構建高質量養老服務體系

文|魯 全

進入新時代以來，中國的養老服務體系建設取得了重要的成就，但也面臨著新環境和新挑戰，高質量養老服務體系建設需要供需兩側齊發力。

中國正面臨著快速的人口老齡化，老年人占比的提高，對現收現付的養老保險制度帶來沖擊，同時中國是全世界老年人口數量最多的國家，這對養老服務體系提出了極高的要求。如果說前者還可以通過經濟的快速發展來予以應對，那么養老服務的巨大需求則是完全剛性的。二十大報告提出，要發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務。這是建設社會主義現代化國家的題中應有之義。進入新時代以來，中國的養老服務體系建設取得了重要的成就，但也面臨著新環境和新挑戰。

中國特色的養老體系

中國的養老服務體系建設經歷了從惠及少數到覆蓋全體老年人的過程。長期以來，受到經濟發展水平和傳統家庭養老觀念的影響，中國的養老服務體系主要針對缺乏家庭支持的弱勢老年群體，如農村的“五保”老人和城鎮的“三無”老人等。

2019年11月27日，在南京舉行的江蘇老博會現場，適老化產品體驗吸引觀眾

農村的敬老院和城鎮的福利院是當時最常見的養老機構，基本形成以集中供養為主，分散供養為輔的養老模式。這充分體現了兜底性原則。

隨著家庭規模的小型化和供養能力的相對下降，養老問題逐漸成為了一個重要的社會問題。針對此，在充分結合國情的前提下，中國提出了機構養老、社區養老和居家養老相結合的具有中國特色的養老模式。

然而，在探索的過程中，我們也走過彎路。在早期，我們過于強調機構養老的作用，并且用床位數作為衡量養老服務事業發展的標準，導致各地床位總量增加的同時，卻出現了床位空置和一床難求并存的結構性問題。面對這樣的問題，國家及時調整策略，形成了“以居家為基礎、以社區為依托、以機構為補充”的符合中國傳統文化與老年人需求的養老服務發展戰略。在中共十九大報告中，習近平總書記創新性地提出“構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境”，將中華民族傳統文化與道德要求融入到現代養老服務體系建設中，更是彰顯了養老服務體系構建過程中的中國特色。

截至2021年底，全國共有各類養老機構和設施35.8萬個，養老床位815.9萬張。其中，社區養老服務機構和設施31.8萬個，共有床位312.3萬張。全國共有3994.7萬老年人享受老年人補貼，其中有3246.6萬人享受高齡補貼，90.3萬人享受護理補貼，573.6萬人享受養老服務補貼，84.2萬人享受綜合補貼。全國共支出老年福利資金386.2億元人民幣，養老服務資金144.9億元。面向全體老年人的養老服務體系正在逐步建成。

供給側創新呈現多種形態

養老服務的本質是通過養老服務供給滿足老年人服務需求的過程。提高養老服務質量的關鍵是推進供給側結構性改革，尤其是探索滿足廣大居家老年人需要的有效供給方式。進入新時代以來，不同的社會主體都在積極探索多種形態的養老服務供給方式。

2021年10月12日，四川省內江隆昌市川南幼兒師范高等專科學校老年服務與管理專業實訓室內，參賽學生在進行應急救護技能比拼

首先，是養老服務向社區和基層下沉。在國家提出有關機構養老、社區養老和居家養老相結合的總體布局后，不同城市紛紛提出諸如“9073”或“9064”的總體規劃，即90%的老年人居家養老、7%在社區養老、3%在機構養老。這就意味著養老服務需要下沉到社區和基層。無論是提供上門服務的居家養老，還是日托性質的社區養老，都呈現出日益蓬勃的發展趨勢。例如北京市推出的養老驛站，以街道和社區為單位，為老年人提供日托服務，白天老年人可以在社區機構中生活，享受專業的照護，晚上回到家中，這是一種居家養老與社區養老的混合形式。

其次，是以保險公司為主體的養老金與養老服務混合給付。傳統上，保險公司經營的商業養老保險只進行現金給付，但如果缺乏有效的養老服務供給，老年人再高的養老金水平也無法轉換為高質量的老年生活。因此，部分保險公司嘗試開展養老金和養老服務的混合給付。參保人既可以按照保險合同按月領取養老金居家養老，也可以選擇入住養老機構，將養老金給付直接轉變為養老服務給付。這有效地聯結了資金和服務，也使得傳統的保險公司有了新的業務領域和增值空間。

最后，是以老年人資產為依托的其他新型養老方式。例如剛剛退休、身體狀況較為健康的“年輕老人”崇尚的“候鳥式”養老，對個人房產進行反向抵押形成的“以房養老”，以及自發行形成的“抱團養老”等等。

仍有難題待破解

雖然中國的養老服務體系建設取得了重要的進展，但仍面臨著發展不充分和不平衡等問題，一些長期影響養老服務高質量發展的問題仍然存在，有待破解。

專業人才短缺和職業認同度不高是養老服務行業長期面臨的根本性問題。與生產型行業可以用機器取代勞動力不同，養老是服務行業，其質量歸根到底取決于養老護理員的專業素養。雖然近些年國家加強了對養老護理員的培訓，并著力提高其薪酬水平，但高水平的養老護理員數量仍然非常有限。且由于該職業的社會認同度并不高等原因，導致護理員的穩定性相對較低。養老護理市場需求旺盛，但有效供給嚴重不足，這成為制約養老服務事業和產業發展的核心要素。

養老服務資源在城鄉之間的配置存在較大差距。農村老齡化程度比城鎮老齡化嚴重，這是中國老齡化的一個重要特征。其主要原因并非是農村地區老年人預期壽命更高，而是農村大量年輕人流動到城市后，導致老年人被迫“留守”。且農村地區的醫療水平相對較差，其養老服務的需求總量更大，也更加迫切。相較于需求而言，農村地區的有效養老服務供給嚴重不足。近些年，農村地區出現的“幸福院”模式，也僅局限于主要解決老年人用餐以及自理老年人的日常消遣娛樂活動等，針對失能、半失能老年人的護理服務卻仍然主要依靠家庭。

專業的護理人員主動上門，老年人在自己熟悉的家庭環境和家人陪伴下接受專業照護服務，這種居家養老是將來最為理想的養老服務方式。但是，有數據顯示，因家中地面濕滑導致的摔倒是造成老年人傷害的最主要原因，因此，建議老年人的家中應進行無障礙以及防滑等改造。同時沒有電梯的老舊小區，應在社區牽頭下達成各方一致，盡快加裝電梯方便老年人上下樓。總之，以無障礙為主要內容的老年人友好型社會建設還有很長的路要走。

2021年10月17日，海南省海口市老年人福利院開放日暨揭牌儀式舉行

供需兩側需同時發力

養老服務事業和產業發展均需實現供求之間的動態平衡，養老服務的有效供給是滿足老年人不斷增長的高質量養老服務需求的唯一途徑，而提升需方的購買力反過來又是影響供給的重要因素。因此，高質量養老服務體系建設需要供需兩側齊發力。

在需求方面，一方面是要推廣長期護理保險制度，不斷提高需求方的支付能力。中國的長期護理保險制度從2016年開始試點，到2020年試點范圍進一步擴大。從國外經驗來看，長期護理保險正在成為重要的基本社會保險制度，它將從整體上增強需求方的支付能力，降低個人和家庭的護理費用負擔，進而刺激有效供給的增加。另一方面，是要對養老服務的需求進行分級分類，準確甄別，精準滿足。隨著人們預期壽命的延長，老年階段的時間跨度拉大，在不同的老年階段，需求結構存在顯著差異。在剛進入老年階段時，老年人個人的經濟狀況和健康狀況都較好，社會參與和社會融入是主要需求；70歲之后，老年人身體狀況開始顯著下降，健康生活是主要需求；80歲之后，老年人失能和半失能的比例顯著上升，護理則成為主要需求。

養老服務高質量發展的關鍵在于深入推進供給側結構性改革，其中的關鍵之一是打破機構養老、社區養老與居家養老的邊界，構建混合式的養老服務供給新機制。例如，機構養老要通過連鎖化、社區化的方式嵌入到社區中，并提供高質量、專業化的居家上門服務，從而實現服務對象從養老院內的老人向社區全體老人的拓展。養老護理專業人員的供給是必須突破的短板，要更加充分地發揮市場機制的作用，讓護理人員有體面的收入和職業尊嚴，要兼顧照護人和被照護人的權利，為護理人員提供喘息服務和心理健康的支持等。

總之，中國作為全世界老年人口最多的國家，養老服務體系的建設面臨著重大的挑戰，但我們有著尊老、敬老的優秀文化傳統，有著極具韌性的家庭養老支持，也必將能夠建立和完善具有中國特色的養老服務體系，讓所有的老年人頤養天年。