存量規劃視角下城鎮低效用地再開發策略研究

宋寧

（太原市城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030002）

0 引言

在全面提高土地集約化利用這一需求背景之下，有必要針對現有的城鎮低效用地，探討其再開發策略，賦予這一部分建設用地更高的使用價值。這不僅是對創新、協調、綠色、開放、共享等一系列現代化發展理念的貫徹與落實，更是推動我國城鄉一體化進程、促進城鎮更新改造以及產業轉型發展的必然選擇。

1 存量規劃及城鎮低效用地含義分析

1.1 存量規劃

存量規劃與增量規劃是兩個相對而言的概念，二者均是指在城市發展的各個階段，對于城市空間發展的手段。其中，增量規劃主要是針對擴張空間進行規劃，而存量規劃則是通過城市有機更新和再開發等措施手段，使現有空間得到高效利用。尤其是針對城鄉建設用地進行優化調整，實現其功能價值最大化。為了實現這一目標，國家先后出臺了多項剛性約束措施，目的是讓所有新增建設用地的用地指標得到嚴格管控。另外，隨著我國城市化進程的不斷加快，不僅城市中心地帶的土地價值發生了巨大改變，所有建成區的功能、環境、設備條件也面臨著改善需求，尤其是那些舊街區、老城區更是亟待改造與重塑。伴隨著城市發展空間的日益緊張，不論增量規劃，還是存量規劃，都要從高效利用、共同發展的角度出發進行合理規劃。這也是城市規劃工作中，應當給予高度重視的關鍵任務[1]。

1.2 城鎮低效用地

根據國土資源部最新頒布實施的《關于進一步推進城市低效用地再開發的指導意見的通知（試行）》之相關規定，城市低效用地是指在第二次全國土地調查中，已經被確定為建設用地，并且土地所有權不存在任何異議的城市存量建設用地[2]。

2 存量規劃視角下城鎮低效用地再開發過程中面臨的問題

2.1 政策完善方向陷入瓶頸

盡管各試點城市在低效用地再開發政策制訂與實施上做出了諸多努力，但目前的實際成果并不顯著，具體表現在以下3個方面。

（1）內涵與外延尚未達成統一。其主要原因為：①因為每一座城市需要結合自身的發展歷程和發展現狀制訂相應的規劃與目標，致使低效用地的內涵與外延呈現出較強的地區差異性。②在認定是否屬于低效用地的過程中，會涉及發展、改革、信貸、規劃等眾多基礎數據，而且這些數據來自于不同職能部門，導致負責數據統計的部門難以對所有數據進行全面核實，尤其一些重要數據的真實可靠性無法獲得必要保障[3]。③各區域低效用地具有各種不同的形成原因，有些低效用地同時涉及多個主體。在這種情況下，難以運用同一個標準或者同一種方法針對所有低效用地做出準確判斷。

（2）劃定標準脫離實際。目前，雖然針對各省、市及地方出臺了相應的優惠政策，但很多地區所制訂的標準并不符合實際，具體表現為標準過高、適用范圍相對較小等。

（3）資金支持力度不足。在城鎮低效用地再開發工作中，需要為拆遷補償、居民安置、建設等工作提供充足的資金。但是，從目前的資金狀況來看，絕大多數地區用于低效建設用地再開發的資金都比較緊張，難以保證各項工作的有序推進[4]。

2.2 宏觀統籌規劃不夠清晰

在城鎮低效用地再開發過程中，同時涉及政府、權利、市場和人等多個方面。要想同時維護各方利益，并且保證各項工作的有效開展，必須提前制訂一個高質量的規劃方案。但是，從目前的實際情況來看，各地區在總體規劃方案當中，存在以下問題。

（1）規劃目標方面。現階段，各地區在制訂低效用地再開發方案時，過于追求開發改造的經濟效益，不約而同的以房地產項目為主，忽略了生態、文化和景觀等方面建設用地需求。由于規劃目標過于單一、盲目性過強，雖然取得了一定的經濟效益，城市質量卻沒有獲得相應的提升，致使城市發展不夠均衡[5]。

（2）規劃層級方面。在現有的低效用地再開發規劃方案當中，只有極少數城市從宏觀層面出發對現有的低效用進行統籌規劃與協調配合，絕大多數方案在層級方面都缺少必要的科學合理性。

（3）規劃編制流程方面。在編制低效用地再開發規劃方案時，往往需要針對方案進行控制性詳細規劃調整，由此拖慢了規劃方案的執行進度。如果在再開發規劃報告當中，不包含控制性詳細規劃調整這一基礎內容，那么在實施階段，同樣要補充這一部分內容，甚至存在再次評估的可能，這無疑會進一步減緩規劃方案的實施進程[6]。

2.3 現有開發制度體系有待完善

目前，城鎮低效用地再開發利用規劃基本制度體系還存在以下亟待完善之處。

（1）法律法規體系仍不健全。不論是政策導向，還是操作導向，都沒有形成一個健全過關的框架。而現有政策主要針對城中村改造、棚戶區改造、老工業區改造等等，存在較強的片面性。

（2）配套制度不夠完善。在現有的重建保障體系當中，僅涉及民主決策體系、信息檢測體系、全過程監測體系和評價報告體系這幾個常規方面，而那些與本區域相關的配套制度體系還有待進一步完善。

（3）管理體制缺乏協調性。目前，各地區在實施低效用地再開發工作時，各層級、各部門之間缺少相互溝通與協調配合，很多信息都無法實現及時傳遞與共享，導致整體工作效率極其低下[6]。

3 城鎮低效用地再開發的規劃策略

3.1 政府行政組織策略

在制定政府行政組織策略的過程中，需要按照以下步驟。

（1）明確水平式部門間協調模式及其運行機制。在運行低效用地再開發工作的過程中，為了避免出現權責不統一、職能交叉、重復性工作等弊端問題，需要在各部門之間構建起一種水平式協調機制。在此項工作中，需要針對業務相似、相近的職能部門進行整合，重新進行崗位調整與人員分工，同時提升行政效率與再開發工作質量。在這種水平式部門間協調模式下，如果在低效用地再開發工作中遇到行政問題時，需要由多個部門進行協商討論，最終得出一個最佳解決方案，確保各項工作高效有序推進。

（2）構建水平式部門間協調機構。在此項工作中，主要包括明確結構和制度這兩項內容。由于各部門在行政層面上處于水平狀態，為了避免在具體工作中出現權責混亂的局面，建議同時從精神文化建設和管理制度建設兩方面著手，進行制度體系統籌建設。這樣一來，便可以從結構層面和制度層面兩個方面進行綜合考慮，確保水平式部門之間在運行協調機制時，實現真正意義的默契配合，從而長久高效地發揮出組織協調作用[7]。

3.2 開發期間彈性用地策略

鑒于低效用地在所處區域、土地價值、社會資源的關注程度等方面存在差異，致使低效用地在開發時序上面臨著一定的問題。為了解決此問題，可以確定再開發順利時，在引進“彈性用地”策略的同時，配合使用“灰色用地”規劃方法。“灰色土地”是指在編制規劃方案時，為了使那些因為未來發展方向不夠明確、外部環境不夠成熟等原因造成的低效用地得到有效盤活，賦予其“灰色用地”功能，并且找到恰當時機使其土地性質發生改變，由此進入到再開發程序當中。在這個過程中，具體包括“灰色用地”選定和制定“灰色用地”運行機制兩項主要工作[8]。

（1）在“灰色用地”選定工作中，需要符合以下條件。①此地塊同時存在多種土地性質、生活方式和生產方式，而且土地利用類型、土地結構均缺乏穩定性。②該地塊位于再開發區域的核心區。但是，即便對此地塊進行再開發，依然無法一次性到達總體規劃要求，而且開發周期較長，缺少足夠資金支持。只有同時符合上述條件，方可被選定為“灰色用地”。

（2）制定“灰色用地”運行機制。在此項工作中，主要涉及出讓年限控制、動態規劃、建筑功能轉變與土地性質轉變這幾個方面。在出讓年限方面，需要在首輪規劃中，盡量減少性質改變的土地使用時間，并且減少土地使用權的出讓時間；在動態規劃方面，需要進行兩輪規劃。在第一輪規劃中，需要確定“灰色用地”區域，在此基礎上，針對其他用地性質進行短期開發；在第二輪規劃中，針對符合總體規劃要求的用地，需要明確其土地性質；在建筑功能轉變方面，可以是建筑功能用途上的轉變，也可以是建筑形式上的轉換，例如商業建筑轉變成居民住宅、工業廠房或者商業建筑。而土地性質上的轉變，則是將非產業用地或者第二產業用地轉化成第三產業用地[9]。

3.3 多元主體開發策略

在存量規劃視角下，需要從粗放式規劃方式向集約式方向轉變，以及從單一模式向多元主體共同參與的模式轉變。因此，今后的城鎮低效用地再開發會呈現出利益多元性、產權復雜性、規劃長期動態性等基本特點。在利益多元性方面，在針對低效用地進行再開發時，會同時涉及地方政府的公共利益、經濟組織的集團利益、土地權利人的個人利益等多元主體利益；在產權復雜性方面，主要表現在產權形式上的復雜多樣；在規劃長期動態性方面，在針對低效用地進行再開發的過程中，由于需要同時兼顧各方利益，所以需要針對規劃策略進行長期調整，使其達到一定的優化水平。

通過上述研究發現，在針對低效用地進行再開發的過程中引進多元主體開發策略，一方面為多方利益主體提供更多的機會與空間，使其能夠更好地參與到各項再開發工作當中；另一方面根據低效用地再開發工作的具體類型及實際情況，確保相應的主體，由其負責主導多元主體開發模式的構建工作。在此工作中，需要根據低效用地的現狀及其用地性質，將再開發主體拆分成多個單元，再結合每個單元的具體情況，制訂相應的開發形式，由此構建起多個主體共同主導的低效用地再開發管理模式。比如由政府協助，企業集團負責主導，使舊廠區得到再次開發與利用。在實現低效用地再開發的同時，使多元主體的利益與權利得到有效維護[10]。

4 案例分析

合肥市高新區擁有143.51hm2低效用地，當地政府本著“因地制宜”原則提出土地再開發思路：①完善配套設施，優化城市功能，提高人居環境。②促進產業升級，推動城市經濟良性發展。③進一步實現城鄉統籌。在再開發方式上，根據高新區現有經濟發展水平、政府財力現狀、公眾意愿、社會資本活躍度等情況，決定由高新區管委會負責依法收購土地使用權，由合肥市政府主導本次低效用地再開發工作，具體包括舊廠區改造，城鎮布局及產業布局、基礎設施優化配置與完善、

功能分區等工作。近幾年來，隨著各項規劃工作的有序實施，大部分低效用地均得到了高效利用，合肥市高新區的綜合承載力由此大幅提升。原有的文化、教育、體育、衛生、社區服務等基礎設施短板得到極大的改善，在水、電、氣、熱、油等市政設施方面也得到了全面改造升級，通過建筑道路橋梁、停車場等設施，使城市微循環得到明顯改善，使人居環境和市容市貌均獲得全面提升。

5 結語

在存量規劃視角下，國家及各地政府針對城鎮低效用地再開發工作給予高度重視。在具體工作中，需要優先制訂完善的再開發規劃方案，并且針對方案的實施策略進行全面系統的研究，使其既符合土地集約化利用總體方向，又符合當地實際用地需求，力爭使所有低效用地均得到有效盤活，煥發出新的生機與活力，從而加快我國城鄉一體化建設的整體進程。