新時代地方立法的江蘇實踐與探索

楊晶星（江蘇省司法廳）

地方性法規和政府規章作為中國特色社會主義法律體系的有機組成部分，在保障上位法有效實施和促進本地區經濟社會發展方面發揮重要的作用。在全面建設社會主義現代化新征程開啟之際，梳理提煉新時代江蘇地方立法的使命任務，回顧總結黨的十八大以來江蘇省地方立法的發展經驗，對于更好地促進下一階段江蘇省地方立法事業高質量發展，具有一定的現實意義。

一、準確把握新時代江蘇地方立法的使命任務

（一）更好地體現堅持、完善和發展中國特色社會主義制度的本質要求。立法是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作，政治性很強，必須堅持正確的政治方向。做好江蘇省地方立法工作，必須堅持以習近平法治思想為指導，把立法放在江蘇改革發展大局中謀劃、放在“強富美高”①2014年12月，習近平總書記在江蘇省調研時指出，努力建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇。新江蘇建設和“爭當表率、爭做示范、走在前列”②2021年1月13日，習近平總書記在江蘇省考察時，賦予江蘇省“著力在改革創新、推動高質量發展上爭當表率，在服務全國構建新發展格局上爭做示范，在率先實現社會主義現代化上走在前列”的光榮使命。的布局中推進，善于將黨的路線方針政策和黨中央、省委的重大決策部署貫徹落實到地方立法中、集中體現在制度規定上，不斷推動中國特色社會主義制度在江蘇得到堅持、完善和發展。

（二）更好地體現江蘇全面深化改革的時代要求。黨的十八大以來，江蘇省堅決貫徹落實黨中央和國務院關于全面深化改革的各項決策部署，綜合經濟體制、農業農村、生態文明體制、文化和社會體制、科技體制等重點領域和關鍵環節改革全面發力，“放管服”改革持續深入推進，改革已經進入攻堅期和深水區。按照“凡屬重大改革都要于法有據”的要求，以上改革不論是已經確定的還是今后將要推出的重要任務和舉措，提出的地方立法需求很多，有的需要制定出臺新的規定，有的需要對現行規定進行修改或者廢止，還有的需要按照法定程序作出相應授權或者決定。

（三）更好地體現人民日益增長的美好生活需要的發展要求。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。《中共江蘇省委關于制定江蘇省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，江蘇發展不平衡不充分的問題仍然比較突出，重點領域關鍵環節改革任務還很艱巨，科技和產業創新亟待突破，生態環境治理任務繁重，城鄉區域發展和收入分配仍有差距等。解決上述不平衡不充分的發展問題，需要強化制度的引領、推動和保障作用，更加注重運用法治思維和法治方式妥善協調各種利益關系，這既賦予了地方立法新的使命任務，也為新發展階段江蘇地方立法工作指明了方向。

（四）更好地體現全面依法治省、推進省域治理體系和治理能力現代化的科學要求。“法者，治之端也。”全面依法治省、推進省域治理體系和治理能力現代化，必須堅持立法先行。當前，全省市域社會治理現代化試點工作扎實推進，《法治江蘇建設規劃（2021—2025年）》《江蘇省法治社會建設實施方案（2021—2025年）》《江蘇省貫徹落實〈法治政府建設實施綱要（2021—2025年）〉實施方案》已先后出臺，法治江蘇、法治政府、法治社會一體建設的頂層設計已經完成，各項工作有序展開。地方立法作為法治江蘇建設工作布局中的首要環節，作為省域治理體系和治理能力現代化的重要依托，如何通過立良法保善治、促穩定，是當前和今后一個時期面臨的重要課題。

（五）更好地體現統籌推進“強富美高”新江蘇建設的實踐要求。圍繞如何建設社會主義現代化，我們黨在實踐中對其內涵認識是一個不斷深化和豐富的過程，經歷了從社會主義物質文明、精神文明建設到物質文明、精神文明、政治文明建設的發展，從中國特色社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，再到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局的發展變化③沈春耀、許安標：《大智立法：新中國成立70年立法歷程》，法律出版社2019版，第60頁。。在此過程中，江蘇地方立法主動服務全省中心工作，積極適應工作布局調整的需要，經歷了以經濟建設類立法為主，向以經濟建設類和社會治理類立法并重，再向“五位一體”各領域全面立法的轉變。立法要立足全局、服務中心，既是一條重要經驗，也是一項基本要求。當前和今后一段時期，江蘇地方立法應當自覺對標“爭當表率、爭做示范、走在前列”的使命要求，圍繞更好服務保障“強富美高”新江蘇建設階段性需要，統籌推進經濟高質量發展、市場秩序維護、鄉村振興戰略實施、自然資源和生態環境保護、文化發展、民生保障、社會治理創新、民主法治建設等各領域立法。

二、著力推動新時代江蘇地方立法工作轉型升級

面對新的形勢任務，為堅決扛起新時代地方立法光榮使命，江蘇科學識變、準確應變、主動求變，著力推動立法工作轉型升級。

（一）著力推動立法審核機關從“被動”向“主導”轉變。注重在立項、起草、審查等關鍵環節充分發揮立法審核機關的主導作用，切實增強工作主動性。在立項階段，制定了《立法項目征集和論證辦法》，明確規定立法審核機關可以根據實際需要確定立法項目，由原先的“等米下鍋”被動等待提案，轉變為更加注重通過“點菜上桌”等方式主動選擇立法項目。例如，為掃除生態環境治理領域制度落實的現實障礙，主動向省委、省政府建議集中修改《江蘇省大氣污染防治條例》等17件法規，并列入2018年立法工作計劃。在起草階段，逐步增加立法審核機關起草綜合性法規、規章草案的比例，使相關立法更好地統籌協調各方利益。2013年至2020年，省人大常委會和政府法制部門負責起草了包括江蘇省保護和促進香港澳門同胞投資條例、促進全民閱讀的決定、規章制定程序規定等近20部法規、法規性質的決定和規章。在審查階段，在全國率先推行立法項目主辦制度，積極吸納各類法治人才，組建立法專業團隊30個，針對具體立法項目，確定業務對口、能力過硬的人員擔任主辦人，全程負責審查工作，極大地提高了審查階段的立法質量和效率。江蘇省中醫藥條例、促進政務服務便利化條例和關于加強小餐飲管理的決定，作為2019年的試點運作項目，取得了良好的立法效果和社會效果。

（二）著力推動立法方式從以制定新法為主，向靈活運用“立改釋廢”、決定等多種方式轉變。在實踐中，江蘇地方立法制度在形成中不斷完善、在完善中不斷發展，立法方式得到了不斷豐富，由最初單一的制定新法發展到“制定和修改”并舉，再到綜合運用“立改廢釋”、決定等多種立法方式。以省級法規為例，2013年至2021年，制定法規（含廢舊立新）79件，單獨修訂37部，廢止15部，作出法規性質的決定18個④相關數據來源于江蘇省人大常委會網站（網址：http://www.jsrd.gov.cn/）公布的年度報告、立法計劃等。。此外，為切實增強制度供給的時效性，江蘇積極探索集中“打包”⑤沈春耀、許安標：《大智立法：新中國成立70年立法歷程》，法律出版社2019版，第356頁。修法實踐。例如，圍繞服務保障“放管服”改革深入推進、打好污染防治攻堅戰等重大決策部署，2017年至2021年連續五年進行了6次集中修訂，涉及修改的法規100部；為落實省委書記吳政隆（時任省長）的批示要求，江蘇省司法廳近期對1985年至2019年144部省政府規章進行了集中清理，已廢止26部、擬修改60余部。

（三）著力推動立法內容由“管理型”為主，向“管理型”與“服務型”并重轉變。黨的十八大以前，江蘇制定的法規大部分屬于行政管理類。進入新時代，地方立法工作積極調整、主動適應社會主要矛盾變化帶來的新情況、新變化，圍繞有效滿足人民群眾對美好生活多方面、多層次、多樣化的法治需要和向往，統籌需要和可能，堅持“硬法”與“軟法”并重，制定出臺了江蘇省養老服務條例、公共文化服務促進條例、家庭教育促進條例、就業促進條例、海洋經濟促進條例等一系列涉及保障改善民生和促進經濟發展的服務類法規。此外，在“十四五”時期法規項目安排上，民生領域立法項目占了近一半；在規范行政處罰設定上，印發了《關于在地方立法中補充設定行政處罰有關要求的通知》（蘇人辦發〔2021〕33號），明確要求應當遵循非必要不設定原則，確有必要的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并作出書面說明，避免行政處罰過多過濫、法繁擾民。

（四）著力推動地方立法從側重數量向更加注重追求質量轉變。2010年中國特色社會主義法律體系形成后，意味著無法可依的問題已經基本解決，立法邁入了更加注重追求質量的階段。為了突出地方立法特色，增強立法實效性，江蘇一方面在用好用足地方立法空間上下功夫，著力加強創制性立法，在全國率先出臺了江蘇省蘇南國家自主創新示范區條例、綠色建筑發展條例、社區矯正工作條例、職業教育校企合作促進條例等法規，不斷引領、推動經濟社會高質量發展；另一方面圍繞增強人民群眾法治獲得感，出臺了包括江蘇省促進政務服務便利化條例、優化營商環境條例在內的一系列便民利民惠民的法規，《江蘇省電動自行車管理條例》自2020年7月1日起施行以來，全省發生電動自行車事故起數和死亡人數同比分別下降了26.97%和34.76%，獲得了人民群眾的普遍“點贊”。

三、積極推進新時代江蘇地方立法事業高質量發展的主要做法

（一）精準掌握立法需求，科學確定立法項目。立項是立法工作的第一道關口。立法項目選取是否科學，直接影響到立法質量和效率。一是不斷增強對接省委重大決策的精準度。建立了黨委改革部門、政府責任部門、立法審核部門的日常溝通機制，推動改革與立法信息實時共享、情況定期通報，確保及時、準確、全面掌握重大改革過程中的立法需求以及需要解決的制度問題。認真貫徹《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》和省委實施意見，嚴格落實重大立法項目向省委請示報告制度，自覺將五年立法規劃、年度立法計劃、立法中遇到的重大問題及時向省委報告，既充分發揮省委在地方立法中統攬全局、協調各方的作用，又確保立法決策與全省經濟社會發展的重大決策有機銜接，及時使黨的主張通過法定程序成為全省人民的共同意志，成為全社會一體遵循的行為規范和活動準則。二是積極拓展立法民意收集的覆蓋面。暢通立法項目集中征集渠道，在編制立法規劃和擬制年度立法計劃時，除向省各有關部門集中征求意見建議外，還通過網站、微信、報紙等方式公開向社會集中征集立法項目建議。創新立法民意常態化收集方式，通過設立基層立法聯系點、打造“立法民意直通車”等方式，多渠道、多層次收集立法民意，實時動態掌握人民群眾對立法的各方面需求。截至目前，省政府設立基層立法聯系點28家，省人大常委會設立基層立法聯系點20家，江蘇省司法廳在江蘇法網上建立了立法民意征集模塊，在“12348”熱線設立了語音引導功能，在全省所有司法所建成了“立法民意征集區”，在各縣級單位組建了“立法民意咨詢庫”，系統打造了集網絡、熱線、平臺于一體的線上線下立體式“立法民意直通車”。三是有效提升立法項目選取的科學性。根據修改后的《立法法》，2015年7月、2016年1月，分兩批賦予了全省十三個設區市地方立法權。堅持全省一盤棋，統籌協調省、各設區市年度立法計劃制定工作，強化對各設區市立法數量、內容的指導，根據輕重緩急和立法草案文本成熟程度等情況，合理安排需要制定或者修改的立法項目，確保省市之間立法計劃相互協調，既避免了重復立法，又發揮了整體效能。建立了立法項目儲備制度，對一些具有重要價值但條件暫不成熟的立法建議和草案，納入立法項目儲備庫，指導、督促相關部門進一步做好調查研究、草案起草等前期工作，更好地保障地方立法工作的延續性和主動性。目前，納入儲備庫的立法項目有51個。

（二）突出地方立法特色，著力提升立法質量。地方特色是地方立法的生命力所在，提升立法質量是地方立法工作的核心內容。一是圍繞增強規制內容實效，強化科學立法。圍繞推動地方立法高質量，防止簡單重復國家立法或者照搬照抄其他地方立法，避免地方保護主義、部門利益法制化兩種傾向，著力打造科學立法的閉環鏈條。注重在起草過程中把準制度需求，指導、督促起草部門做好資料梳理、問題分析、研究論證等工作，務求“吃透上情、把握省情、熟悉下情、了解外情”⑥習近平：《干在實處 走在前列——推進浙江發展的思考與實踐》，中共中央黨校出版社2018版，第551頁。，真正弄清楚影響立法事項發展的制度因素是什么，做到有針對性地強化制度供給。注重在審議過程中強化研究論證，對于涉及廣大人民群眾切身利益或者專業性較強、爭議較大的重大問題，全面推行立法聽證和立法論證制度，探索開展表決前評估工作，如2013年首次就《江蘇省愛國衛生條例（草案修改稿）》中煙霧危害控制的有關規定進行了評估、論證。注重在實施過程中完善立法制度，省委全面依法治省辦在全國率先開展了區域性法律實施效果評估試點并在省域層面全面推開，依托依法行政實時動態監控平臺，強化立法、執法、司法、守法普法各要素線上線下互動反饋⑦馬太建：《法治中國建設的江蘇實踐樣本》，《中國司法》，2021年第8期。，及時發現影響法規規章實施效果的難點、痛點和堵點。在此基礎上，嚴格落實《中共江蘇省人大常委會黨組關于加強和改進執法檢查工作的意見》（蘇人黨〔2016〕11號）和《江蘇省人大常委會立法后評估辦法》（蘇人辦發〔2021〕17號），每年安排一定數量的法規規章，有針對性地開展執法檢查、立法后評估工作，進一步全面掌握法規規章實施效果，并通過定期清理和專項清理相結合的方式，及時修改完善相關法規規章。二是圍繞更好地反映人民意愿，深化民主立法。堅持開門立法，通過“走出去”和“請進來”相結合的方式，積極探索全過程民主地方立法的新模式。在“走出去”方面，充分發揮基層立法聯系點在人民群眾全過程參與國家法治建設、向社會全方位展現人民民主的陣地作用，進一步做實做強基層立法聯系點，制定了基層立法聯系點工作規定，明確基層聯系點的功能定位、工作職責和運行保障等內容，從制度層面有效保障人民群眾參與立法；對于涉及廣大人民群眾切身利益的立法草案，堅持深入基層一線，面對面廣泛聽取各方面的意見建議，如在審議《江蘇省大氣污染防治條例》時，先后深入多個地區和鋼鐵、石化等行業進行實地考察，召開座談會、聽證會、論證會30余次，收集匯總各方意見建議近2000條⑧王臘生、賈曉紅：《江蘇地方立法的主要做法和經驗》，江蘇人大網站http://www.jsrd.gov.cn/, 最后訪問時間2022年2月16日。。在“請進來”方面，充分發揮政協委員、民主黨派、人民團體、社會組織在立法協商作用的同時，積極探索立法協商新途徑，不斷拓展公眾民主參與地方立法的廣度和深度。例如，針對傳統的立法座談公眾參與度不高的實際，通過公開邀請與自愿報名的方式確定立法座談參加人員，并向新聞媒體開放，進一步調動了公眾參與立法的熱情，社會反響很好。再如，針對立法專業性強的特點，組建了涵蓋各類專家學者的立法專家咨詢組，做到每部法規草案一審后都發函征求立法咨詢專家的意見，充分發揮他們的專業優勢；立法咨詢專家已從當初的23名擴大到現在的44名。三是圍繞保障制度合法有效，固化依法立法。地方性法規和政府規章具有法律從屬性特點，確保地方立法依法立法是應有之義。堅持以規范化建設為重要抓手，從程序和實體兩個方面入手，著力推動地方立法嚴守“合法性”底線，堅決杜絕違法立法。在規范法規制定方面，出臺了《江蘇省制定和批準地方性法規條例》；在規范規章制定方面，制定了《江蘇省規章制定程序規定》，出臺了全國首個地方政府規章制定標準《江蘇省地方政府規章立法規范》。上述條例、規定和地方標準，從立法規劃和立法計劃、立法權限、起草、審查、決定、公布、備案、解釋等方面規范了地方立法的權限和程序，從法規名稱、結構、內容、條款表述、責任設置、文件格式等方面規范了立法文本的相關要求，既為地方立法活動提供了全方位的制度規范和操作指南，也給地方立法活動戴上了“緊箍咒”、穿上了“緊身衣”，確保立法工作在法治軌道上有序推進，確保相關規定不與上位法相抵觸，不超越立法權限減損公民、法人或者其他組織權利或者增加其義務，不與上位法規定相違背進行“立法放水”。主動跟進上位法修法進程，該修改的及時修改，該廢止的及時廢止，推動法規規章與上位法有效銜接，更好地發揮中國特色社會主義法律體系的整體效能。

（三）適應新的工作特點，大力提高工作質效。積極適應地方立法時間緊、節奏快、要求高、任務重的工作特點，不斷提高立法工作的質量和效率。一是積極開展“小快靈”立法實踐。“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’。”習近平總書記用“大塊頭”與“小快靈”的語言，形象描述了兩種不同的立法形式。相較于國家立法，地方立法的一個重要任務是要解決好法律規定通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題⑨張建平：《順應新時代新要求進一步加強和改進地方立法工作》，《人大研究》，2019年第1期。。近年來，江蘇省司法廳認真落實習近平總書記的重要指示精神，圍繞增強地方立法的及時性、針對性、可操作性，積極開展“小切口”立法探索，不搞“大而全、小而全”，只要能解決問題，有幾條就搞幾條。比如，在2020年新冠肺炎疫情防控的關鍵時刻，為了應對突發緊急情況，組織工作專班在幾天內就向社會發布了《江蘇省人民代表大會常務委員會關于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，為打贏疫情防控阻擊戰提供了及時有效的法治保障。二是不斷創新地方立法工作模式。一方面，積極探索立法工作方式創新，建立了集中“打包”修法的工作機制，創立了將審議地點從會議室移到項目現場的“體驗式立法”新模式，建立了將聽證會搬到線上的立法聽證新機制，并就開展論證咨詢、引入第三方評估等作出了制度安排，等等；另一方面，積極發揮各方力量作用，著力完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，建立了立法審核部門、草案起草部門和社會公眾的溝通協調機制，形成強大工作合力。這些與時俱進的創新舉措，適應了地方立法形勢發展需要，不斷激發了工作活力，切實增強了立法工作效能。三是全面提升立法人員工作能力。推動地方立法事業高質量發展，歸根結底，要靠人來實現。面對立法工作人員一時難以增加的客觀現實，近年來，江蘇緊緊圍繞提高立法工作人員能力素質這個關鍵，堅持以學促進，通過集中組織學和個人自學相結合的方式，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想，及時學習最新的法律法規和國家政策精神，不斷提升法治素養，增強政策領悟能力；堅持以訓促升，通過定期舉辦業務培訓、新晉人員跟班學習等方式，使受訓人員著力提升立法實務技能和溝通協調能力，善于推動有關各方形成最大共識，善于使地方立法更好地體現民意、集中民智。