既有建筑綠色改造市場監管模式變革與實施路徑研究綜述

劉謙，郭漢丁，王鳳暉，杜壯，杜鵬暉

（1. 天津城建大學 經濟與管理學院，天津300384；2. 天津城建大學 生態宜居城市與可持續建設管理研究中心，天津 300384）

綠色建筑是落實五大發展理念，實施可持續建設的內在要求，綠色建筑包括兩個方面，一是新建建筑綠色化，二是既有建筑綠色改造。既有建筑綠色改造也是實現節能減排和生態宜居城市建設目標的必然要求。據資料顯示，2018年底我國既有建筑面積601 億m2，綠色建筑面積僅有12 億m2，占比不足2%，以“四節一環保”為核心內容的既有建筑綠色改造任務艱巨、責任重大、前景廣闊、潛力可挖。我國既有建筑綠色改造尚未起步及實施，既有建筑節能改造實踐始于1992年中英既有建筑節能改造示范項目，近30年以政府為主導的既有建筑改造實踐取得了一定的效果，但整體進展緩慢、效果欠佳，依然存在著業主積極性不高、ESCO 無序競爭、市場治理不力、重復改造浪費和低效等問題，究其根源，在于既有建筑節能改造及綠色改造市場正外部性和信息不對稱特性導致的資源配置不當和市場失靈，強化和優化市場政府監管勢在必行。隨著改造市場的發展和演變，轉變政府監管理念，變革既有建筑節能改造市場監管模式已成為亟待解決的瓶頸問題。鑒于國內外關于既有建筑綠色改造市場監管研究很少，考慮到節能改造與綠色改造內容的包含性、市場運行過程的相似性、治理體系的趨同性和政府監管載體特征的相近性，以既有建筑節能改造市場運行為切入點，總結國內外既有建筑節能改造市場運行實踐特點，梳理國內外既有建筑節能改造市場運行理論動態，剖析既有建筑綠色改造相對于節能改造的市場監管特殊性，論證既有建筑綠色改造市場監管模式變革與實施路徑研究的必要性，以期以既有建筑綠色改造市場監管模式變革來推動既有建筑綠色改造市場健康發展。

1 國外既有建筑節能改造市場運行實踐特征

在經歷了1973年和1978年兩次石油危機后，各國開始逐步實施既有建筑節能改造，歷經近50年的實踐歷程，成效明顯，在法規體系、激勵政策、EPC 模式和市場自治等4 方面積累了較為豐富的既有建筑節能改造市場運行實踐經驗。

1.1 以完善的法律法規體系依法規范市場主體改造行為

依據法律法規依法規范市場主體改造行為是發達國家確保市場有序運行的共同特征。發達國家注重構建與完善結構完整、層級分明的法律法規體系，概括起來主要有3 大類。一類以英國為代表，“國際條約+國內法規”的法規體系注重對節能改造的監督和指導，以《建筑法規》為指導的國內法規從基本法案、專門法規、技術規范等3 個層面明確界定了各方責任范圍和改造技術標準要求，有效保障市場規范運行。一類以美國為代表，多層級協同的法規體系逐層細化，如紐約州為完成2030年減碳30%的節能目標，頒布《紐約市節能法規》明確工作重點，為全過程、多方位規范指導節能改造工作奠定了基礎。以日本為代表的法規體系注重可操作性，日本依據市場需求對《節約能源法》進行了8 次修訂，逐步明確實施對象、責任和目標，保證其可操作性。完善有效的法律法規體系，有效地推動了既有建筑節能改造市場運行實踐進程。

1.2 以多元的經濟激勵方式調動市場主體改造能動性

采用多元化的經濟激勵手段調動市場主體改造能動性是發達國家激發市場活力、引導市場良性發展的共同選擇。英國通過調節稅率、政府補貼、基金扶持3 種經濟手段對節能項目的推廣提供支持，提供總計8 億英鎊為采用節能技術的家庭減免印花稅，同時設立2.5 億英鎊的節能基金用于節能服務咨詢指導，有效地調動了公民節能積極性。美國采取現金補貼、綜合退稅等政策引導實現更高的能效標準，私人住宅節能15%可獲得75 美元稅收減免，節能20%則提高到125 美元，同時節能電器依據設備能效水平進行現金補貼，層次化的激勵政策有效提高了公民節能意愿。多元化的經濟激勵方式提升了業主的節能改造需求和ESCO 參與積極性，引導了既有建筑節能改造市場良性發展。

1.3 以合同能源管理模式提高市場運行效率

推行合同能源管理（EPC）模式，開拓既有建筑節能改造服務市場，是發達國家提高市場運行效率的重要舉措。各國為推行EPC 模式，形成了政策引導和財政補貼并行的推廣模式。美國采取政策為主、補貼為輔的推廣模式，2008 出臺《合同能源管理示范法》從法律層面推廣EPC 模式，同時輔以延長貸款年限、放寬貸款要求、設立REEP 專項基金等財政方式促進EPC模式的推廣，促使美國成為全球范圍內節能服務業最發達的國家。日本則是采取補貼激勵為主，法規引導相配合的方式，對ESCO 按照項目投資的25%～35%進行補貼，同時提供稅收優惠、低息貸款等優惠政策；通過《環境考慮承包法》等法規和政令引導業主與ESCO的合作完成既定節能目標。EPC 模式的推廣不僅解決了節能改造過程中的市場障礙，也為ESCO 提供了良好的市場發展機遇，帶動了發達國家節能改造市場產業化發展。

1.4 以行業協會協調服務職能增強市場自治的主動性

履行協會協調和服務職能，實現行業自律自治，是發達國家引領市場治理的重要方式。美國綠色建筑委員作為美國建筑業交流溝通的平臺，制定和推行的LEED 行業標準帶動行業實現可持續發展，為政府推廣既有建筑綠色改造提供了政策工具。美國能源工程師協會致力于通過教育來促進節能改造市場的發展，為政府提供技術培訓和指導，積極開展能源認證培訓工作。英國環保建筑協會為制定的低碳標準實現了對政策法規中半強制性法規的補充和對現行BREEAM評價標準的監督管理，保障了政府評價和認證標準的客觀性，有效約束了企業行為。行業協會以其自治性組織活動實現了對市場秩序的自我調控，實現了對發達國家政府市場治理的有力補充。

2 國內既有建筑節能改造市場運行實踐分析

我國既有建筑節能改造工作起源于1992年的中英建筑節能合作項目。近30 多年的改造實踐體現了政府引導市場的主導作用。在健全法規標準、制定激勵政策、開展示范工程、推廣合同能源管理模式等方面進行了積極實踐。

2.1 構建節能法律法規標準，奠定市場運行法制基礎

借鑒發達國家經驗，我國構建了“法律+行政法規+部門規章+地方性文件”的政策法規體系，為我國依法約束市場主體改造行為、保障節能改造市場有序運行奠定了法制基礎。頒布后4 次修訂的《中華人民共和國節約能源法》宏觀指導全國既有建筑節能工作進行。國務院下發的《民用建筑節能管理規定》對既有建筑節能改造進行了進一步細化指導。住建部頒布的一系列專門條例對既有建筑節能改造工作的技術標準、運營過程和評價細則進行了詳細指導，而行業標準進一步實現了對國家技術標準的補充。地方上，上海2014年出臺了國內首部既有建筑節能改造地方標準《節能改造服務規范》，因地制宜的地方條例、標準補足了法規體系的最后一環。從宏觀到具體逐層遞進、相互聯系、協調一致的法規體系是全面依法監督、引導既有建筑節能改造市場有序發展的根本保障。

2.2 實施層次化激勵手段，激發市場主體能動性

吸取發達國家成功經驗，我國通過層次化的經濟激勵政策調動市場主體能動性，激發市場主體活力。我國既有建筑節能改造激勵政策形成了中央到地方層層遞進，以資金激勵為主要方式的激勵政策體系。中央財政安排資金對嚴寒地區與寒冷地區既有建筑節能改造進行補貼，分別為55 元/m2、45 元/m2；地方上針對各自地區的經濟特點，針對性地細化獎勵規則。上海為推進既有建筑節能改造示范城市的建立，從設計標準和單位面積能耗兩個方向采取高于國家標準的補貼，同時滿足則可最高獲得80 元/m2的財政補貼。中央和地方形成政府多層級聯動、層層遞進的經濟激勵政策有效激發了市場主體活力，實現節能服務業從業人員相比于2003 增長了80 倍。

2.3 開展試點示范工程，引導市場運行規范發展

我國以開展試點示范工程的方式探索既有建筑節能改造市場發展模式，以政府主導，以點帶面，穩步推進的方式，推動改造工作進行，引導市場規范發展。1999 中法合作項目引進了法國先進的建筑節能技術和模式，以少于7%的成本實現了節能50%的目標，為我國完善有關法規標準提供了咨詢服務。2005年中德技術合作“中國既有建筑節能改造項目”主要聚焦于政策咨詢、產業合作和知識管理等5 個方面，探索了基于我國國情的技術路線和改造方案。2011年，財政部和住建部在上海、天津、重慶、深圳4 個城市因地制宜地建立統籌協調、技術支撐、激勵引導體系，完成了預期400 萬m2改造面積和能耗下降20%的目標，發揮重點示范效應，推動既有建筑節能改造。眾多示范項目在改造模式、政策標準、融資渠道方面積累了豐富經驗，為在更大范圍內推廣節能改造發揮了示范引領作用。

2.4 推廣合同能源管理模式，發揮市場機制驅動作用

合同能源管理模式是經發達國家實踐檢驗的有效市場化運行模式，我國以推廣合同能源管理模式推動節能改造市場長效發展。我國采取示范項目、財政補貼、稅收優惠、金融扶持等多方式引導EPC 模式推廣。1997年，通過“全球環境基金中國節能促進項目”引入的EPC 模式，實現了節能項目99%的成功率和30%的收益率，證明了推廣的可能性和可操作性。2010年，財政部安排20 億元專項資金用于推行EPC模式。2011年，我國明確了ESCO 暫免征收營業稅、增值稅，所得稅3年免稅3年減半的稅收優惠政策。2016年12月頒布的《“十三五”節能減排綜合工作方案》中將推廣EPC 模式列為節能重點工程之一，以建立節能服務產業投資基金和支持ESCO 發行綠色債卷等方式實現投債貸結，合促進合同能源管理的推廣。多方式的引導政策實現了節能服務業投資額相對2003年增長130 多倍，發展態勢良好。

3 國外既有建筑節能改造市場運行理論研究動態

20 世紀70年代起，國外就開始了既有建筑節能改造市場運行理論探究，涉及技術應用、改造決策、政策措施、市場機制等方面。近期研究主要集中于風險管理、EPC 模式推廣策略、激勵政策和主體信任關系等4 個方面。

3.1 既有建筑節能改造市場風險管理研究

既有建筑節能改造EPC 模式下的收益不穩定性和影響多變性決定了風險管理的必要性。Lee P 等[1]認為ESCO 對預估節能目標的完成程度是節能改造項目主要風險因素，并分析了節能量變化情況及影響因素，實現對改造項目風險的評估和管理。Shang T 等[2]認為用能企業履約能力和信用狀況是EPC 項目的主要風險因素，通過構建信用風險識別模型，協助ESCO 規避客戶履約能力風險。Togashi E[3]認為既有建筑節能改造風險主要來自于租戶的行為特征的差異性，并通過確定最優的出資比例降低業主投資風險。

3.2 既有建筑節能改造EPC 模式推廣策略研究

合同能源管理模式（EPC）的系統性和實施的針對性決定了其推廣應用策略選擇的適應性。Carbonara N等[4]認為收益分配不合理是EPC 模式推行受阻的主要原因，提出應保證雙方凈利潤差值最小以解決收益分配問題。Winther T 等[5]基于挪威EPC 項目推行受阻的原因分析，提出了明確業主改造需求、提供綜合性改造服務和宣傳EPC 優勢等推廣策略。Liu H 等[6]認為信息不對稱和監管體系缺失造成了EPC 模式推廣受阻，認為應優先推廣收益最大化的能源費用托管EPC 模式。Frangou M 等[7]認為融資困難是制約EPC 項目推廣的主要原因，并提出標準化的項目可行性評價方法，以促進EPC 模式的推廣應用。

3.3 既有建筑節能改造市場激勵政策研究

既有建筑節能改造市場正外部性和信息不對稱特性決定了經濟激勵政策內化的必要性。Amoruso G等[8]基于德國、挪威的激勵政策分析指出，應依據不同目標群體的需求制定多元化、個性化的激勵政策。Collins M 等[9]認為英國現行經濟激勵政策會降低收入人群改造積極性，建議對首次進行節能改造的業主提供額外獎勵及差異化的碳排放稅率。Vringer K[10]在評估荷蘭節能改造政策后得出激勵政策的連續性和持續性是提升政策有效性的關鍵。Bertone E 等[11]基于澳大利亞節能改造政策的有效性分析，提供了與市場發展階段相匹配的經濟激勵政策，以完成既定的節能減排目標。

3.4 既有建筑節能改造主體信任關系研究

既有建筑節能改造收益與風險的不確定性和市場信息的不對稱性決定了主體間信任關系建立的必要性。Bertoldi P 等[12]認為節能改造市場發展的主要障礙因素是ESCO 的無序競爭和信息不對稱造成的主體間信任關系的缺失，并提出進行法規改革以確保長期穩定的市場環境，增強利益相關者之間的信任關系。Koirala B P 等[13]基于對荷蘭公眾社區節能改造意愿的調查，得出社區信任是業主進行社區節能改造意愿的最顯著影響因素，并建議加大業主自主權以積極發揮其引導作用。

4 國內既有建筑節能改造市場運行理論研究概況

我國既有建筑節能改造理論研究起步晚，增長快。近年來研究主要聚焦于主體行為策略、激勵機制、收益分配機制、政府監管機制等4 個方面。

4.1 基于主體行為視角的博弈策略研究

既有建筑節能改造市場有序運行是各主體市場行為博弈策略均衡的結果。楊艷平[14]基于EPC 合同主體間的博弈模型，得出業主和ESCO 進行節能改造的意愿與激勵力度呈正相關。鄧建英[15]通過政府和ESCO間的博弈關系分析，提出政府應通過激勵手段促進合理的利益分享來提升ESCO 管理水平。喬婉貞[16]從政府、業主、ESCO 三方演化博弈模型得出主體合作行為的關鍵影響因素，進而從信用體系、引導機制、收益分配、技術創新等4 個角度提出對策。

4.2 基于市場正外部性的激勵機制研究

既有建筑節能改造的正外部屬性決定了市場經濟激勵的必要性。付陽等[17]（2018）高質量服務的比例，建議政府綜合考慮市場發展階段性選擇約束激勵政策水平。張印賢[18]基于協同視域，同時考慮激勵體系自身有效性和實施效果有效性兩方面，提出激勵主體優化和過程協同優化建議。王星[19]以協同激勵為切入點，在研究市場主體需求演變規律的基礎上，探討了市場培育、發展、成熟3 個階段的激勵路徑選擇策略。

4.3 基于合作共贏理念的收益分配機制研究

既有建筑節能改造市場主體協同作用有賴于基于合作共贏理念的收益科學分配機制。劉惠敏等[20]通過系統動力學厘清EPC 模式的非節能收益，構建收益分配模型以提升利益相關者綜合收益。張文杰等[21]對比了節能補貼不同分配方式下節能項目總收益，認為由ESCO 和用能方共享節能補貼可以促使雙方節能收益達到各自滿意水平。吳思材等[22]基于結構方程確定了影響收益分配的關鍵因素為用能方行為，并從影響強度、影響路徑及關聯關系3 個角度給予構建科學分配機制的建議。

4.4 基于市場失靈的政府監管機制研究

既有建筑節能改造市場的公共商品屬性與信息不對稱特性離不開有效的政府市場監管。付陽等[23]認為既有建筑節能改造市場存在的正外部性、信息不對稱等特征會導致市場失靈，提出建立多樣化、分階段的政策體系保障政府監管職能的有效發揮。符冠云等[24]認為依靠市場機制調節難以保證既有建筑節能改造市場良好運行，必須發揮政策體系約束支撐作用，維護市場競爭秩序。梁洋等[25]基于監管俘獲理論，提出既有建筑改造市場監管機制的構想及實施策略以及規范市場發展。

5 既有建筑綠色改造市場監管特殊性分析

融入“以人為本”理念，旨在追求經濟效益、環境效益、社會效益的集成最大化的既有建筑綠色改造，相較于節能改造而言，具有改造過程和內容的整體集成性、改造目標的多樣綜合性和主體間利益關系的層級復雜性，勢必帶來既有建筑綠色改造市場政府監管適應的復雜性和困難性。

5.1 過程和內容的整體集成性加劇市場運行的錯綜復雜性，增加了政府市場監管適應的難度

既有建筑綠色改造包括單體建筑節能改造在內實施“四節一環保”，是立足于綠色理念的整體區域的環境、資源、性能的綜合提升，注重改造內容的整體集成和改造過程的協調關聯。而改造內容的整體集成必然導致改造項目前期資金投入更大，回收周期更長，運營過程風險及收益影響因素更為復雜，牽涉利益相關主體更多，同時改造內容的整體集成必然促使不同改造內容同時進行，對ESCO 協同應用、集成整合不同改造技術的要求更高，提高了ESCO 技術競爭力優勢作用和市場準入門檻。綠色改造過程和內容的整體集成性加劇市場融資、競爭等運行過程的錯綜復雜性，加大了政府市場監管適應的難度。

5.2 目標的多樣綜合性導致主體需求導向下行為的多元差異性，加大了監管規范的困難性

既有建筑綠色改造將“以人為本”作為核心理念融入改造目標，相較于任務導向的節能改造，其目標內涵更為豐富，凸顯多樣綜合性，而不同主體出于自身利益最大化理念，對改造目標需求側重不同，ESCO 注重改造利潤回報最大化，兼顧市場可持續發展、產業轉型升級等社會效益，業主追求建筑功能提升、價值增值等綠色改造效果，兼顧室外環境改善、生活質量提升等環境效益和社會效益，必然導致各主體需求呈現個體差異性，進而形成了主體需求導向下行為的多元差異性，不利于政府對市場主體行為的約束、引導，提升了政府監管規范主體行為的困難性。

5.3 主體間利益關系的層級復雜性波及市場運行關系的遞階復雜性，增強了監管的挑戰性

既有建筑綠色改造相對于節能改造，各利益相關主體構成更為復雜，收益分配訴求的差異性更為明顯，主體間利益關系呈現層級復雜性。同時綠色改造不確定因素更多，必然導致綠色改造收益分配過程伴隨長期契約關系下各主體間的協調與溝通，而EPC 契約在保障各方利益的同時加強了約束性，增加了后期調整的難度，進而導致信任關系的進一步缺失，形成了由主體間利益關系層級復雜性影響主體間契約關系的穩定性，進而波及主體間信任關系的建立的遞階復雜性，不利于政府通過主體間信任關系實現對契約關系下主體行為的有效引導，發揮柔性約束作用，增強了政府監管的挑戰性。

6 研究評述

既有建筑綠色改造的本質屬性內在規定了政府監管的必要性和價值性。實踐上，我國借鑒發達國家在法規體系、經濟激勵、EPC 模式推廣等成功經驗進行了積極實踐，但依然存在資源配置不當、市場競爭無序等問題；理論上，研究主要從市場運行視角出發，集中于風險管理、激勵政策、主體信任關系與行為策略、收益分配機制等方面，但市場監管研究未考慮適應市場不同發展階段的需要，而從市場治理視角出發，以適應市場不同發展階段為目標的既有建筑綠色改造市場監管模式變革研究尚屬鮮見。因此，以提升既有建筑綠色改造市場監管適應性為核心，綜合考慮綠色改造的改造過程和內容的整體集成性、改造目標的多樣綜合性和主體間利益關系的層級復雜性，從概念界定、影響機理、行為策略、變革原理與實施路徑、有效性評價、實踐經驗與啟示、實施對策與策略優化7 個方向開展研究，保障既有建筑綠色改造市場有序發展。