“雙碳”背景下京津冀大氣污染協(xié)同治理研究

潘曉濱 曹 媛

（天津財經(jīng)大學(xué) 天津 300222）

引言

自黨的十八大以來，我國致力于加快生態(tài)文明建設(shè)的步伐。2020 年9 月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布“二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和”[1]。此后，氣候變化應(yīng)對和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同體系建設(shè)大幅提速。為堅決貫徹落實習(xí)近平總書記重大宣示[2]，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》，明確指出要加快推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)職能協(xié)同、工作協(xié)同和機制協(xié)同。京津冀大氣污染治理獲得了一定的成效，但仍有提升空間，開展協(xié)同治理已經(jīng)成為“雙碳”背景下的必然要求。

1 協(xié)同治理應(yīng)用于大氣污染治理的必要性

學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理是指多元主體通過平等協(xié)商的方式來共同參與解決公共性問題[3]。協(xié)同治理在很大程度上也可以適用于大氣污染治理，以下主要從四個方面進行分析：（1）協(xié)同治理與大氣污染治理都要求主體應(yīng)具有多元性。近年來，大氣污染治理模式由單一的屬地管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)防聯(lián)控模式。政府整合資源，協(xié)調(diào)各方社會力量，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，形成治污合力。（2）按照原先的治理模式，各行政主體僅對其管轄區(qū)域內(nèi)的大氣資源具有管轄權(quán)。但同時，大氣本身就存在著一套完整的傳輸規(guī)律，我國所劃定的行政區(qū)域與大氣傳輸沒有必然聯(lián)系。依靠單個政府主體或者單個職能部門是沒有辦法完成好大氣污染治理工作的，區(qū)域內(nèi)的各方面發(fā)展與環(huán)境整治緊密相連，行政主體之間進行協(xié)作是必不可少的。（3）大氣污染治理也應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)同治理的這種開放性，不僅在于多元主體之間平等協(xié)作，更強調(diào)信息與資源的公開與共享。以京津冀地區(qū)舉例，該地區(qū)因秋冬供暖，重污染天氣在秋冬兩季頻發(fā)。三地環(huán)保部門收集可靠的信息并進行科學(xué)分析，開展定期交流以應(yīng)對此種情形。（4）大氣污染治理也如協(xié)同治理一樣，要求目標(biāo)的一致性。在治理大氣污染的過程中，盡管不同主體按照相關(guān)要求都分配了不同的任務(wù)，但各主體只有樹立共同目標(biāo)，才能形成合力，最終實現(xiàn)良好的治污效果。

2 京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的現(xiàn)狀

中央及三地政府都注重協(xié)同理念對于治污工作的引領(lǐng)作用，并不斷開展對于協(xié)同治理理念的宣傳。2016 年，在全國衛(wèi)生與健康大會上，習(xí)近平總書記提出“要按照綠色發(fā)展理念，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”[4]。2018 年，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記指出“堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重”[5]。因此，我們應(yīng)該進一步深化聯(lián)防聯(lián)控進程，不斷發(fā)展協(xié)同治理。同時，京津冀三地政府一方面通過出臺條例，如2020 年新出臺的 《天津市大氣污染防治條例》，來保證對于協(xié)同治理理念的教育與宣傳。另一方面，京津冀三政府也善于運用各類社交平臺加大對于協(xié)同理念的宣傳，如北京市致力于健全媒體傳播平臺，不斷深化公眾對于生態(tài)文明觀的認(rèn)識。

同時，京津冀三地政府也在不斷對大氣污染協(xié)同治理進行探索。2017 年，為了減少含有機化合物的污染物的排放，進一步提升三地的空氣質(zhì)量，三地在環(huán)保領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)布首個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2018、2019 連續(xù)兩年發(fā)布 《京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。另一方面，在市場經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)下以及伴隨著對大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的不斷認(rèn)識，簡單的個體已無法有效開展環(huán)境治理，必須發(fā)揮多元主體的能動性，聯(lián)合展開行動，京津冀三地已建立了多元主體聯(lián)動機制。為保證統(tǒng)一監(jiān)測，京津冀三地共同對大氣質(zhì)量實施監(jiān)督，在出現(xiàn)惡劣天氣時及時發(fā)布消息，共商解決方案，并不斷完善信息共享制度。自2016 年起，三地的環(huán)保部門逐步開展聯(lián)合監(jiān)測大氣環(huán)境工作，并將大氣質(zhì)量、污染指數(shù)等數(shù)據(jù)進行公開、共享。此外，三地也正為信息共享平臺的完善做準(zhǔn)備，該平臺的主要作用為公布有關(guān)大氣保護的重大政策、重大預(yù)警信息，以保障公眾能夠參與大氣污染協(xié)同治理。北京、天津?qū)颖痹诩夹g(shù)、資金等方面給予了一定的幫助，以提升河北省對大氣污染防治工作的積極性，從而確保治污工作有序、高效地順利進行。

3 京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的困境

3.1 利益補償機制存在不足

作為我國的首都，北京天然地在經(jīng)濟總量、人才資源等方面存在顯著的優(yōu)勢，天津市發(fā)展屬于中等水平，而河北省的發(fā)展水平相較于京津仍存在著一定的差距。憑借著資源上的優(yōu)勢，北京在三地的協(xié)同治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，有著更強的控制力，便于維護自身的利益發(fā)展。這導(dǎo)致了主體地位存在差距和利益平衡不完善等問題的不斷滋生，極大地影響了京津冀區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前的實際情況來看，京津冀三地對于補償標(biāo)準(zhǔn)并未達成一致。利益平衡機制的不完善使得各地盡可能地減少環(huán)保資金的投入，一味地追求利益的最大化，各地不能毫無保留地開展大氣污染治理工作。長此以往，三地的協(xié)同發(fā)展將受到影響。

3.2 法律法規(guī)需進一步完善

從中央層面立法來看，《大氣污染防治法》 雖設(shè)立專門的章節(jié)，對重點區(qū)域內(nèi)如何開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作做出相應(yīng)的規(guī)定，也確立了一些工作制度，但這部法律效力高，作用范圍廣，對于一些問題，如聯(lián)席會議程序，并沒有給出詳細的步驟和措施。在“雙碳”的背景之下，與碳減排相關(guān)的內(nèi)容在法律體系中仍處于空白地帶，雖出臺了大量的“雙碳”方面的政策性文件，但因缺乏法律的強制性保障，在實施過程中也存在諸多問題。從地方層面立法來看，盡管京津冀三地政府分別制定了相關(guān)條例，但這些條例僅僅局限于預(yù)警重污染天氣等應(yīng)急事件，對于各自的權(quán)限、協(xié)同方式、協(xié)同途徑、獎懲制度并沒有做出明確的規(guī)定。為了進一步提升大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制的運行效率，國家應(yīng)進一步強化法律規(guī)定的可行性。上位法過于原則，規(guī)定不詳盡，也導(dǎo)致京津冀三地在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任承擔(dān)等方面的規(guī)定有明顯的不同，難免會產(chǎn)生法律層面上的沖突，影響大氣污染防治工作的順利進行。

3.3 公眾參與機制不健全

政府為了提升治污工作的效率，保障協(xié)同治理的長效運轉(zhuǎn)，在進行大氣污染治理過程中，通常習(xí)慣性地將自己視為主體，而把公眾作為客體來對待[6]。即使國家已逐步認(rèn)識到公眾對環(huán)保事業(yè)的重要性，在一些法律中，如《大氣污染防治法》設(shè)立了制度，幫助公眾更好更快地融入大氣治理工作中，但實際上，這些制度規(guī)定的參與渠道、方式并不明確，難以激發(fā)公眾參與治理工作的熱情。不可否認(rèn)，政府與社會上的多元主體之間的協(xié)同合作仍有待于進一步加強。雖確立了信息共享制度，但信息共享平臺的數(shù)量是明顯不足的。要想使協(xié)同發(fā)展進一步實現(xiàn)，信息的公開與共享是打下良好基礎(chǔ)的關(guān)鍵一步。三地政府必須重視調(diào)動公眾的積極性，重視信息公開，使各主體對于大氣污染狀況有一個清晰的認(rèn)識，能夠采取恰當(dāng)?shù)男袆訛橹挝酃ぷ髫暙I自己的一份力量。但是，從京津冀三地的具體實踐情況來看，社會多元主體在治理能力和渠道等方面還存在一定的局限性，三地政府仍需進一步加強與社會多元主體的協(xié)同合作。

3.4 區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

京津冀區(qū)域具備一定的區(qū)域優(yōu)勢，屬于發(fā)展較好的城市群之一。但相較于北京市和天津市的各方面發(fā)展來看，河北省的發(fā)展仍有待于進一步提高。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，三地仍存在著不小的差距。北京和天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展水平較高，可以將大氣污染治理提上日程，而河北省的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了其首先應(yīng)做的還是發(fā)展經(jīng)濟，因而京津冀三地不可能同步處理經(jīng)濟發(fā)展和大氣污染治理問題[7]。從當(dāng)前的情況來看，京津冀三地正在為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級作準(zhǔn)備，京津兩地部分的高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)遷移到了河北省，為河北省的經(jīng)濟發(fā)展提供了一定的契機。但是，產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級也伴隨著大氣污染的轉(zhuǎn)移，大氣污染的流動性又使得污染傳輸?shù)骄┙騼傻兀M而影響到區(qū)域間的大氣污染治理成果。

4 完善京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的幾點建議

為了更好地開展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，應(yīng)盡可能地保證多元主體參與治污行動，建議從以下幾個方面進行改革，以期提升協(xié)同治理的效率。

4.1 完善利益補償機制

京津冀三地的經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大的差異，如果利益補償機制不完善，勢必會使得一些主體因利益分配不均而產(chǎn)生心理落差，造成協(xié)同意識渙散，不利于協(xié)同治理大氣污染。基于此種情況，中央政府應(yīng)盡快完善利益補償機制。在大氣污染聯(lián)合防治中承擔(dān)責(zé)任較輕、所獲利益較大、經(jīng)濟發(fā)展水平較好的城市要對欠發(fā)達城市做出補償。比如發(fā)展較好的北京和天津要對河北進行補償。對于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為補償?shù)木唧w數(shù)額因生態(tài)價值的復(fù)雜而難以確定，可以根據(jù)經(jīng)濟欠發(fā)達城市所失去的發(fā)展機會而產(chǎn)生的損失來衡量。只有保證各方主體分配到合理的利益，才能喚起協(xié)同治理意識，調(diào)動起治理污染的積極性，保證污染防治工作的有序進行。

4.2 完善大氣污染協(xié)同治理法律規(guī)范

要想大氣污染協(xié)同治理在治理大氣污染過程中真正發(fā)揮作用，完善相關(guān)法律來提升其可操作性是必不可少的。一方面，在“雙碳”背景下，應(yīng)當(dāng)將“雙碳”目標(biāo)納入到法律范疇當(dāng)中去，筆者認(rèn)為存在兩種有效的解決路徑：一是制定專門的法律規(guī)范將 “雙碳”目標(biāo)納入其中，如《氣候變化法》，明確各方主體的責(zé)任義務(wù)，構(gòu)建碳排放管理體制和工作機制；二是修改現(xiàn)行的法律，如 《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》，在其中增加關(guān)于“碳減排”的內(nèi)容。另一方面，京津冀三地政府應(yīng)相互加強信任，就立法上的問題及時進行溝通，保證各地法規(guī)在內(nèi)容上具備協(xié)調(diào)性。京津冀三地也可以充分借鑒中央層面的立法，制定區(qū)域內(nèi)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理法律法規(guī)，使各地可以依照相同的法律來共同治理大氣污染[8]。

4.3 提高社會力量參與協(xié)同治理

在協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)體系中，社會力量有著不可忽視的作用。首先，在“雙碳”背景下，要進一步加強對于節(jié)能減排的宣傳力度。節(jié)能減排并不僅僅是企業(yè)的任務(wù)，其與每個人都息息相關(guān)，需要社會上各行各業(yè)的參加。其次，政府應(yīng)快速準(zhǔn)確地收集與大氣污染有關(guān)的信息，并通過多渠道向公眾主動公開，保證信息以最快的方式被公眾接收。再次，在建設(shè)存在重大污染的企業(yè)時，政府與企業(yè)應(yīng)公布相關(guān)事項，傾聽公眾的建議，不斷拓寬參與渠道。最后，建立公眾問責(zé)機制，鼓勵公眾對機關(guān)、企業(yè)、個人進行監(jiān)督。三地政府可以并用傳統(tǒng)媒介與新媒體，比如，政府既可以通過打電話、發(fā)短信的傳統(tǒng)方式與公眾進行溝通，也可以通過微博、公眾等新媒體與公眾進行互動。

4.4 優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

首先，政府應(yīng)不斷推動產(chǎn)業(yè)升級，出臺政策，支持企業(yè)進行綠色創(chuàng)新，加大重污染企業(yè)的經(jīng)營成本，倒逼相關(guān)產(chǎn)業(yè)進行技術(shù)革新，完善環(huán)保配套設(shè)施。在企業(yè)改進清潔能源的過程中，京津冀三地政府可以在技術(shù)和資金等方面提供幫助，助力綠色化改造[9]。京津兩地應(yīng)加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度，起到帶頭作用；河北省地域面積較為廣闊，可以根據(jù)自然資源，地理優(yōu)勢等因素發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，自然資源較好的地區(qū)可以大力發(fā)展旅游業(yè)，以此帶動經(jīng)濟；地理位置處于交通樞紐的地方，優(yōu)先發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)，而屬于重工業(yè)區(qū)的地方要加強對清潔能源的使用。其次，政府應(yīng)喚起企業(yè)的環(huán)保意識和協(xié)同意識，強化其社會責(zé)任，秉持自律的作風(fēng)。最后，政府應(yīng)改變以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先的思維模式，樹立綠色理念，倡導(dǎo)綠色經(jīng)濟，不斷探索協(xié)同發(fā)展模式。

結(jié)語

實現(xiàn)“碳達峰”與“碳中和”已經(jīng)成為我國今后較長一段時間內(nèi)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其不僅是一場能源革命，更是對經(jīng)濟和社會的巨大考驗。在“雙碳”的背景之下，京津冀大氣污染協(xié)同治理面臨著新的挑戰(zhàn)與新的機遇，需要我們在原先的治理成果上不斷推進聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌發(fā)展，協(xié)同實施，致力于打造優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。