越南海上民兵的發展及其對南海局勢的影響

崔浩然

越南海上民兵，越南官方稱之為“海上民兵自衛隊”，是民兵自衛隊（越南文：Dn Qun TV）在海上活動的分支。早在上世紀80 年代末，越南就以一批沿海企事業單位為基礎，建立了海上自衛隊。1例如，1989 年10 月成立的昆島海產開發公司，這家公司成立的同時就設立了海上自衛隊組織。參見韋強：《越南海上民兵自衛隊》，載《現代艦船》2012 年第4 期，第40 頁。在南海爭端愈演愈烈的今天，越南決策者充分認識到漁民在國家國防和海防事業中的作用，大力推動軍民融合、漁船與執法船合作機制的建設。2據越南漁業進出口協會（Vietnam Association of Seafood Exporters and Producers,VASEP）統計數據顯示，截至2019 年末，越南擁有各類漁船96600 余艘，漁業從業人口400 萬，漁業總捕撈量達377 萬噸，占GDP 的4%～5%，是世界第五大水產品出口國。參見Vietnam Association of Seafood Exporters and Producers,Fishery Profile,VASEP website,http://mseafood.vasep.com.vn/685/onecontent/fishery-profile.html.憑借“亦兵亦民”的身份優勢，以及紀律性強、數量龐大、分布廣泛的組織特征，海上民兵與海軍、海警一起構成越南海洋執法力量的三層體系，在海上執法和安全維護領域發揮了重要作用。3Nguyen The Phuong &Truong Minh Vu,Vietnam Coast Guard:Challenges and Prospects of Development,CSIS (2 Jan 2017),https://amti.csis.org/vietnam-coast-guard-challengesprospects/.就南海形勢發展而言，爭議海域內海上民兵這一特殊活動主體的興起，需要跟蹤關注和相應研究。鑒此，本文首先介紹越南海上民兵的建立背景。其次，分析越南海上民兵的發展現狀和制度特征。最后，通過梳理越南海上民兵的活動實踐及其對南海局勢的影響，提出一些思考和對策。

一、越南海上民兵的建立背景

近年來，越南黨和政府高度重視海上民兵自衛隊力量的建設，注重戰略謀劃和頂層設計。通過黨和政府、中央和地方多層推動，憑借海上民兵“亦兵亦民”的特殊身份，越南試圖將“海上民兵-漁船”打造成國家流動的“主權碑”，在復雜的南海局勢斗爭中贏得主動。越南組建海上民兵力量有歷史和現實兩方面的因素。

（一）“全民國防”思想的影響

越南在革命戰爭與國防建設上存在人民戰爭思想，越南將其稱為“全民國防”思想。作為越南黨和國家的指導思想，“全民國防”在越南取得民族獨立戰爭的勝利和實現國家統一的過程中發揮了重要作用。1975 年越南統一后，將“全民國防”思想作為國防建設的指導原則，在國家各行各業和政治、經濟、社會等多個領域投入國防力量，強調國家的總體安全觀。

1986 年越南革新開放以來，黨和政府繼續強調“全民國防”思想在新時期歷史條件下的適用。越南決策者認為“全民國防”并不是單純地強調將其用于軍事領域或戰爭狀態。和平時期，凡是能夠充分發揮、調動人民群眾集體力量，維護國家和人民根本利益的行動都可被稱之為“全民國防”思想的運用。4? Nng u t? cho cc i dn qun t v trn bin,dqtv (2 Jan 2019),https://www.dqtv.vn/2019/01/a-nang-au-tu-cho-cac-oi-dan-quan-tu-ve.html.就海洋權益保護而言，軍民合力統籌邊海防建設、推動邊境沿海地區經濟社會發展一直是越南黨和政府的指導方針。由于“亦兵亦民”“分布廣泛”“不脫離生產”的特點，民兵被認為可以有效配合國家常規軍事力量開展相關活動，在“全民國防”思想中扮演著重要角色。越南將“全民國防”思想貫徹到海上安全斗爭中，提出“全民海防”理念，5Mt s vn v t chc v hot ng ca lc lng dn qun t v bin,National Defence Journal (20 March 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.借助漁民和其他海洋活動力量，組建海上民兵自衛隊，并賦予其一定的海上執法、支援作戰等任務，謀求實現軍民結合的全民海防戰略。

（二）民兵制度的歷史傳統

民兵是一種古老的兵役制度，在人類軍事發展史上占有重要地位。越南共產黨領導的武裝力量（越南人民軍）是由“民兵自衛隊”這種群眾性武裝組織發展而來。1935 年3 月28 日，印度支那共產黨（越南共產黨的前身）第一次代表大會在中國澳門召開，會議決定建立民兵自衛隊，并制定了相應的組織、紀律和活動章程。6Khnh Hòa:Xy dng lc l?ng dn qun t v vng mnh,ton din,rng khp,ktv (28 Sep 2019),http://ktv.org.vn/tin-tong-hop/an-ninh-quoc-phong/khanh-hoa-xay-dung-lucluong-dan-quan-tu-ve-vung-manh-toan-dien-rong-khap/.3 月28 日即為民兵自衛隊成立日，每年越南政府會在這一天舉辦慶祝紀念活動。民兵自衛隊在越南爭取民族獨立和解放以及國家南北統一戰爭中，協助越南人民軍為革命戰爭的勝利作出了巨大貢獻。

新時期以來，越南《憲法》《國防法》《兵役法》等法律強調要發揮全體人民力量，保護國家的領土主權與完整。7例如，2013 年修訂的越南《憲法》堅持“全民國防”思想，第45 條規定“保衛祖國是全民的職責，公民必須參與全民國防建設”。2018 年修訂的越南《國防法》第2 條即指出“國防是全民合力保衛國家”。參見Hin pháp,?iu 45,Lawsoft (28 Nov 2013),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Hienphap-nam-2013-215627.aspx;Lut Quc phòng,?iu 2,Lawsoft (8 Jun 2018),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-quoc-phong-340395.aspx.為此，越南黨和政府對民兵工作非常重視，多次出臺專項和配套的法律法規保障民兵的建設與發展。早在1996 年，越南國會就通過了《民兵自衛隊條例》，首次以國家立法形式明確民兵自衛隊的職責和義務，明確提出民兵自衛隊是“與生產工作密不可分的群眾性武裝力量，是越南人民武裝力量的一部分。”8Pháp lnh này quy ?nh v dan quan t v,?iu 1,Lawsoft (9 Jan 1996),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Linh-vuc-khac/Phap-lenh-dan-quan-tu-ve-1996-45-LCTN-39604.aspx.此后，越南于2004 年、2009 年兩次修訂該條例，并以條例為基礎于2009 年正式頒布《民兵自衛隊法》，調整和完善民兵制度，使之適應新的發展形勢，并且賦予海上民兵參與海洋維權等活動的權利和義務。92009 年越南《民兵自衛隊法》第5 條第4 款對“海上民兵自衛隊”概念作如下解釋：“一支旨在從事海上經濟生產活動，同時承擔維護國家領土主權和海洋權益，組建和活躍于越南沿海社區、島嶼、企事業單位的骨干民兵自衛隊力量。”參見Lut dan quan t v,?iu 5,Lawsoft (23 Nov 2009),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanhchinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx.2010 年10 月15日，時任越南總理阮晉勇批準了《建立民兵組織、訓練、行動和管理措施的計劃》。越南國防部也于同年發布了有關海上民兵自衛隊建設的相關配套文件。2018 年7月25 日，越共中央軍事委員會召開會議，決定在中央層面建立一支保護海洋和島嶼主權的常設海上民兵力量，專門負責執行國家島嶼和邊界保衛任務。10? xut xy dng Hi i dn qun bin,VGP News (25 Jul 2018),http://baochinhphu.vn/Chinh-tri/De-xuat-xay-dung-Hai-doi-dan-quan-bien/342199.

除從立法和制度層面推動民兵制度建設外，越南還注重海上民兵力量的儲備和運用。例如，為提高海上民兵的應急應戰能力，越南定期組織和開展海上民兵與海軍、海警、海事等部門關于海上執法、快速動員、情報偵搜、策應掩護和海上救援等專項行動的協同訓練。11Pht huy tt vai trò ca lc l?ng dn qun t v bin,CPV Online Newspaper (17 Jun 2019),http://dangcongsan.vn/quoc-phong-an-ninh/phat-huy-tot-vai-tro-cua-luc-luong-danquan-tu-ve-bien-525759.html.

（三）海上“維權”的現實需求

當下，南海爭端國南海政策的重心在于維護既得利益、強化和控制已占島礁。對于爭議海域，各國一般采用行政執法力量開展執法活動的方式來達到宣示“主權”的目的。可以說，越南海上民兵活動的興起與南海形勢的新發展之間有著密切關聯。

第一，海上對峙與沖突仍時有發生。盡管南海形勢總體趨穩緩和，但南海各國在爭議海域內的執法活動，在特定時期仍會引發相關執法船舶的海上對峙，甚至爆發激烈的沖突事件。例如，2014 年5 月，中國和越南在西沙群島海域內爆發的“981 鉆井平臺”海上對峙事件。在這次對峙事件中，越南出動了包括執法船、漁船在內的多艘船舶，甚至派出“蛙人”水下特工強力干擾中方作業。越南部署現場的船只最多時達63 艘，累計沖闖中方作業警戒區及沖撞中方公務船達1416艘次。12外交部：《“981”鉆井平臺作業：越南的挑釁和中國的立場》，載中華人民共和國外交部網站2014 年6 月8 日，https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/201406/t20140608_328063.shtml。2019 年7 月，中國與越南船舶再次在南海萬安灘一帶海域發生對峙。對峙現場除雙方執法船舶外，越南漁船再次參與了對峙。最近幾次對峙事件均與南海油氣資源開發有關。可以預見，在“南海行為準則”（Code of Conduct in the South China Sea）談判正式達成之前，南海爭端國圍繞油氣資源開發的爭奪將愈發激烈。

第二，海上執法力量多元化。當下，南海爭端國在南海的執法行動中均部署多種形式的執法力量，力求最大程度上維護本國權益。中國在南海維權執法活動中的主要力量為中國海軍、海警和海事等部門，其中以海警為南海維權執法的主體，其它部門為輔助力量。越南海上執法力量主要包括海軍、海警、海事、漁監和海上民兵自衛隊；菲律賓海上執法力量主要由海軍和海岸警衛隊兩部分構成；馬來西亞海上執法力量為海軍和海事執法局；印度尼西亞的海上執法力量為海軍、海洋與漁業部和交通部；文萊海上執法力量包括海軍和海警。從機構性質上劃分，上述執法主體可分為行政、軍事和準軍事三種類型。南海海域執法力量呈現不對稱、多樣化的特征，不同執法主體之間對抗的風險增多。因此，有效開展執法活動，需要當事方匹配執法主體，靈活運用和部署包括私人漁民在內的各種力量。13參見崔浩然：《公私合作視角下海上民兵參與國家海洋維權活動研究》，載《南洋問題研究》2021 年第3 期，第72-83 頁。

第三，南海政策成本與收益的不匹配。南海是一半閉海，海域面積遼闊，但多數海域為爭議海域。近年來，越南雖不斷加強海軍、海警力量建設，海上安全和維護能力有一定程度提升，但受限于國內經濟發展水平的不平衡，以及海洋硬實力建設所需要的巨大人力和物力支出，越南的南海政策處于不斷調整之中。14參見崔浩然：《新形勢下越南南海政策的調整及中國的應對策略》，載《當代世界社會主義問題》2018 年第4 期，第156-165 頁。與越南面臨的情況類似，南海爭端國紛紛謀求海洋軟實力的提升和運用。例如，菲律賓于2013 年依據《聯合國海洋法公約》第287 條和附件七提起針對中國的“南海仲裁”，試圖借助法律工具來彌補或贏得與中國之間的非對稱博弈。越南認為發動漁民參與國家海上安全和斗爭行動，利用漁民自身數量群體大、分布廣、熟悉海況的身份優勢，可以有效彌補傳統海洋力量的不足，實現以小博大、以弱勝強的功效。

二、越南海上民兵的制度特征

在越南黨和國家、中央和地方長期支持下，憑借傳統民兵制度優勢，越南有針對性地發展海上民兵力量，海上民兵組織化程度和規模建設均得到顯著提升，總體上呈現四個方面的特征。

（一）軍地雙重領導和指揮屬性突出

越南海上民兵自衛隊實行軍地雙重領導和指揮機制，即由中央統一領導，地方各級黨委、政府分別領導各自管轄范圍內的民兵自衛隊。具體指揮上，由國防部長統一指揮，地方各級軍事機構協助指揮。越南在中央一級設立民兵自衛隊總司令部，隸屬于越南人民軍總參謀部，統籌全國范圍內民兵自衛隊工作。此外，由于民兵活動的屬地色彩明顯，地方黨政機關往往負責民兵政策的具體實施，每年各沿海地區黨政和軍事主管機關會在有關軍事和國防工作的年度決議中納入民兵自衛隊工作的相關內容，并制定具體的行動方案，以執行國家有關民兵自衛隊的主題決議。15Mt s vn v tchc v hot ng ca lc l?ng dn qun t v bin,National Defence Journal (20 Mar 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.

（二）成員組成和分布明確

越南民兵自衛隊包括民兵和自衛隊兩部分。其中，民兵是指在鄉、坊組建的群眾性武裝力量。自衛隊是指在國家機關、企事業單位中組建的力量。根據2019年越南最新修訂的《民兵自衛隊法》，越南取消常設民兵和普通民兵的劃分，將機動、駐守、海洋及執行特殊任務（防空、岸防、工兵、偵察、通信等）各類型的民兵全部納入常設民兵。16Lut dan quan t v,?iu 2,Lawsoft (22 Nov 2019),https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Bo-may-hanh-chinh/Luat-dan-quan-tu-ve-nam-2009-98743.aspx.海上民兵自衛隊成員一般為沿海基層社區的漁民或在海洋活動的企事業單位員工，負責在越南海域執行國家特定任務，主要包括島嶼主權和海洋權利的維護、資源協同開發和保護等。就具體分布而言，由漁民為主體設立的民兵力量廣泛分布于沿海基層社區。由企業員工為主體設立的自衛隊力量分布于涉海企事業單位等組織。

（三）機構編制和任務分配層次分明

越南海上民兵自衛隊實行五級編制，從低到高依次設立組、班、排、海隊和海團。各級指揮官多由沿海社區（公社）人民委員會、所在企事業單位的基層領導兼任或者挑選政治可靠、經驗豐富、技術能力強的漁民擔任，規定成員至少30%來自基層社區。17參見李華杰：《越南海上民兵自衛隊解析》，載《國際研究參考》2013年第12期，第25頁。此外，越南還將出海漁民以船舶為單位分別編制為團結組、團結隊、合作社，這些小規模團體主要在從事漁業捕撈的同時，執行“主權”宣示、軍事偵察等國家特定任務，他們相互協作，共同應對突發情況。國有大型船舶、鉆井平臺、燈塔以及海上裝置平臺上組建規模和力量較強的海上自衛隊，主要負責安全保衛和巡邏戒備工作。值得注意的是，越南在占股100%的外資企業和私營企業中也建有海上民兵組織，以保證黨對民兵組織的絕對領導。18Dn qun t v có vai trò nòng ct trong nn Quc phòng ton dn,ktdtonline (12 Dec 2019),http://kinhtedothi.vn/dan-quan-tu-ve-co-vai-tro-nong-cot-trong-nen-quoc-phongtoan-dan-360697.html.

（四）人員規模和力量布局適時而進

越南海上民兵自衛隊采用“廣泛建設、突出重點”的建設方針。目前，越南沿海全部省份和直轄市均建立了海上民兵自衛隊，這些隊伍規模大小不一，根據海上形勢的發展而變動。在一些重點區域，如“管理”西沙海域的峴港市（越南在該市行政編制下非法設立“黃沙縣”）、“管理”南沙海域的慶和省（越南在該省行政編制下非法設立“長沙縣”）以及北部灣與中國接鄰的廣寧省，越南投入巨額資金、花費大量人力物力在上述區域建設了多支實力較強的海上民兵組織。19截至2019 年，峴港全市有112 個漁業協會、捕魚工會等海上合作生產團體，共有730多艘漁船；慶和省共有1 萬多名漁民和近2000 艘漁船，各基層社區以這些漁船為基礎組建了數百個出海作業互助組和海上民兵排，民兵自衛隊總人數占全省人口的1.43%，其中黨員的比例達到22.24%。參見? Nng u t? cho cc i dn qun tv trn bin,dqtv (2 Jan 2019),https://www.dqtv.vn/2019/01/a-nang-au-tu-cho-cac-oi-danquan-tu-ve.html；Khnh Ho tng kt thc hin Lut Dn qun t v,khonline (29 Aug 2017),https://baokhanhhoa.vn/chinh-tri/201708/khanh-hoa-tong-ket-thuc-hien-luat-danquan-tu-ve-8051322/.從2009 年到2019 年10 月，越南海上自衛隊的總人數不斷增加，占海洋勞動人口的1.22%。20?ng vin trong lc l?ng dn qun t v t?ng t 13,8% ln 20,1%,dqtv (1 Mar 2020),https://www.dqtv.vn/2020/03/ang-vien-trong-luc-luong-dan-quan-tu-ve.html.截至2020 年3 月，越南已完成建造遠洋捕撈漁船1032 艘，其中鐵殼船362 艘、木殼船571 艘、新材料漁船99 艘，貸款支持改造漁船37 艘。21越通社：《越南政府第67 號決議助力漁民靠海謀生》，載越通社《民族與山區畫報》2019 年9 月1 日，https://zh.dantocmiennui.vn/政策文件/越南政府第67 號議定助力漁民靠海謀生/236671.html。近8000艘漁船為海上民兵船舶，占海上船舶總數的1.07%。22EU Policy Department for Structural and Cohesion Policies Directorate-General for Internal Policies,Research for PECH Committee -Fisheries in Vietnam,Europarl (21 Jun 2020),https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/629175/IPOL_STU(2018)629175_EN.pdf.有學者估計，越南海上民兵總人數可能已經超過7 萬人，占全國民兵自衛隊總人數的4.7%以上。23陳相秒：《南海的“黑洞”——越南海上民兵》，載中國南海研究院網站2020年4月30日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/432.html。至于船舶裝備，越南海上民兵船舶一般是中小型漁船，但在沿海企業中設立的海上自衛隊船舶分為兩種類型：一種是型號為“TK—1482”的400 噸級鐵甲漁船，裝備了現代捕魚設備。另一種是型號為“長沙”的1200 噸級后勤保障船，主要作為長途運輸和力量投送所使用。24Nguyen the Phuong,Vietnam’s Maritime Militia is Not a Black Hole in the South China Sea,CSIS (22 May 2020),https://amti.csis.org/vietnams-maritime-militia-is-not-a-blackhole-in-the-south-china-sea/.

三、越南海上民兵的活動實踐及其對南海局勢的影響

實踐中，越南海上民兵主要從事三種活動：第一，協助配合海軍、海警、邊防部隊、漁政等部門參與海上執法和應急救援；第二，開赴南海爭議海域宣示“主權”，在非法侵漁的同時，制造人為的漁業糾紛事件，從而偽造“受害者”形象，騙取國際關注和同情；第三，假借漁船身份，對特定海域和活動主體實施跟蹤監測，向本國有關部門搜集、報送外國軍事情報和海洋生產信息。

（一）海上執法與應急救援

按照越南黨政軍統一部署，所有已成立的海上民兵組織，均會安排參與或協助當地執法部門的海上活動。截至2020 年底，越南海上民兵直接參與了兩千多起海上執法和海難救助活動。例如，越南寧順省順南縣招募復員士兵，組建了1個常設民兵排，并在6 艘大功率漁船上組織了2 個常設海上民兵班，按照政府指示實施“三同”策略（同漁業作業方式、同漁場、同地區漁民），配合海警、邊防部隊和漁檢等部門開展了數百次海上巡邏、監視外國船只、電子偵察等特殊任務，累計救助遇難船舶20 余艘、漁民數百名。25Huyn Thun Nam vi vic xay dng dan quan bin vng mnh,National Defence Journal(10 Oct 2018),http://tapchiqptd.vn/vi/tong-ket-thuc-tien-va-kinh-nghiem/huyen-thuan-namvoi-viec-xay-dung-dan-quan-bien-vung-manh/12931.html.作為執法力量的補充，海上民兵自衛隊某種程度上彌補了國家行政力量的不足，提升了越南海洋治理的能力。

（二）侵漁活動與宣示“主權”

越南宣揚“每一個漁船均是流動的主權碑”，政府出臺多種形式的稅收優惠政策，為漁民減輕負擔，增加漁民個人所得，以此來吸引和鼓勵漁民赴西沙群島、南沙群島海域開展生產活動，在侵漁的同時宣示越南“主權”。越南海軍還積極配合漁業生產，提供軍用碼頭供漁船停靠，利用通訊系統幫助漁船進行聯系，對漁船進行保護。

在中越“981 鉆井平臺”對峙事件中，數十艘越南漁船包圍中國鉆井平臺，協助越南海岸警衛隊與中國船舶對峙。盡管越南政府沒有發出正式呼吁，但時任總理阮晉勇號召全民“保衛國家海洋和島嶼主權”的鼓勵信以及政府領導和贊助的越南漁業協會呼吁漁民駛向有爭議的水域，表明越南將民用漁船納入主權宣示行動。26Nguyen Khac Giang,Vietnam’s response to China’s Militarised Fishing Fleet,East Asia Forum,4 Sep 2018.“981 鉆井平臺”對峙事件之后，越南政府決定投入更多資源來加強捕魚船隊的建設。2014 年7月3日，越南總理府第67 號法令旨在支持漁民建造船體更大、更現代化的鋼殼船，這些漁船能夠抵御惡劣的天氣和來自海上突發事件的威脅。按照該法令，政府在三年內提供約4 億美元的優惠貸款，以支持建造新的遠洋漁船和翻新舊的木質漁船，并計劃建造800 艘漁船，其中一半為耐撞性極高的鋼殼漁船。越南還計劃花費5 億美元用于海警船和漁監船的建造。27耿學鵬：《越南撥款2 億美元造遠海漁船 同時斥資5 億造海警船》，載搜狐網2014 年7 月4 日，http://news.sohu.com/20140704/n401801653.shtml。

（三）軍事偵察與跟蹤監視

越南海上民兵船舶在非法侵漁的同時，還承擔有關部門指定的軍事偵察和跟蹤監視任務。據越南軍方不完全統計，截至2020 年12 月，越南海上民兵共提供上萬份有關南海島礁水文地理、海上安全、漁業生產等情報資料。28Mt s vn v tchc v hot ng ca lc l?ng dn qun t v bin, National Defence Journal (20 Mar 2017),http://tapchiqptd.vn/vi/nghien-cuu-trao-doi/mot-so-van-de-ve-tochuc-va-hoat-dong-cua-luc-luong-dan-quan-tu-ve-bien/9901.html.值得注意的是，越南從事軍事偵察活動的主要對象為中國海南島的軍事基地和南海島礁上部署的軍事設施。根據北京大學海洋研究院“南海戰略態勢感知計劃”于2020 年3 月起發布的一系列研究報告，僅2020 年3 月，多達569 艘越南漁船非法侵入中國海南島海域。292020 年2—4 月，越南漁船非法進入中國管轄海域活動次數暴增，詳細情況可參見“南海戰略態勢感知計劃”：《越南漁船跟蹤監視項目報告：越南漁船3 月非法活動激增，在海南及整個南海》，載南海戰略態勢感知計劃網站2020 年4 月3 日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1585922607。這些越南漁船有組織、有針對性、成批次、大規模地活動于特定海域，性質上顯然不止是單純的侵漁活動。報告指出，越南入侵中國海域的大部分漁船位于海南島12 海里領海基線以內，集中出現在海南島的東南海域，而非與越南相望距離較近的西北海域。考慮到海南島東南海域中國海空軍事基地分布較多的事實，這些漁船不是以捕魚為主要目的，可能為海上民兵船舶，其活動旨在執行國家指定的軍事偵察任務。在南海局勢紛繁復雜、變化多端的背景下，越南偽裝漁船的軍事偵察活動，很容易引發偵查對象的誤判和海上沖突，不利于地區和平與穩定。

越南海上民兵還負責對他國南海油氣勘探活動進行跟蹤監視。例如，2019 年7 月初，中國海洋勘探船“海洋地質8 號”在數艘中國海警船的護衛下，在南沙群島西端的萬安灘、日積礁附近海域進行石油勘探作業。越南隨即派出大批執法船、漁船趕赴現場，對中方作業船進行跟蹤監視，并試圖阻擾中方船只合法作業。30China Risks Flare-up over Malaysian,Vietnamese Gas Resources,CSIS (13 Sep 2019),https://amti.csis.org/china-risks-flare-up-over-malaysian-vietnamese-gas-resources/.又如，2019 年10 月，針對馬來西亞在南沙群島萬安灘以東海域的油氣勘探活動，越南出動了多艘漁船對馬方鉆井平臺進行實時監視。31Hon Hai 73207,Vessel tracker (1 Jul 2020),https://www.vesseltracker.com/en/Ships/Long-Son-07732-I2131346.html.

（四）越南海上民兵活動對于南海局勢的影響

越南大肆鼓勵漁民、派遣海上民兵開赴爭議海域捕魚并執行國家特定任務對于南海局勢產生諸多影響。首先，越南頻繁制造漁業糾紛，特別是炒作所謂“中越西沙爭議”。由于中國官方從未承認兩國對西沙群島存在主權爭議，越南就以單方面主張為依據，出臺財政補貼等政策大力鼓勵其漁船侵入西沙群島海域，有意尋找與中國執法船舶或漁船相撞機會，利用國內國際媒體炒作漁民船員落水事件，凸顯爭議的存在。例如，2014 年5 月，越南廣義省平山縣“QNg90205TS”號漁船在中國西沙群島海域進行非法捕撈作業，中國漁檢船將其驅離。事發漁船回到越南靜歧（Tinh Ky）港后，漁民召集媒體抱怨遭受中國執法人員“暴力執法”“身體和財產受到損失”，引發輿論關注。32《越南廣義省被中國漁檢力量攻擊的漁船已靠岸》，載越通社2014 年5 月19 日，https://zh.vietnamplus.vn/越南廣義省被中國漁檢力量攻擊的漁船已靠岸/25657.vnp。2020 年4 月，越南漁船“QNg90617TS”號非法進入中國西沙群島領海基線內，被中國海警船發現和警告，該漁船多次做出危險動作后撞擊中國海警船而沉沒。根據事后越方公開資料看，事發時“QNg90399TS”和“QNg90929TS”兩艘越南漁船并未參與海上沖突，而是在現場拍攝影像資料，并將這些材料迅速發致國內外媒體，引發國內國際熱議。33同前注23，陳相秒。顯然，越南漁船的“碰瓷”行為意在炒作西沙爭議，極大地損害了中越雙邊關系的合作與發展。

其次，越南漁船非法捕撈（illegal,unreported and unregulated fishing,以下簡稱“IUU”）問題愈演愈烈。34據越南漁業進出口協會統計數據顯示，越南49%的漁船長為6—12 米，19%的船長12—15 米，29%的船長15—24 米，3%的船長超過24 米。漁船材質方面，木質漁船占97%，其余為鋼制或新材料漁船。可見，越南大部分漁船為中小型木質漁船。這類漁船多為沿海社區漁民家族、個人及散戶擁有，不易管理，很多漁船并未安裝國際和國內法律規定的船舶監測定位系統（Automatic Identification System，簡稱“AIS”），因此非法的、不報告的和無管制的捕撈活動猖獗。歐盟作為越南水產品第二大出口市場，于2017 年10 月對越南漁業發出IUU 捕撈“黃牌”警告，限制對其水產品的進口。參見前注2。在可觀的經濟利益以及政府優厚政策支持下，越南漁民鋌而走險，非法進入他國專屬經濟區甚至領海內從事侵漁活動。鄰國中國、菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞深受其害。近年來，越南漁民在菲律賓管轄水域內的非法捕撈占所有已發現的外國漁民非法捕撈的70%，菲律賓執法和司法機構經常抓扣、處罰、審判非法越界的越南漁民。35《越南漁民非法越界，菲律賓當場將其漁船直接沒收》，載搜狐網2019 年9 月7 日，https://www.sohu.com/a/339398758_769126。2014 年以來，印度尼西亞執法機構多次公開炸毀非法越界的越南漁船。2020 年4 月19 日，3 艘越南漁船在印度尼西亞和馬來西亞交界水域從事非法活動，其中1 艘被印尼執法船撞沉，4 人失蹤，另外2 艘被抓捕。根據馬來西亞海事執法局（Malaysian Maritime Enforcement Agency）的數據，2019 年5 月至2019 年11 月底，短短半年時間，馬方就抓扣了184 艘從事IUU 捕撈的越南漁船和1600 名越南漁民。進入2020 年，馬來西亞領海內越南漁船非法捕魚的活動次數再次暴增。36184 Vietnamese vessels seized,1,600 crew detained in Op Naga,NST (26 Dec 2019),https://www.nst.com.my/news/nation/2019/11/542300/184-vietnamese-vessels-seized-1600-crew-detained-op-naga;閆巖：《越南漁船捕魚“亂象何時了”》，載中國南海研究院網站2020 年3 月26 日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/422.html.2011 年，赴南沙海域作業的越南漁船全年僅為8800 艘次；然而，僅2020 年4 月僅一個月，就有9208 艘越南漁船在南海活動，加上IUU 捕撈，越南漁船在南海活動數量要遠多于統計數字。37胡波：《南海漁業資源保護刻不容緩》，載環球網2020 年5 月21 日，https://3w.huanqiu.com/a/de583b/3yK0nzfsvwX?p=1&agt=46。越南大規模的侵漁活動嚴重損害了南海漁業資源和生態環境的養護，對地區安全和穩定局勢也產生消極影響。

此外，海上民兵作為越南南海政策的執行者，通過參與具體沖突事件、充當爭議焦點，推動南海問題國際化。2019 年7 月中越船舶萬安灘對峙期間，通過捏造越南漁船受中國執法船“欺凌”假象，越南成功爭取美國的“道義”支持。美國就該事件接連發布兩份官方聲明，即7 月20 日美國國務院發言人摩根·奧特加斯（Morgan Ortagus）發表的“中國脅迫南中國海的油氣活動聲明”38Chinese Coercion on Oil and Gas Activity in the South China Sea,USDS (20 July 2019),https://2017-2021.state.gov/chinese-coercion-on-oil-and-gas-activity-in-the-south-chinasea/index.html.，以及26 日美國眾議院外交關系委員會主席埃利奧特·恩格爾（Eliot L.Engel）發表的“關于中國干涉越南控制水域的聲明”。39Engel Statement on Chinese Interference in Vietnamese-Controlled Waters,USFA (26 Jul 2019),https://foreignaffairs.house.gov/press-releases?ID=2BF26425-D69F-4EC8-BDCAB90174B6DEC2.這兩份聲明惡意炒作中越船只對峙，將中國刻畫為“以大欺小”的典型，向中國施加壓力，甚至出現所謂“中國立即從其鄰國的領海撤出所有船只”的表述。眾所周知，萬安灘海域非越南之“領海”（territorial waters），就連越南自己也不曾如此認為，而是將此海域主張為“200 海里專屬經濟區范圍內”。40越通社于2019 年7 月28 日的報道稱，“萬安灘（越南稱之為“思征灘”）位于越南領海基線向外伸延的專屬經濟區。”參見越通社：《越南一貫以和平方式行駛和捍衛主權》，載越通社《民族與山區畫報》2019 年7 月28 日，https://zh.vietnamplus.vn/100103.vnp。上述美國聲明反映出美國明顯偏袒越南的南海立場。受到美國聲明鼓舞，越南第一時間作出回應，國內許多主流媒體轉載了美國政府的聲明，41U.S.State Department says concerned by reports of Chinese interference in East Vietnam Sea,Tuoi Tre News (21 Jul 2019),https://tuoitrenews.vn/news/politics/20190721/us-statedepartment-says-concerned-by-reports-of-chinese-interference-in-east-vietnam-sea/50729.html;H vin M,Hnh ng ca Trung Quc vi phm ch quyn ca Vit Nam,Vietnam Plus (27 Jul 2019),https://www.vietnamplus.vn/ha-vien-my-hanh-dong-cua-trung-quoc-vipham-chu-quyen-cua-viet-nam/584712.vnp.隨后越美兩國就海上安全和經濟貿易等領域達成一系列合作協議。可以預見，在中美南海博弈的大背景下，海上民兵作為越南在南海問題上對抗中國的一個工具，其在特定事件中的“弱者”和“受霸凌”角色，是越南爭取美國等域外勢力支持的重要手段，政治和宣傳意義不容小覷。

四、結 論

在歷史和現實的交織影響下，對漁民等私人力量的運用構成越南南海政策的重要一環，致使海上民兵在越南國家海洋治理和海上安全體系中的地位日益提高。越南海上民兵快速發展得益于越南黨和國家長期以來對海洋事業的整體規劃和戰略設計。特別是在海上民兵的制度建設和活動實踐方面，越南國會出臺和修訂多部涉海法律，政府海洋主管機關也頒布多部配套行政法規和部門規章，賦予海上民兵進行海洋活動的基本權利和義務，指導海上民兵開展有目的和針對性的“主權”宣示、侵漁及軍事偵察等活動。然而，爭議海域內海上民兵這一特殊海洋活動主體的興起可能引發不同活動主體之間的沖突和對抗。從風險預防和地區穩定角度出發，我國應當協同越南等南海爭端當事國，商討和制訂有關民兵船舶的海上活動規則，力圖保持船舶之間的安全距離，減少和管控船舶沖突等意外事件。總的目標是減少和平時期各國不同海洋活動主體之間的誤判和沖突。當發生海上民兵船舶與國家政府船舶、漁船的沖突或對峙時，涉事雙方應當采取積極措施緩和緊張形勢，優先通過外交等和平對話渠道，在平等溝通、專業評估的基礎上做好糾紛處理和善后等工作。