多元激勵方式，降低改造的經濟正外部性。Amoruso G等[16]通過分析德國和挪威的效率政策措施，指出通過“稅收減免+財政補貼”等經濟激勵手段來激發主體改造積極性。

1.4 既有建筑節能改造能效標識制度研究

能效標識制度是弱化主體間信息不對稱、提高既有建筑節能改造市場運行效率的平臺渠道。Theo Picard 等[17]基于對加州能效標識概述，指出其可以促進節能減排、提高節能改造效率。César Benavente-Peces 等[18]對住宅進行分析，得出建筑能效可以鑒定節能改造建筑并改善其熱性能，對改善市場失靈現象具有重要意義。Isabelle Best 等[19]對德國波茨坦建筑能效標準進行分析，指出其可以為進行節能改造的家庭帶來隱形福利，提高節能改造效率。Mahsa Nazeriye 等[20]利用聚類分析方法，對影響英格蘭和威爾士住宅能效標識的因素進行分析，指出能效標識可以減弱信息不對稱現象。

2 國外既有建筑節能改造市場運行實踐特征

20世紀70年代石油危機爆發能源危機問題，促使發達國家實施既有建筑節能改造，50年的改造實踐，取得了顯著效果。積累了以完善的法律法規體系、暢通的信息傳遞機制、多元的激勵政策、良好的融資環境等為特征的市場運行實踐經驗。

2.1 以健全的法律法規約束主體行為，實現市場規范有序運行

發達國家以健全的法律法規體系約束市場主體行為，實現市場在法定框架約束下規范運行。英國法律具有層次分明的特點，形成國際條約和國內法的法律法規體系，國際條約以《歐盟建筑能源性能指令》為代表，明確了保證可持續發展等3 個核心目標，國內法由基本法案、行政管理法規以及專門法規3 個層次組成，從實施對象、職責、手段和目標等方面進行了詳細規定。德國法律法規根據市場發展實時更新，于1976年頒布第一部建筑節能法，以立法的形式對具體節能措施做出詳細規定，在此基礎上，建筑物熱保護條例于1977年公布，依次在1982年、1994年、2001年、2007年分別進行修訂，以清晰明了的節能規范引導既有建筑進行節能技術改造。在新加坡，既有建筑節能改造作為政府的核心工作，建筑工程管理局通過修訂《建筑控制法》，以及實施《建筑控制條例》，規定了增建、改建2 000 m2既有建筑的最低限度節能標準、綠色標識評價體系及得分證明等內容，法律法規范圍大，保障市場穩步發展。

2.2 以暢通的信息傳遞機制削弱信息不對稱，增強市場運行效率效果

發達國家注重能效標識制度結果的展示和推廣來構建暢通的信息傳遞機制，為市場提供良好的運行環境，增強了市場運行效率效果。美國和英國能效標識制度重視結果展示，由美國能源部和美國環保署共同推行的“能源之星”標識制度依托住宅能源評價系統，使既有建筑改造后的效果清晰明了，同時具有可比性。英國的能效標識制度為更好地反映出節能改造效果，同時提供同類建筑典型值作為橫向參考和歷史指標值作為縱向參考，保障了既有建筑節能市場信息公開。歐盟國家注重能效標識制度的強制推廣。歐盟以立法的形式規定成員國在既有建筑節能改造中，體積超過100 m3的建筑必須出示“EnEv2007”能效證書。德國的“能源護照制度”規定從2006年起，業主出售、出租、擴建其既有建筑時，必須展示建筑能源護照以利于提供其建筑能耗的擔保，激發業主主動進行節能改造，促進市場健康有序發展。

2.3 以多元的激勵政策調動主體積極性，激發市場運行動力活力

發達國家實施稅收優惠、消費者補貼及加速折舊等多元激勵政策調動主體積極性，激發市場運行動力活力，促進既有建筑節能改造工作有序進展。美國通過稅收優惠、消費者補貼等經濟激勵政策促進既改工作的發展。《安全法》在2001年規定：給予對窗戶改造且節能滿足20%以上的建筑實行稅收減免；2001年，對購置節能家用電器用戶，分別給予5 000～6 330 萬美元不等補貼。日本為激發企業節能改造積極性，實施貸款優惠、稅收減免、加速折舊等激勵政策。規定進行節能投資的企業按照政府指定銀行進行優惠貸款，利率可低20%～30%；節能投資促進稅分別從增加設備購置應交所得稅及增加折舊力度兩方面給予補貼。德國實施貸款優惠、財政補貼等經濟激勵政策來調動主體積極性，貸款優惠方面，政府規定若改造后效果高于國家標準，可免除15%貸款償還額；直接補貼方面，德國政府用于建筑節能改造高達30 億歐元。實施多種經濟激勵政策，促進既有建筑節能改造順利進行。

2.4 以良好的融資環境破解改造資金困境，提升市場運行能力潛力

發達國家通過良好的融資環境破解改造融資困境，提升市場運行能力和潛力，保障市場良性發展。英國從業主和商業建筑實施兩個方面來推動節能改造工作進展。英國的節能改造融資措施聚焦于業主和商業建筑兩方面，業主方面，推出“綠色貸款”計劃，旨在解決改造前期融資問題，提高居民改造積極性；商業建筑方面，2007年設立氣候變化地產基金，通過引進投資來減少使用者的成本。美國為突破融資困境，解決市場主體融資障礙，于1981年發起低收入家庭住宅能源援助計劃，通過向各州提供資金對低收入家庭能源費用進行直接財政援助；創立資產評估性清潔能源融資機制，減輕政府在建筑能效投資方面的壓力，為融資機制提供強有力的信用增值，滿足業主訴求。巴西為滿足較好節能市場需求及減少ESCO 的融資成本，采取項目交易費用低的Super ESCO 模式來提高ESCO信用等級和分散項目投資風險。

3 我國既有建筑節能改造市場運行理論研究概括

據中國知網檢索，從1995年1月—2021年3月，以“既有建筑節能改造”為主題的研究文獻共3 352 篇，近期研究主要集中在政府監管、博弈策略、收益分配和融資模式等4 個方面。

3.1 基于市場失靈的政府監管必要性研究

既有建筑節能改造市場的正外部性和公共品屬性特征決定了實施政府監管的必要性。楊艷平等[21]指出既有民用建筑節能改造外部性引起市場配置失靈，提出政府監管應立足于可持續發展視角，激發主體改造積極性。曹衛星等[22]、朱昀嘉等[23]指出建筑節能存在市場失靈離不開政府監管，應利用市場機制實現資源配置。梁喜等[24]認為ESCO 發展動力在于市場失靈，政府以監管約束和經濟激勵相配合實現對市場主體行為的規范。馬彩薇等[25]、王莉等[26]指出正外部性和信息不對稱會導致市場失靈，政府通過完善監管機制、健全激勵機制等監管職能推進市場發展。

3.2 基于主體行為分析的博弈策略研究

既有建筑節能改造市場運行過程是多元市場主體行為策略博弈均衡的結果。楊艷平等[27]構建政府和EPC 合同主體激勵演化模型，提出政府應加大激勵力度，激發EPC 合同主體節能改造積極性。李柏桐等[28]考慮財政補貼、投資意愿等影響因素，構建政府和ESCO 演化博弈模型，從政府角度提出節能服務產業發展的實施策略。喬婉貞等[29]構建地方政府、業主和ESCO 三方演化博弈模型，提出影響主體合作行為的關鍵因素，從構建信用體系、落實引導機制等4 個方面提出合作共贏促進對策。伍紅民等[30]通過對核心主體建模，指出推動市場健康有序運行必須協同三方主體，政府設置合理的補貼與罰金，有效控制不同行為決策下ESCO 與業主的損益。

3.3 基于EPC 模式的收益分配機制研究

EPC 模式下既有建筑節能改造市場有序運行依賴于科學有效的收益分配機制。劉惠敏[31]、何立華等[32]在界定能源費用托管型EPC 模式利益相關者的基礎上，構建節能收益分配模型，提高利益相關者綜合收益。張文杰等[33]針對節能收益分享型EPC 中的超額節能收益分配問題，提出各相關主體間最優收益分配比例，以保障改造工作運行。郭婧娟[34]、李怡飛等[35]在界定EPC 項目可分配收益基礎上，采用Shapley 值法分析影響利益雙方分配的因素并提出建議，使收益分配科學合理。劉曉君等[36]針對EPC 模式下既有住宅節能改造收益分配問題，得出相關主體最佳收益分配比例，供其收益分配借鑒。

3.4 基于破解瓶頸的融資模式研究

解決既有建筑節能改造市場運行瓶頸在于融資。曹如月等[37]、楊曉冬等[38]以改造項目為研究對象，提出政府和社會資本共同融資及PPP 模式，拓寬融資渠道，緩解融資困境。張春梅等[39]提出“EPC+PPP”的融資模式，在投資、金融、政府關系上有較大突破，幫助ESCO 解決融資問題。詹朝曦等[40]對大型公共建筑進行分析，提出“BOT+EMC”的融資模式，具有融資能力強、促進ESCO 快速成長等優勢，利于我國改造行業持續發展。林學梅[41]、修勤緒等[42]提出節能過程采用政府直接補貼，企業融資等方式，可以緩解改造企業的融資約束，促進企業創新。

4 我國既有建筑節能改造市場運行實踐

1992年首個示范工程——中英示范工程項目節能改造工作啟動，標志著我國既有建筑節能改造實踐的開端，近30年的既有建筑節能市場運行實踐，在法律法規體系、EPC 模式、多元激勵政策及試點示范工程等4 個方面取得了積極進展。

4.1 構建法律法規體系，構筑既有建筑節能改造市場運行基礎

我國以促進既有建筑節能改造市場規范運行為導向，通過完善既有建筑節能改造法律法規體系，為市場治理構筑法制基礎。我國節能改造法規體系以《中華人民共和國節能法》為核心，縱向上涉及多個層級，逐級細化；橫向上針對既有建筑不同用途，對改造各方面做出詳細規定。縱向方面，《節能法》作為核心，從宏觀方面確定了我國節能改造總體目標；中觀層次上，以《公共建筑節能條例》、《公共建筑節能改造技術規范》等為代表，進一步細化改造工作；微觀層次，各省市根據自身發展狀況，圍繞《節能法》，從多個角度細化落實改造工作，如發布的《山東省民用建筑節能條例》、《上海市建筑節能管理辦法》等來加快節能改造工作進展。橫向方面，從設計技術方面針對既有建筑不同用途，細化標準：以《既有居住建筑節能改造技術規程》為代表，為因地制宜開展既有居住建筑節能改造工作提供技術指導；以《公共建筑節能改造技術規范》為典例，從技術可靠性、可操作性和經濟性3 個方向為既有公共建筑節能改造提出明確要求；以《工業建筑節能設統一標準》為代表，對改建及擴建工業建筑的節能設計作出相應規定，統一節能設計標準，提高能源利用效率。

4.2 推行EPC 模式，實施既有建筑節能改造市場運行機制

我國通過推行EPC 模式來健全既有建筑節能改造市場運行機制，推動既有建筑節能改造市場健康發展。1997年，EPC 模式首次登陸中國節能改造市場，在北京、遼寧、山東三省成立的示范能源管理公司運行，收益效果明顯。1998年，建立市場節能新機制，政府與世界銀行及全球環境基金共同實施為期兩期的“世界銀行/GEF 中國節能服務促進項目”。2000年，為了引進、示范、推廣EPC 模式，促使更多潛在以及新興的ESCO 開展節能投資市場，原國家經貿發改委在2000年6月30日發布《關于進一步推廣合同能源管理機制的通告》。2010年，為利于推行EPC，國務院印發《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展意見》。此外，在“十三五”規劃中，為強調EPC 模式對節能改造發展的重要作用，重點提出《合同能源管理項目建議書（立項報告）》。

4.4 制定多元激勵政策，激發既有建筑節能改造主體能動性

借鑒國外發達國家經驗，我國政府分別制定從中央到地方、因地制宜的多元激勵政策體系，激發既有建筑節能改造主體能動性，促進既有建筑節能改造市場良性運行。中央層面，住建部于2012年頒布《“十二五”建筑節能專項規劃（征求意見稿）》，制定夏熱冬冷地區節能改造補貼標準；國家發展改革委于2011年頒布《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，提出“以獎代補”方法安排專項資金；工信部于2012年頒布《工業節能“十二五”規劃》，鼓勵發展ESCO 節能項目免除進口關稅。地方層面，重慶市頒布《重慶市可再生能源建筑應用城市示范項目管理辦法》，規定對公共建筑以及居住建筑實行50 元/m2和30 元/m2的補貼；濟南市針對業主，按照85 元/m2的標準予以補助，通過個人改造部分投資允許提取公積金等方式提高業主改造意愿。

4.4 開展試點示范工程，帶動既有建筑節能改造實踐進展

我國以國際合作相結合和典型試點的方式開展示范工程，通過引進國際先進理念和開展典型試點、以點帶面，帶動既有建筑節能改造市場發展道路。1992年中英合作的第一個示范工程，在完成改造任務同時，吸收英國先進的外保溫墻面裂縫等建筑節能技術，對我國節能改造發展具有引導作用。1996年中加建筑節能項目完成哈爾濱、天津等5 省建筑節能示范工程，通過建筑節能培訓和技術交流等方式吸取加拿大方先進技術，總結了實施節能政策措施及管理經驗。2005年中德技術合作“中國既有建筑節能改造項目”，全面完成唐山、北京和烏魯木齊3 個示范項目，引進德國先進理念，探索出適合我國的技術方案。2013年重慶“既有建筑節能改造適宜技術應用和示范”項目，系統提出實現節能改造具體技術路線，探索EPC 模式的推廣應用，完成20 萬m2以上的示范工程，實現單位面積能耗下降達到20%以上。

5 既有建筑綠色改造市場治理特殊性分析

既有建筑綠色改造是追求生活便利、環境宜居等綜合性能的提升和環境、經濟及社會效益的綜合最大化的整體性改造，與既有建筑節能改造相比，具有改造內容的整體性、改造理念的先進性、利益價值的集成性等特征，從而帶來既有建筑綠色改造市場治理體系對象、理念及過程的變革和錯綜復雜性。

5.1 改造理念的先進性需要科學的市場治理理念與之相適應

與既有建筑節能改造相比，既有建筑綠色改造以“節約能源環境”等為目標，追求效益最大化的整體性改造。一方面，在既有建筑綠色改造中南北方區域受環境、文化背景和經濟發展水平等多因素影響，不同地區的治理政策和實施效果不盡相同，致使綠色改造市場治理方式艱難性。另一方面，既有建筑綠色改造市場具有動態性、復雜性和多樣性。在政府、業主、ESCO、行業協會和社會公眾五大行為主體結構中，法規機制、分工協調機制、資源共享機制和監督機制等外部治理機制存在協調困難性。

5.2 改造內容的整體性導致市場治理對象的層次復雜性

一方面，在既有建筑綠色改造中，業主、ESCO 和政府等主體在市場不同發展階段，具有不同的價值判斷和利益訴求。在市場發展階段，業主顯性需求不足，在能源節約需求方面顯著，ESCO 主要集中在生存需求和資金需求；政府在市場發展階段，主要起引導作用和調動業主積極性。另一方面，各主體在人力資源、資金和技術等多方面存在差異性導致資源不合理調配，致使有些治理主體在某一個發展階段中一直處于主導地位，制約各主體協同治理，致使市場治理難以實施。

5.3 利益價值的集成性形成市場治理過程的錯綜復雜性

首先，治理主體不同導致利益導向的差異。政府通過綠色改造獲得財政收入，忽視業主集體福祉；ESCO 通過綠色改造項目獲得盡可能多利潤，打開改造市場；業主利益訴求是短期可見效果。其次，不同治理主體具有不同價值目標。政府雖然強調高質量改造，但舊慣性依舊發揮作用，部分政府盲目大搞“形象工程”，忽視公眾利益價值訴求；業主伴隨經濟發展，對綠色改造的需求不但存在基本需求，還追求更高的改造質量和服務質量；ESCO 隨著技術管理要求增加，追求以低成本獲得高價值。

6 研究評述

推動既有建筑綠色改造市場治理離不開市場治理體系優化的作用，縱觀國內外理論研究與實踐探索，多以既有建筑綠色改造市場治理過程開展研究與探索。實踐探索方面，國外發達國家在法律法規體系、能效標識制度、激勵政策等方面形成了鮮明特征，取得一定成效。我國以政府為主導的既有建筑節能改造市場運行雖取得一定成效，但仍然存在主體改造意識薄弱、市場治理不力、重復改造浪費等問題。理論研究方面，國內外研究多以市場運行為切入點，集中于市場激勵政策、EPC 模式、風險共擔等內容。通過復雜主體組織環境下基于市場治理視角的既有建筑綠色改造多主體治理的研究，為既有建筑綠色改造市場發展健康運行體系構建提供理論依據，因此，基于市場治理視角，考慮改造理念的先進性、改造內容的整體性和利益價值的集成性等特殊性的既有建筑綠色改造市場治理體系優化與運行實踐值得深化研究。所以，以既有建筑綠色改造市場治理為導向，分析既有建筑綠色改造治理主體構成以及行為演變規律，探討既有建筑綠色改造事項影響因素；探究既有建筑綠色改造各主體行為博弈策略，探索既有建筑綠色改造市場治理優化實施路徑，以期推動我國既有建筑綠色改造事業健康有序發展。