德國全球衛生治理戰略

□文/鄭啟南

（吉林外國語大學高級翻譯學院 吉林·長春）

［提要］近年來，霍亂、埃博拉病毒、寨卡病毒、黃熱病、新型冠狀病毒肺炎等全球公共衛生危機的爆發使得全球衛生議題成為國際社會關注的焦點。德國作為技術發達的工業國家，在全球衛生治理領域發揮重要作用。本文基于德國最新發布的相關政策文件和采取的實際行動，主要對德國2020～2021年全球衛生治理戰略進行全面梳理，探究德國全球衛生治理戰略對中國參與全球衛生治理的參考意義。

一、引言

近年來，全球衛生議題引起國際社會高度關注。霍亂、埃博拉病毒、寨卡病毒、黃熱病、新型冠狀病毒肺炎等全球公共衛生危機的爆發給世界各國人民健康和安全帶來嚴重威脅，對經濟、政治和社會產生深遠影響。病毒無國界，沒有一個國家能獨善其身，各國需開展全球衛生治理合作。

全球衛生治理這一概念指多元主體以多種方式在全球健康領域協作，從全球治理視角共同制定并實施國際規制，以便更好地應對全球健康危機，實現全人類健康的綜合治理過程。德國作為技術發達的工業大國，在全球衛生治理中承擔越來越多的國際責任。從研究現狀來看，國內相關研究多從歐盟及全球衛生治理的整體視角出發，對德國全球衛生治理的專門研究集中在2017年前，缺少對德國全球衛生治理戰略最新動向的分析。鑒于此，本文探討的核心問題是：德國全球衛生治理戰略呈現出怎樣的新特點？其問題和挑戰何在？最后指出其面臨的問題與挑戰及未來發展。

二、德國全球衛生治理戰略背景、目標與特點

德國政府將全球衛生視為外交政策的組成部分，大力采取措施推動這一領域的發展。2013年6月，德國政府首次發布了題為《塑造全球衛生戰略：聯合行動，承擔責任》的全球衛生戰略文件。該戰略遵循三個指導思想：通過全球行動保護和改善德國人民健康，通過德國經驗、專業知識和資金承擔全球責任，以及加強全球衛生組織。2020年6月德國針對新冠肺炎疫情制定了德國的全球戰略。2020年10月，德國政府發布了題為《責任、創新、伙伴：共同塑造全球衛生戰略》的文件（以下簡稱《戰略》）。該戰略將取代2013年戰略。它涵蓋2020～2030年，并將于2025年接受中期評估。該戰略旨在塑造德國關于全球衛生治理的領導角色，滿足國際社會對德國的期待。該戰略的五個優先事項為：促進健康、預防疾病和制定適當對策；整體應對環境、氣候變化和公共衛生；加強衛生體系；保護健康，應對跨境健康威脅；推進全球衛生的研發和創新。

對此，聯邦衛生部長施潘表示，健康風險不會止于邊界。因此，德國希望在全球范圍內更多地考慮健康保護，這是新冠肺炎疫情的主要教訓。除國家戰略外，還必須加強衛生政策方面的國際合作。這包括對世界衛生組織進行改革，使其更具行動力，可預防全球衛生風險，并在緊急情況下迅速采取行動。對此，各國也應作出更大貢獻。本文基于德國最新發布的相關政策文件和采取的實際行動分析得出，德國全球衛生治理戰略主要有以下特點：

（一）治理層次多維化和行為體多元化。德國在國家、區域和全球層面的衛生治理領域具有治理層次多維化、治理行為體多元化特點。

1、國家層面。在國家層面，德國政府部門、研究機構、公民社會等各司其職，共同構成德國參與全球衛生治理的行為體系。聯邦衛生部與世界衛生組織合作，致力于全球健康保護，特別是疾病監測和控制。聯邦經濟合作與發展部促進多邊和雙邊衛生相關發展合作。聯邦教育和研究部專注于醫療衛生領域的研發和高等教育。外交部主要負責公共衛生危機的人道主義援助。聯邦經濟和能源部支持德國衛生技術企業海外活動。聯邦議院衛生委員會還設置全球衛生小組委員會，該委員會九名成員來自所有議會黨團，形成無黨派協調機制。聯邦政府其他部門在經濟、環境、氣候、農業等領域也與全球衛生治理相關聯。

2、區域層面。在區域層面，德國作為歐盟核心成員國，旨在加強歐盟在全球衛生治理中的作用，提高歐盟的協調以及應對歐盟內外危機的能力。德國積極致力于建立一個強大的歐洲疾病預防和控制中心（ECDC），該中心能有效地在歐盟范圍內預防和控制流行病。德國還利用2020年下半年擔任輪值主席（如歐洲地平線、歐洲及發展中國家臨床試驗合作伙伴、貿易政策等）增加歐盟在全球衛生政策中的影響。

3、全球層面。在全球層面，德國的聯合國成員資格是德國多邊政治的核心和普遍的行動框架。與聯合國一起和通過聯合國促進合作性的全球化政策是德國外交政策的一個核心要素。聯合國于2016年通過的《2030年可持續發展議程》為德國政府在全球衛生領域的政治行動提供了框架，并為其制定戰略奠定了基礎。該議程代表了國際社會的承諾，即在全球范圍內追求經濟發展，同時充分考慮到社會正義和地球的生態極限。該議程將“良好健康與福祉”列為17個可持續發展目標之一，即確保健康的生活方式，促進各年齡段人群的福祉。

世界衛生組織是聯合國在衛生健康領域最重要的專門機構，德國全球衛生治理戰略強調世界衛生組織在全球衛生治理的中心地位。德國旨在完善全球衛生治理的多邊組織和推進世界衛生組織的核心作用和協調作用，使其能夠更有效地支持各國預防、發現和應對疫情暴發。德國大力支持世界衛生組織，是世界衛生組織第四大捐贈國。2020年，德國政府向世界衛生組織捐款達到5億歐元，創歷史新高。

德國還在其他多邊論壇中參與國際合作。G集團在全球衛生治理方面是對聯合國等國際機制的一個重要補充。德國利用2015年作為G7峰會東道國、2017年作為G20峰會東道國的時機之窗，大力推動將全球衛生治理議題列入峰會議程中。

此外，雙邊合作也是德國全球衛生戰略的一個重要組成部分。目前，德國雙邊合作伙伴主要是歐盟成員國、中東歐國家、亞洲、非洲和拉丁美洲國家。

（二）秉持基本原則和價值理念。德國對全球衛生治理始終秉持善治原則，提倡基于價值理念和規則的行動。德國參與全球衛生治理建立在諸多原則和理念基礎上。除擁護歐盟衛生體系的價值架構如普遍性、優質衛生健康、平等和團結，還強調民主、伙伴、法治、穩定、自由、多樣性、可持續性、多邊主義和人道主義原則。

（三）強調數字化和人工智能應用。德國新《戰略》文件中強調，要在國家、區域和全球層面推動醫療衛生領域數字化發展。數字創新應滿足有效性、可行性、安全性和可支付性。大數據分析有助于及早發現疫情并有針對性地應對，數字技術能夠大幅提高工作效率。此外，人工智能在醫療衛生領域對于診斷、藥物和疫苗研發也非常重要。

（四）注重醫療衛生領域研發創新。德國專業機構為全球傳染病防控提供專業知識和長期經驗。作為德國的全球健康保護計劃（GHPP）的一部分，德國專業機構在醫療衛生領域大力開展研發創新，例如伯恩哈德·諾希特熱帶醫學研究所（BNITM）、聯邦藥品和醫療器械研究所（BfArM）、博爾斯特爾研究中心（FZB）、弗里德里希·洛夫勒研究所（FLI）、保羅·埃里希研究所（PEI）和羅伯特·科赫研究所（RKI）將其專業知識和長期經驗用于全球傳染病防控項目。德國疫情防控專家小組（SEEG）于2015年成立。該專家小組由羅伯特·科赫研究所、伯恩哈德·諾希特熱帶醫學研究所和德國國際合作機構（GIZ），以及為當前為新冠肺炎疫情投入的柏林夏里特醫院。德國全球健康研究聯盟作為研究平臺，旨在開展關于全球衛生的跨國別、跨學科和跨部門研究與合作，加大德國對全球衛生治理的貢獻。

綜上所述，一方面德國全球衛生治理戰略具有延續性，治理層次多維化和行為體多元化，始終堅持基本原則和價值理念，注重醫療衛生領域研發創新；另一方面該戰略也呈現出新特點，更加強調數字化和人工智能技術的應用。

三、德國全球衛生治理戰略問題與挑戰

隨著新冠肺炎疫情的爆發，德國的抗疫經歷了從最初準備不足到及時采取強有力抗疫措施的轉變，總體上抗疫表現較好。在歐洲和國際層面，由于美國宣布退出世界衛生組織、英國脫離歐盟等不確定因素疊加，國際社會期待德國承擔更多國際責任。但是，后疫情時代德國的全球衛生治理也面臨諸多問題與挑戰：首先，新《戰略》自發布以來遭到了國內一些批評，認為其缺少具體的量化目標、時間規劃、執行計劃、監督機制以及協調部門，個別目標的措施力度不夠大，如應對抗生素耐藥、被忽視的熱帶病。其次，新冠肺炎疫情對歐盟經濟造成嚴重打擊，加劇歐盟成員國之間發展不平衡。歐盟成員國從本國實際利益出發，制定的全球衛生戰略存在不一致性，給歐盟衛生戰略整體協調造成困難。最后，德國既要加強多邊主義合作，又要推進歐洲戰略自主道路，目標沖突在所難免。

四、總結

公共衛生危機是人類面臨的共同挑戰。近年來，全球公共衛生危機的頻發對各國經濟、政治、社會都造成嚴重影響，給全球衛生治理帶來巨大挑戰。只有國際層面各國及相關組織團結合作，共同努力，才能共同應對全球性衛生風險。德國作為技術發達的工業國家，在全球衛生治理領域發揮重要作用。本文對德國2020～2021年全球衛生治理戰略進行全面梳理，對其呈現的新特點、問題與挑戰進行分析，對中國參與全球衛生治理具有一定的參考和借鑒意義。各國如何制定全球衛生戰略，從根本上加強全球衛生體系建設，全面、團結、有效應對全球衛生風險，共同維護全球衛生安全，構建人類衛生健康共同體，維護世界人民健康福祉，還有待今后進一步探索。