國土空間總體規(guī)劃指標(biāo)體系研究

牛慧娟

（忻州市通糧建設(shè)發(fā)展有限公司，山西忻州 034099）

1 指標(biāo)體系研究的背景與意義

在國土空間規(guī)劃編制、審批、實施和監(jiān)督的全業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中，指標(biāo)體系是反映規(guī)劃核心目標(biāo)、管控要求和發(fā)展思路，是建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預(yù)警體系的核心內(nèi)容，也是落實國土空間規(guī)劃指導(dǎo)約束作用的重要抓手。

1.1 新時代要求構(gòu)建保護(hù)與發(fā)展并行的指標(biāo)體系

自然資源部有關(guān)文件也明確了目前國土空間規(guī)劃要審查的重點內(nèi)容，包括城市空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)、國土空間開發(fā)強(qiáng)度、建設(shè)用地規(guī)模、生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)情況、自然岸線保有率、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍、用水總量和強(qiáng)度控制等指標(biāo)的審查。要求保護(hù)與發(fā)展并行，其中“三線”中的“兩線”是保護(hù)底線，“一線”是發(fā)展目標(biāo)，“兩線”的保護(hù)和“一線”的發(fā)展均是審查指標(biāo)體系的重要組成部分。國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系是自上而下的落實性指標(biāo)體系。

1.2 多規(guī)合一要求指標(biāo)體系“去粗取精”

在飛速發(fā)展后的今天，我們需要學(xué)習(xí)大城市的經(jīng)驗，對城市進(jìn)行精細(xì)化管理，建設(shè)各級規(guī)劃統(tǒng)一的空間管理大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底的信息平臺高效支撐，實現(xiàn)城市精細(xì)化管理；城市精細(xì)化管理要求國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系也同步精細(xì)化規(guī)劃、精細(xì)化實施，使規(guī)劃能真正起到各界受用、管理必用、行之能用的空間規(guī)劃指標(biāo)體系。

1.3 指標(biāo)體系的建立有利于有效落實國土空間重要戰(zhàn)略目標(biāo)

指標(biāo)體系是在量化和分解國土空間總體規(guī)劃中國土空間開發(fā)保護(hù)和城市發(fā)展的總體目標(biāo)的具體手段，能夠達(dá)到落實上級規(guī)劃管控要求的目標(biāo)，提出下級相關(guān)規(guī)劃的疏導(dǎo)落實要求[2]。規(guī)劃指標(biāo)體系作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，貫穿現(xiàn)狀評估、目標(biāo)傳導(dǎo)、空間管控、實施監(jiān)督的規(guī)劃全環(huán)節(jié)，既體現(xiàn)了規(guī)劃的核心思路，也是規(guī)劃實施和監(jiān)督預(yù)警的重要抓手。

1.4 指標(biāo)體系的建立有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)空間規(guī)劃各項工作

市縣國土空間總體規(guī)劃的指標(biāo)體系充分吸納城市各管理部門的考核指標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)，在指標(biāo)選取、目標(biāo)值設(shè)定等過程中結(jié)合各部門意見，充分協(xié)調(diào)各類矛盾，統(tǒng)一多方認(rèn)知，構(gòu)建目標(biāo)指標(biāo)體系。有助于在規(guī)劃實施過程中，通過指標(biāo)體系的責(zé)任分解，明晰各級政府和各部門分工，在確定指標(biāo)體系現(xiàn)狀和目標(biāo)的過程中協(xié)調(diào)矛盾、統(tǒng)一認(rèn)知，并作為劃清職責(zé)權(quán)限的載體，給政府和相關(guān)部門提供執(zhí)政抓手，為政府和相關(guān)部門提供執(zhí)政考核評估依據(jù)。

1.5 指標(biāo)體系的建立有助于提高規(guī)劃評估的可操作性和準(zhǔn)確性

市縣國土空間總體規(guī)劃需建立“一年一體檢、五年一評估”的過于空間評估體系，對規(guī)劃成果及其實施情況進(jìn)行實時動態(tài)評估、預(yù)警和維護(hù)。

科學(xué)有效、便于操作、符合實際的指標(biāo)體系，可以使用客觀真實的數(shù)據(jù)和合理的分析方法，對現(xiàn)狀國土空間開發(fā)利用的特征和問題進(jìn)行評估。有利于評估規(guī)劃目標(biāo)、空間布局等的執(zhí)行情況和下級規(guī)劃、專項規(guī)劃的落實情況，實現(xiàn)城市自上而下的縱向?qū)Ρ群屯愅壋鞘械臋M向比較，及時發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展中存在問題，作為下一輪及下級規(guī)劃編制和調(diào)整的數(shù)據(jù)依據(jù)。

2 我國現(xiàn)行各類規(guī)劃的指標(biāo)體系存在的問題

現(xiàn)行規(guī)劃指標(biāo)體系主要存在于各類城鄉(xiāng)規(guī)劃中，包括經(jīng)濟(jì)社會和空間發(fā)展兩類。經(jīng)濟(jì)社會類規(guī)劃主要有《國民經(jīng)濟(jì)社會十三五發(fā)展規(guī)劃》《產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《環(huán)境保護(hù)十三五規(guī)劃》等，空間發(fā)展類主要有《主體功能區(qū)規(guī)劃》《城市總體規(guī)劃》《土地利用總體規(guī)劃》等。

《城市總體規(guī)劃》是各類規(guī)劃中比較完整，落實比較好的規(guī)劃之一，故其規(guī)劃指標(biāo)較為完善，包括經(jīng)濟(jì)、社會、城鎮(zhèn)、資源、環(huán)境等類別。《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃》指標(biāo)體系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的量化體現(xiàn)，更是引導(dǎo)落實上級政策、發(fā)展理念的重要工具。國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系分為“約束性”指標(biāo)和“預(yù)期性”指標(biāo)。其中，“約束性”指標(biāo)反映的是其設(shè)定強(qiáng)制性發(fā)展目標(biāo)，是對人民群眾的承諾。這些約束性指標(biāo)的實現(xiàn)程度成為評估規(guī)劃完成情況的重要內(nèi)容。指標(biāo)體系中的約束性指標(biāo)被層層分解到各個部門、各個地區(qū)，成為有效引導(dǎo)和約束部委及各級部門行為的指揮棒。《土地利用總體規(guī)劃》指標(biāo)體系是將規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行分解，包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)工礦用地、新增牧草地、增加林草植被覆蓋等指標(biāo)。《生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》指標(biāo)體系共包括環(huán)境保護(hù)和環(huán)境控制的指標(biāo)體系，主要污染物總量控制、水環(huán)境質(zhì)量改善、大氣環(huán)境質(zhì)量改善、土壤環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境風(fēng)險防控、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等指標(biāo)。《產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的指標(biāo)體系主要是指出各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、生產(chǎn)規(guī)模和GDP指標(biāo)。

上述各類規(guī)劃指標(biāo)體系之間因為部門職責(zé)交叉重疊、規(guī)劃時間范圍不盡一致，設(shè)置主題也要解決問題的側(cè)重點不同，導(dǎo)致指標(biāo)也存在互相矛盾的地方，各類規(guī)劃之間也存在著各自為政、自我欣賞、互相矛盾、缺乏銜接等問題，主要表現(xiàn)在以下4個方面。

2.1 規(guī)劃指標(biāo)類型多樣

我國管理部門眾多、管理內(nèi)容難免香菇交叉，為了完成自身部門工作的發(fā)展目標(biāo)和宏觀政策的落實，不同部門提出了不同的管理考核需要，各部門提出了門類多樣的規(guī)劃指標(biāo)體系，如主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系、城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系、土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)體系、林地保護(hù)類指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)等，服務(wù)于相應(yīng)部門的行政管理需要，代表著部門的核心管控體系和績效內(nèi)容。

2.2 主要指標(biāo)交又重復(fù)

同一城鄉(xiāng)全域范國內(nèi)，由于不同空間范圍和不同層級的規(guī)劃事權(quán)，因各自職能和理解的差異，出現(xiàn)指標(biāo)體系互相交錯，出現(xiàn)了較多的重復(fù)性、矛盾性、難以落實的指標(biāo)，如主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等都對耕地保有量、開發(fā)強(qiáng)度、林地保有量和森林覆蓋率等一項或多項指標(biāo)提出管控要求。

2.3 指標(biāo)數(shù)值沖突矛盾

不同規(guī)劃采用的口徑或數(shù)據(jù)來源有一定差異，有些指標(biāo)通過研究確定，有的來自上級層次規(guī)劃分解，有的直接引用國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，由于規(guī)劃編制主體不同，規(guī)劃管控目標(biāo)差異，導(dǎo)致指標(biāo)之間難以銜接一致。

2.4 空間管控指標(biāo)較少

由于我國還處在發(fā)展中國家的歷史階段，我國之前規(guī)劃提出的指標(biāo)體系多為發(fā)展型指標(biāo)，主要目的是提高地方經(jīng)濟(jì)水平和改善人居環(huán)境，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源承載力方面的相關(guān)指標(biāo)系統(tǒng)考慮不足。

3 國外規(guī)劃指標(biāo)體系

美國2050戰(zhàn)略空間規(guī)劃基于六大方面的背景，提出了實現(xiàn)五個方面的戰(zhàn)略目標(biāo)：增長繁榮與提升競爭力的國家發(fā)展框架；世界一流的多模式交通系統(tǒng)；保護(hù)景觀環(huán)境和沿海河口；確保所有成員的經(jīng)濟(jì)社會機(jī)會均等；塑造具有全球競爭力的大都市連綿區(qū)，為實現(xiàn)這樣的目標(biāo)提出6大類36小類的戰(zhàn)略規(guī)劃核心指標(biāo)體系。

日本城市規(guī)劃編制的主要內(nèi)容是對土地進(jìn)行綜合土地利用規(guī)劃，控制和引導(dǎo)土地的合理利用，保障各項城市建設(shè)用地的取得。日本在2014年底完成的《創(chuàng)造未來：東京都長期展望》提出了25項具體的相關(guān)指標(biāo)，各種指標(biāo)展示出日本東京將打造一個自然風(fēng)光保護(hù)嚴(yán)格、濱河空間優(yōu)美宜人、房屋抗震能力強(qiáng)、社會福利多、新能源使用比例高、空氣質(zhì)量優(yōu)良、交通發(fā)達(dá)便捷”的城市。

紐約的指標(biāo)體系主要是對經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)的指標(biāo)較多，同時強(qiáng)調(diào)多元文化的融合，彈性指標(biāo)逐步增多。紐約根據(jù)最近幾年各種自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下，提前未雨綢繆地充分準(zhǔn)備應(yīng)對風(fēng)險。東京則更多地從地方應(yīng)采取什么樣的方法來提供支持經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的運行效率、舒適性、安全性、開放性的綜合提升，同時借助奧林匹克運動會的精神來宣傳民族文化和民族特色。交通市政基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步適應(yīng)性升級和可持續(xù)發(fā)展方面堅持不懈的努力是紐約與東京共同傾力關(guān)注的。

4 國內(nèi)現(xiàn)有國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系

我國國土空間規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃指標(biāo)體系、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略有著天然的對應(yīng)關(guān)系，三者間應(yīng)形成邏輯清晰的樹狀結(jié)構(gòu)。對接規(guī)劃目標(biāo)和文本內(nèi)容，從規(guī)劃實施角度出發(fā)，圍繞規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)制定了各類規(guī)劃的指標(biāo)體系。

全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）主要指標(biāo)11項，包括耕地保有量、用水總量、森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度濕地面積、國土開發(fā)強(qiáng)度、城鎮(zhèn)空間、公路與鐵路網(wǎng)密度、全國七大重點流域水質(zhì)優(yōu)良比例、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和新增治理水土流失面積。

北京市海淀區(qū)空間規(guī)劃指標(biāo)體系有十大類，56小類，十大類分別是人口、用地管控、資源、環(huán)境、交通、市政、城市安全、經(jīng)濟(jì)科技、公共基礎(chǔ)、文化。

廣州市制定了國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系，量化了城市戰(zhàn)略目標(biāo)，制定出兩類指標(biāo)體系，規(guī)劃核心指標(biāo)主要管控資源和空間等空間要素，對各類規(guī)劃實施情況進(jìn)行監(jiān)督管理；城市發(fā)展體征監(jiān)測指標(biāo)重點管控各類發(fā)展數(shù)據(jù)，如經(jīng)濟(jì)社會增長要素，是對城市發(fā)展運行情況進(jìn)行監(jiān)控。提出六大分項目標(biāo)，對應(yīng)的六大類指標(biāo)體系，包括38項指標(biāo)體系，用指標(biāo)體系打造宜居宜業(yè)優(yōu)質(zhì)生活圈，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，增強(qiáng)人民群眾獲得感。

寧波市國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系包含六大類指標(biāo)體系，包括資源環(huán)境管控約束、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)、國土空間保護(hù)范圍與數(shù)量、空間利用效率指標(biāo)、生態(tài)整治修復(fù)情況、城鄉(xiāng)品質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施等方面提升，分別列出發(fā)展目標(biāo)。

5 國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系確定策略

5.1 明確地方發(fā)展的目標(biāo)

國土空間規(guī)劃指標(biāo)的確定首先應(yīng)明確地方發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合地方發(fā)展情況，擬定出各階段能夠完成的地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，初步確定從城鄉(xiāng)建設(shè)、文化振興、資源持續(xù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的目標(biāo)，再根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)，疏解分類制定適合地方發(fā)展的指標(biāo)體系[3]。

5.2 搜集真實科學(xué)的數(shù)據(jù)

規(guī)劃指標(biāo)體系的制定必須依據(jù)真實完整的數(shù)據(jù)，才能提出符合地方發(fā)展的指標(biāo)體系。數(shù)據(jù)分3類：經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)、空間數(shù)據(jù)和相關(guān)規(guī)劃數(shù)據(jù)。

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)主要包括各市縣人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)村就業(yè)人口、固定資產(chǎn)投資水平等社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，礦產(chǎn)資源儲量、地表水、地下水、多年平均降水量等自然資源數(shù)據(jù)，以及能夠綜合反映縣區(qū)自然資源和社會經(jīng)濟(jì)狀況的各類統(tǒng)計年鑒、政府各類統(tǒng)計公報等資料。

各類空間數(shù)據(jù)主要包括礦產(chǎn)資源分布、地質(zhì)災(zāi)害分布、基本農(nóng)田、重要自然保護(hù)區(qū)分布、重要水源地分布、高精度DEM模型數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量等別更新、環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃資料、地質(zhì)災(zāi)害評價成果等資料。此類數(shù)據(jù)資料主要來源于國土、礦產(chǎn)、地質(zhì)、水利等相關(guān)職能部門。

各類規(guī)劃數(shù)據(jù)包括地方土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政府工作報告等文本、矢量等數(shù)據(jù)。此類數(shù)據(jù)資料主要來源于發(fā)改、自然資源、環(huán)保等相關(guān)職能部門。

5.3 落實上位規(guī)劃，結(jié)合本級規(guī)劃，制定指標(biāo)體系

國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的確定應(yīng)積極應(yīng)對國土空間改革的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，圍繞實現(xiàn)我國“兩個一百年”的偉大奮斗目標(biāo)，加強(qiáng)自上而下的頂層設(shè)計和上下結(jié)合的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確城市定位、發(fā)展方向，科學(xué)確定國土空間開發(fā)保護(hù)的主要要求，指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)承接國家發(fā)展總目標(biāo)和指導(dǎo)下級縣（市）國土空間規(guī)劃發(fā)展方向[1]。規(guī)劃指標(biāo)體系需體現(xiàn)實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、文化振興、資源持續(xù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。

5.4 增加地方特色指標(biāo)

國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系是對規(guī)劃目標(biāo)的分解和落實，通過將規(guī)劃目標(biāo)、科學(xué)化、指標(biāo)化數(shù)量化，增強(qiáng)規(guī)劃可落實性、操作性，并為規(guī)劃目標(biāo)分解、相關(guān)政策制定和規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測提供具體依據(jù)，指標(biāo)體系應(yīng)具有可操作性、可統(tǒng)計性、可考核性和可監(jiān)督性的特點，對上銜接國家政策的要求，對下傳導(dǎo)規(guī)劃延伸的目的，此外，各地在制定國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系應(yīng)還應(yīng)有針對地方主要問題而增加特色指標(biāo)。

5.5 建立指標(biāo)體系監(jiān)測評估系統(tǒng)，利于指標(biāo)的傳導(dǎo)和監(jiān)測

構(gòu)建國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警指標(biāo)體系是支撐規(guī)劃指標(biāo)體系實現(xiàn)重大意義的重要前提。指標(biāo)體系需根據(jù)國家-省-市縣規(guī)劃與管理事權(quán)分層分級建設(shè)，支撐指標(biāo)的傳導(dǎo)管控，及對國土空間規(guī)劃目標(biāo)實施、國土空間開發(fā)保護(hù)和運行體征的實時監(jiān)測、及時預(yù)警和多維動態(tài)評估。建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，是構(gòu)建國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系的基礎(chǔ)和抓手。

6 結(jié)語

指標(biāo)本身的建設(shè)與管理應(yīng)滿足國土空間要素全覆蓋、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及指標(biāo)計算可落實、指標(biāo)體系按業(yè)務(wù)和管理需求可定制等基本要求，從而在規(guī)劃編、審、督各環(huán)節(jié)實現(xiàn)對指標(biāo)制定的決策支撐、指標(biāo)傳導(dǎo)的審查校核和指標(biāo)實施的監(jiān)測預(yù)警。在全覆蓋、可落實、可定制的基本要求下，通過信息化手段，建立指標(biāo)管理系統(tǒng)，構(gòu)建國土空間規(guī)劃指標(biāo)庫，對指標(biāo)進(jìn)行分層分級、多維立體的統(tǒng)一管理和存儲就顯得尤為重要。