鄉鎮級國土空間總體規劃的必要性與重點內容

鄭夢霜

（華通設計顧問工程有限公司，北京 100020）

0 引言

新時期發展，國土空間總體規劃體系重現構建，對鄉鎮級規劃提出全新要求，需基于有效整合土地資源整體規劃以及鄉鎮總體規劃等內容，探究全新的統籌架構，積極對應和完善鄉鎮級政府的職權能力，促進鄉鎮地區的國土空間資源，得到保護、開發和合理利用，推動相關改革工作順利進行。國土規劃是國家和政府在土地資源管理方面，一個長期、綜合的總體設計，其發展和建設是國家基礎設施的重要土地資源支持。如何利用有限的土地資源，保障人們的生產生計，加強人們生活質量，是國家的一項重要任務。

1 鄉鎮級國土空間規劃面臨的困境

1.1 鄉鎮規劃內容與現實需求脫離

鄉鎮級國土資源規劃是我國最低層級的編制單元，同時也是多級規劃產生沖突較多的編制單元。如今，鄉鎮規劃的核心仍是綜合規劃和土地利用總體規劃兩個方面，但在長期的實際工作中，這兩種規劃目標逐漸顯現出目標不一致、技術路線不一致、實施手段偏差等方面的矛盾，很大程度上降低兩者自身的權威性。以往的鄉鎮總體綜合規劃中強調地方發展的指導作用，但卻無法避免“重建設輕統籌”的問題，并且，技術方面直接沿用城市規劃的總體框架和相關指標機制，缺乏對鄉鎮土地空間實際情況的重視，從而導致鄉鎮總體規劃工作存在很大的局限性，制約其后續發展。傳統的鄉鎮土地利用總體規劃將“保護耕地和農田”作為工作的指導思想，強調自上而下的管理制度和指標分配，但開展相應工作的過程過于重視均質，從而忽視實際土地使用情況存在的差異性，使其難以適應地方土地資源相關工作發展的實際需求。

站在管控層面上，如今針對鄉鎮級區域性的管制手法缺乏標準的規定和技術要求，主要體現在規劃編制時空間管制分區不規范、沒能充分利用管理手段造成資源浪費以及鄉鎮層面監管工作滯后等方面。

1.2 鄉鎮總體規劃傳遞過程中出現誤差

如今，鄉鎮層面基本落實較為完整的城市總體規劃結果，但控制在較低的詳細規劃層次、村莊規劃編制等方面的工作完成程度較低，導致城市總體規劃的實施執行不力。此外，在村莊規劃中，在以往鄉鎮總體規劃的指導下，村鎮單元只能提供宏觀系統指導，如規劃基層村等，并不能涉及具體村莊的控制內容和施工指導；以往的鄉鎮土地總體規劃對村莊的控制也僅限于建設用地和非建設用地，村莊用地規劃的編制未與鄉鎮的總體規劃形成有機結合。村莊建設管控效果不明顯。站在總體的角度上看，鄉鎮規制都體現出適應性不強的問題，難以全面指導發展和有效管理、控制土地空間資源[1]。

1.3 城鄉建設用地混雜

在鄉鎮土地空間規劃建設方面，城鄉二元土地存在所有制并存的問題，且集中體現。同時，鄉鎮人均建設用地的面積相對較大。鄉鎮土地的這些特征在很大程度上影響著傳統土地規劃制度工作的開展。鄉鎮總體規劃遵循城市土地規劃方法，這對于集體土地較多的鄉鎮來說，顯然無法完全適應。除此之外，目前，我國存在鄉鎮級政府功能不齊全、職能不完備等弊端，沒有獨立的財務和建設審批等職能，涉及建設空間控制和非建設設置空間管理的權力有限，特別是缺乏管理自

然資源的權力，導致鄉鎮一級生態資源保護和監管工作的重視程度弱，這也是我國自然資源遭到破壞的關鍵因素之一。然而，現有的規劃標準、制定方法、技術制度等方面，缺少具有針對性的規劃內容，規定條款內容過于整齊劃一，致使規劃適用性不強，難以滿足因地制宜的建設需求，這是與鄉鎮之間差異的重要矛盾點。

2 鄉鎮級國土空間總體規劃的必要性

2.1 客觀存在的規劃類型

相對來說，國土規劃工作是國家發展客觀存在的規劃，與我國社會的發展和城市的建設息息相關。隨著城市面貌發生的巨大變化，國民經濟發展期間，土地資源占有十分關鍵的地位，因此，如今國土資源規劃工作具有重要作用。站在我國人口總數巨大的角度上，目前資源比較稀缺，基礎建設還存在很多不足，環境形勢也不是很樂觀。在經濟高度發展、經濟全球化深入發展的時代背景下，我國壓力越來越大。我國部分地區的總體規劃質量相對較差，各產業間具有一定相似性，實際工作中缺乏自己的特色和特點，各產業[1]在發展過程中無法落實自身發展與當地資源環節充分結合和協調，致使資源就沒能得到充分利用，水土流失等不良問題日益嚴峻，自然災害發生的頻率越來越高，影響人們生活環境和狀態。城市的開發建設使得大量耕地被占用，耕地數量減少的速度極快，生態環境遭到嚴重的破壞。針對以上這些問題，抓好國土空間總體規劃是重中之重。

2.2 落實可持續發展戰略

土地資源的合理利用是落實我國可持續發展戰略的重要舉措。開展實際土地資源規劃工作的過程中，采用適當措施保護我國土地資源是國土空間總體規劃中一項重要政策內容。改革開放后，我國市場經濟得到快速發展，隨之而來的是資源消耗逐漸增加，環境污染和能源浪費情況成為日常普遍存在的問題，種種情況已經制約我國建設和發展。在國土空間總體規劃中，更加注重資源的空間分布和配置，因此，開展相關工作時，應將不斷提高國內資源配置效率，并將其作為重要工作方向，從而推動我國可持續發展戰略的實施。在實際土地規劃工作中，要積極落實既定目標和相應具體工作標準，并將國土空間總體規劃工作作為制度的重要組成部分為使其充分發揮積極作用，還需落實相關政策，以推動我國可持續發展。

2.3 解決國土資源戰略問題

在我們社會的可持續發展進程中，資源問題和環境問題的重要性不可忽視，事實上，這兩個問題的本質就是土地資源能否在我們社會和經濟的可持續發展中發揮作用。對于保障作用的問題，將涉及資源的數量和質量以及各種資源的相互作用，并在資源之間的關系中集中體現。開展高質量的國土空間總體規劃工作，通過清晰目前國土資源的開發和合理利用，明確未來生態環境保護工作等方面，有效協調經濟社會發展與人口、資源等方面，以此，促進我國各領域更好發展。

3 鄉鎮級國土空間總體規劃的重點內容

國土空間規劃改革工作，在鄉鎮國土空間總體規劃上，不僅是對原有政策規定的整合，更是從編制、審批到監管、實施這一整體流程的探索，是在生態優先理念的指導下，對于國土開發與利用工作的整體規劃，具有底線監管和指引發展方向的作用。為更好應對我國鄉鎮事務權力特征與改革趨勢，鄉鎮整體地域空間規劃的重點內容應包含各類自然資源，土地資源綜合利用和管控、鄉鎮空間總體規劃等多個方面。

3.1 嚴格落實上級規劃確定的剛性指標

市縣級國土空間規劃是鄉鎮國土總體空間規劃的上位規劃，鄉鎮國土空間規劃應以市縣級國土空間規劃為指導，對市縣級國土空間規劃確定的指標進行分解和深化落實：明確規劃人口規模，加強國土空間用途分區管制，嚴格落實城鄉建設用地規模總量，剛性傳導永久基本農田和耕地保有量等核心指標。

3.2 重視保護當地自然資源

在編制鄉鎮土地空間總體規劃的過程中，需要針對各種自然資源要素進行全面的整理和精確的管控，規劃出各種資源的保護標準，設置保護區范圍，深入探究管控內容，保障事無巨細。在此期間，由于其在鄉鎮一級的權力有限，自然資源的管控，更多的是關乎市縣的整體地域空間規劃中各種邊界的細化和實施，如城鎮開發邊界等方面，以及縣市政府通過授權的自然資源管理、監測和檢查職能，有效落實控制手段和指標要求。對于有條件的鄉鎮，可嘗試構建鄉鎮級自然資源保護制度，明確鄉鎮級自然資源各種需要保護要素的邊界，并制定相應的要素保護、開發的規則的程序。對此，有關部門應做好相關編制工作，如縣鄉規劃同步編制，反饋至縣市規劃等。

3.3 嚴格管控鄉鎮土地空間開發利用

在鄉鎮用地空間總體規劃工作中，關于保護和發展格局的整體規劃是其重要的核心內容之一，其中涉及如何進行分區規劃和制定控制措施。在實際運營過程中，自然生態的保護、地方因地制宜發展、統籌多維地區規劃等是必須要遵守的關鍵原則，適用于各種類型的城市、農業和生態分區細化。制定綜合目標，明確部門管理范圍，落實管控措施，能更有針對性地指導鄉鎮保護發展格局的建立及統籌管控。比如，針對城市空間的統籌規劃，可以借鑒傳統的土地利用規劃經驗，將城市細分為鎮中心區控規、新城控規、中心城區控規以及核心區控規，制定相應的管控、開發等要求。

3.4 統籌規劃鄉鎮空間地域格局

鄉鎮空間地域格局的管理和控制工作應包含鄉鎮城鎮空間結構、城鄉制度、城鄉建設土地、公共服務、公共工程等。與傳統鄉鎮城鎮總體規劃體系相比，鄉鎮城市總體規劃對于鄉鎮土地空間總體規劃的管理應更加靈活和剛性。例如：對于影響鄉鎮整體發展的重要發展節點、主要設施等，總體布局應在鄉鎮層面進行，然而在配置等方面應給予更大的靈活性。對于定位準確的管控方法，可制定公共設施配置要求，明確配置標準、等級類型和選址要求，實際施工選址或進一步精確的控制舉措可以交給詳細規劃或特殊專項規劃來進一步開展。

3.5 靈活規劃、指導鎮區空間建設

鄉鎮區域規劃方法的創新優化，是鄉鎮的國土空間總體規劃的重點內容之一。比較推薦靈活的“主導功能分區+元素控制”規劃方式。這種土地資源規劃方式，針對鄉鎮區域的重點編制內容，主要包含主導功能區域的劃分、分區指標、落實管控要素等。結合鄉鎮空間特點，主導功能區域又可分為居住區、活動區、工業區產業物流區、戰略儲備區等區域。并為主導功能區域搭配“施工控制指標表”，內容可以包括：分區號、主引導功能、基礎設施配置等方面，力求提高相應要素的管控。相對較小的城鎮，可以存在只有一個綜合性功能區的情況。同時，城鎮規劃仍需實現土地二級利用深度分類的總體規劃指導圖，主要用于反饋各功能分區的管控標準，傳導控制法規的編制，但這幅指導圖并非法定，而是起到引導、示意的作用。

3.6 底線管控鄉村建設

鄉鎮國土空間總體規劃要實現對村莊實現底線要素的剛性管控，其工作內容應包括村莊建設使用土地資源的總規模、劃定建設用地擴大邊界、基本農田保護紅線、當地環境保護紅線、保護原始建筑控制指標等。規劃出小學及教學點、村級行政設施、變電站等公眾設施，并嚴格遵守相關設施配置的要求。在實際開展相應工作的過程中，可以使用列舉要素、明確清單的方式開展工作管控，并依據實際情況，逐漸完善相關制度，已達成對鄉鎮村莊建設的全面、科學、有效約束。與此相對應，“村莊規劃”也要堅持詳細規劃的本質要求，除極少數傳統村落，不適宜制定綜合性規劃[2]。

總而言之，以往鄉鎮總體規劃和土地利用總體規劃存在許多矛盾，其工作內容與實際需求相脫離，且在由上自下傳導的過程中也會出現一些偏差，特別是鄉鎮土地特征顯然，鄉鎮規模參差不齊，功能不齊全。與此相反，國家治理現代化改革工作，在鄉鎮一級的規劃控制和權力協同方面提出更高的要求，城鄉融合發展要求鄉鎮承擔當地自然資源管理和生態保護工作，并充分發揮其職能，新型城鎮化發展也需要鄉鎮落實高質量發展。在此時代背景下，鄉鎮國土空間規劃的重要性由此彰顯。特別是在鄉鎮層面，更是需要國土空間總體規劃承擔市縣規劃實施工作內容和相關工作職責，指導詳細規劃的編制和落實。事實上，建立國土空間規劃體系擁有行政和技術兩層邏輯，鄉鎮國土空間總體規劃需充分認識當前實際情況和沖突的基礎上，綜合考察生態文明建設與治理體系現代化之間的呼應以及引領高質量發展要求，積極創新探究時代發展中國土規劃工作的定位，要充分發揮鄉鎮事權，認清其與地方實際需求的關系，這不僅是對國土空間資源規劃的梳理，也是促進相關領域發展變革的重要舉措。鄉鎮土地空間總體規劃是最低行政級別區域的總體規劃，具有范圍廣泛、形式多樣的特點，且不同發展階段的發展訴求存在一定差異化。

4 結語

綜上所述，在時代發展的背景下，鄉鎮國土資源規劃工作不再以經濟發展作為唯一目標，而是將經濟發展與人口、資源等方面相結合，將環境保護、生活質量、資源合理利用視為工作重心。想要落實鄉鎮級國土空間總體規劃的重點工作內容，需要優先了解現存矛盾，明確其發展定位與重要意義，從而采取有效的工作措施，促進我國經濟建設的可持續發展。