國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)估”發(fā)展對(duì)策研究

王 程，孫宏偉

(1.吉林省吉規(guī)城市建筑設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司，長(zhǎng)春 130061； 2.吉林建筑大學(xué)，長(zhǎng)春 130119)

為有效提升規(guī)劃的科學(xué)性與戰(zhàn)略性，有必要對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀和現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類空間規(guī)劃的實(shí)施情況開(kāi)展評(píng)估，同時(shí)針對(duì)城市發(fā)展的不確定性和不穩(wěn)定性、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)、人口與社會(huì)需求變化、氣化變化等因素開(kāi)展災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為國(guó)土空間總體規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)。

1 “雙評(píng)估”的意義

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估是提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃和有效實(shí)施監(jiān)督的重要前提。開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間治理問(wèn)題，更好地開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制和動(dòng)態(tài)維護(hù)。

規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是確保規(guī)劃從靜態(tài)型藍(lán)圖式規(guī)劃向動(dòng)態(tài)型實(shí)施式規(guī)劃轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)。以生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，上下銜接，從優(yōu)化空間治理方面尋找切實(shí)問(wèn)題，是落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建及監(jiān)督實(shí)施要求的重要抓手，對(duì)于提升國(guó)土空間治理能力具有重要的推動(dòng)作用。

2 評(píng)估方法與理論基礎(chǔ)

2.1 評(píng)估方法

按照任務(wù)要求制定工作方案，確定組織機(jī)構(gòu)建立、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、專題設(shè)立、資料收集、成果編制、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等主要工作，確定詳盡的任務(wù)清單、時(shí)間表、路線圖和責(zé)任分工。按照自上而下、上下聯(lián)動(dòng)、壓茬推進(jìn)的原則，抓緊啟動(dòng)編制省級(jí)、市(州)和縣(市)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，盡快形成規(guī)劃成果。

整合相關(guān)空間數(shù)據(jù)和信息，形成上下貫通一致的一張底圖，用于開(kāi)展現(xiàn)狀各項(xiàng)評(píng)估工作，使指標(biāo)可量化、可對(duì)比、可監(jiān)督，建立起“指標(biāo)體系—運(yùn)行監(jiān)測(cè)—重點(diǎn)專題調(diào)研”的評(píng)估體系。

扎實(shí)開(kāi)展規(guī)劃評(píng)估。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，開(kāi)展現(xiàn)有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃(以下統(tǒng)稱“國(guó)土空間規(guī)劃”)及各類空間性規(guī)劃的評(píng)估。通過(guò)基礎(chǔ)調(diào)查、專題研究、實(shí)地踏勘、社會(huì)調(diào)查等方法，切實(shí)摸清現(xiàn)狀，精準(zhǔn)識(shí)別底線管控、空間結(jié)構(gòu)和效率、品質(zhì)宜居等方面問(wèn)題，提出空間對(duì)策建議。

2.2 理論基礎(chǔ)

可持續(xù)發(fā)展理論。環(huán)境資源永續(xù)利用，自然生態(tài)良性循環(huán)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

自然地域分異理論。強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境本底的差異性，科學(xué)推動(dòng)不同功能區(qū)的形成。

人地關(guān)系理論。協(xié)調(diào)人地關(guān)系，謀求結(jié)構(gòu)和功能聯(lián)系上保持相對(duì)平衡，保證地對(duì)人的容忍度，使人與地持續(xù)共存。

地域功能及規(guī)劃理論。強(qiáng)調(diào)區(qū)域的功能定位和區(qū)域間的聯(lián)系，合理組織功能區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域有序發(fā)展。

協(xié)作式規(guī)劃理論。開(kāi)展協(xié)作規(guī)劃管理的方式，加強(qiáng)多方參與和溝通合作，促進(jìn)規(guī)劃和實(shí)施環(huán)節(jié)銜接。

公共政策理論。作為落實(shí)規(guī)劃方法、提高規(guī)劃重構(gòu)效果的理論指導(dǎo)。

3 評(píng)估主要內(nèi)容

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估。一般以安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等理念構(gòu)建的指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)，從數(shù)量、質(zhì)量、布局、結(jié)構(gòu)、效率等角度，找出一定區(qū)域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀與高質(zhì)量發(fā)展要求之間存在的差距和問(wèn)題所在。可在現(xiàn)狀評(píng)估基礎(chǔ)上，結(jié)合影響國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)因素的變動(dòng)趨勢(shì)，分析國(guó)土空間發(fā)展面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

城市總體規(guī)劃評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱“城總規(guī)”)。規(guī)劃階段性目標(biāo)落實(shí)情況；城市發(fā)展規(guī)模實(shí)施情況；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；城市發(fā)展方向和空間布局是否與規(guī)劃一致；中心城區(qū)建設(shè)用地實(shí)施情況；公共服務(wù)設(shè)施、綜合交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、強(qiáng)制性內(nèi)容實(shí)施情況；城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)實(shí)施情況；相關(guān)政策對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響。

土地利用總體規(guī)劃評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱“土總規(guī)”)。規(guī)劃主要調(diào)控指標(biāo)實(shí)施情況評(píng)估；土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局執(zhí)行情況；建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況；重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況；生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況；規(guī)劃實(shí)施保障措施執(zhí)行情況。

主體功能區(qū)規(guī)劃評(píng)估。主要目標(biāo)實(shí)施情況；主體功能區(qū)功能定位和發(fā)展方向；開(kāi)發(fā)管制原則；發(fā)展重點(diǎn)；能源與資源開(kāi)發(fā)布局；保障措施落實(shí)情況。

4 對(duì)策建議

4.1 構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的指標(biāo)體系

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀評(píng)估共涉及基本指標(biāo)28項(xiàng)和可選指標(biāo)60項(xiàng)，共88項(xiàng)指標(biāo)。從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享6個(gè)維度，結(jié)合各地實(shí)際情況，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化處理，構(gòu)建一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的指標(biāo)體系，分析規(guī)劃實(shí)施狀態(tài)，把握城市運(yùn)行規(guī)律。

針對(duì)指標(biāo)體系涉及的多元數(shù)據(jù)，要拓展數(shù)據(jù)獲取渠道，充分收集指標(biāo)分析所需的規(guī)劃成果和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、社會(huì)大數(shù)據(jù)等資料，盡可能收集近年來(lái)連續(xù)數(shù)據(jù)，反映指標(biāo)的變化趨勢(shì)。面向社會(huì)公眾開(kāi)展公共服務(wù)設(shè)施、公共交通、日常通勤、城市風(fēng)貌和問(wèn)題調(diào)查，廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)；針對(duì)評(píng)估區(qū)域的突出問(wèn)題，開(kāi)展專題調(diào)研，摸清本底情況。

將評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展政策、專項(xiàng)規(guī)劃、專項(xiàng)研究、重大項(xiàng)目工程進(jìn)行統(tǒng)籌分析和對(duì)比研究，形成“指標(biāo)評(píng)估—成因分析—規(guī)劃編制建議”的邏輯鏈條。結(jié)合上級(jí)要求和本地區(qū)新目標(biāo)新定位，開(kāi)展橫向分析、縱向分析、空間分布情況分析、實(shí)地調(diào)研等評(píng)估方法。

4.2 加強(qiáng)各類既有空間性規(guī)劃的協(xié)同作用

實(shí)施評(píng)估需加強(qiáng)各類既有空間性規(guī)劃的協(xié)同作用，傳承主體功能區(qū)規(guī)劃的發(fā)展引領(lǐng)作用、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的發(fā)展研判作用和土地利用總體規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)作用。在評(píng)估范圍上，強(qiáng)調(diào)全域評(píng)估，兼顧城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間。在評(píng)估技術(shù)上，運(yùn)用夜間燈光數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)和客貨運(yùn)交通數(shù)據(jù)等大數(shù)據(jù)分析方法對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面評(píng)估。

評(píng)估過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)類比分析和趨勢(shì)分析，以統(tǒng)計(jì)年鑒和公報(bào)等公開(kāi)數(shù)據(jù)及人口、經(jīng)濟(jì)、自然資源等調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)歷年自身發(fā)展趨勢(shì)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，通過(guò)與同類地區(qū)的橫向?qū)Ρ龋峁└鼮橹庇^的評(píng)估結(jié)果。

4.3 加強(qiáng)節(jié)約集約用地，挖掘存量用地空間

要堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度和節(jié)約集約用地制度，研究制訂優(yōu)化配置“增量”、深入挖掘盤(pán)活“存量”，加大周轉(zhuǎn)“流量”，盤(pán)活批而未用土地，推進(jìn)存量建設(shè)用地“二次開(kāi)發(fā)”。尤其是城市建設(shè)用地，挖潛城市低效用地，減量規(guī)劃，以解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦用地超指標(biāo)的問(wèn)題。結(jié)合扶貧攻堅(jiān)工作，加大農(nóng)村土地整治力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和易地搬遷等工作，控制農(nóng)村宅基地規(guī)模，對(duì)廢棄工礦用地進(jìn)行及時(shí)復(fù)墾、復(fù)綠或復(fù)耕工作。

4.4 啟動(dòng)空間規(guī)劃，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求

社會(huì)產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生了變化，未來(lái)發(fā)展方向和城市定位與現(xiàn)行規(guī)劃確定的建設(shè)用地布局存在矛盾，較多用地亟需落地。要開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，合理調(diào)整建設(shè)用地布局，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，保障各業(yè)用地需求。