論交通標線設置的行為特性與治理

肖 軍

（上海社會科學院法學研究所，上海 200020）

沈海高速廣東茂名境內一出口處的超長實線問題一度引發社會關注。其中，禁止并入出口車道的實線長約2 公里，明顯超乎尋常，許多準備離開高速的司機來不及正常變道，而選擇強行違規超越實線進入出口車道，由此構成交通違法。這一超長實線產生了超常的交通違法數和龐大的罰款額，招致不少批評之聲。〔1〕參見關家玉：《沈海高速電白服務區電子眼停止抓拍，停車位共增至600 多個》，載《廣州日報》2019 年1 月23 日，第11 版；劉曼：《解決電子眼“天量罰單”問題，應及時清理超權限規定》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/477359320_161795?g=0，2022年1月28日訪問。人們質疑其處罰的真正目的，質疑造成幾乎人人都違法的交通法律制度。看待這一事件可以有不同的視角，筆者認為還是要回到交通標線的設置上來，分析交通標線設置行為的法律屬性，并在此基礎上，全面和立體地探討其治理路徑。

一、交通標線設置的行為特性

交通標線在現代社會極為常見，是由施劃于道路上的各種線條、箭頭、文字、圖案及立面標記、實體標記、突起路標和輪廓標等所構成的交通設施。〔2〕參見國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會：《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）第“3.1”部分。交通標線是道路的標準配置，旨在維護道路交通的安全和有序。《公路法》第33 條規定，建成的公路應當按照國務院交通主管部門的規定設置明顯的標志、標線。《道路交通安全法》第25 條進一步要求，交通標線的設置應當符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準，并保持清晰、醒目、準確、完好。行政法理將行政過程中的行為分為行政（法律）行為和行政事實行為。在我國，前者屬于行政訴訟的受案范圍，后者不屬于行政訴訟的受案范圍。可見，這種性質區分會讓不同的行為產生明顯的法律后果上的差異。那么，從現行法律和行政法理來看，設置交通標線是一個什么性質的行為呢？

（一）行政事實行為

行政行為是行政法尤其是大陸法系行政法的核心概念。〔3〕參見葉必豐：《行政行為原理》，商務印書館2019 年，第1 頁。行政行為的要件之一是產生法律效果，即設定、變更、消滅、確認了某種權力義務關系及期望取得法律保護，〔4〕參見葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2015 年版，第114 頁。或者說是形成、消滅法律關系。〔5〕參見［日］鹽野宏：《行政法Ⅰ》，有斐閣2015 年版，第125 頁。這是行政行為與行政事實行為的“分水嶺”。行政事實行為不產生法律效果。交通標線設置行為是行政行為抑或行政事實行為，是一個具有爭議的命題。關于交通標線設置行為的行政法性質，德國和我國臺灣地區等學界有過熱烈討論，形成了法規命令說和一般處分說的對立。〔6〕參見翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2002 年版，第662 頁。法規命令說否定了交通標志的可訴性，易被人詬病為落后；一般處分說則過于激進，無法解釋引導性交通標線設置行為是否可訴等問題。所以，有人主張交通標線設置行為處于法規命令和行政行為的交界地帶。〔7〕參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第200 頁。這些爭論表明交通標線設置行為難以簡單定性。當今的政府行政，其任務更加艱巨、狀況更加復雜，茂名高速超長實線案呈現出一個較長的行政過程，筆者認為應查看整個過程，著重觀察過程中的主要行為。

在茂名高速超長實線案中，行政過程中主要發生了哪些行為呢？行政處罰顯然是其中之一，是行政行為。作為焦點的超長實線還直接關涉了哪些行為呢？首先當然是實線設置行為。在高速公路上設置一條實線或者說劃一條實線，是否是行政行為？關鍵還是要看設置行為是否產生了法律效果。《上海市道路交通管理條例》第16 條規定：“交通行政管理部門、公安機關應當按照有關規定和標準，科學、規范、合理地設置交通信號燈、交通標志和標線等交通設施。”《道路交通安全法》第25 條規定：“交通信號燈、交通標志、交通標線的設置應當符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準。”不論是國家立法還是地方立法，都將交通標線、交通信號燈、交通標志列為同性質的物加以規范。它們都是交通設施，且是交通信號的承載者，在一定條件下啟動交通指揮功能，從而對交通參與者加以指揮命令。例如，十字路口的紅綠燈工作時，當紅燈亮起，面對紅燈的車輛就不得穿越十字路口。紅燈命令車輛不得穿越路口，是一個行政行為，只是有些特殊，即交通設施代替了行政機關及其工作人員，紅燈閃亮代替了他們的語言、動作等意思表示，而行為的內容是命令不得穿越路口，這也是其法律效果。同理，交通標志、標線等工作時，會對在場的交通參與者作出命令，這個命令是行政行為。

這樣，交通信號燈、標志、標線等交通設施直接關涉了兩個行為，一個是設置行為，另一個是命令行為。這兩個行為緊密關聯，一前一后，前者是后者的前提，但兩者性質有別。交通設施設置行為，如在道路上劃一條線，并沒有與特定人發生關系，更沒有設定、變更、消滅、確認特定人的權利義務關系，所以是行政事實行為。然而，設置行為有時會給人以行政行為的錯覺，這源于它緊挨著命令行為，人們容易把命令行為誤認為設置行為。茂名高速超長實線案中的實線在交通標線中很常見，意指機動車不得跨越該線。通俗地講，實線就好比一堵墻，機動車不得破墻而出。當駕駛車輛接近該實線時，駕駛員相當于收到了一個不得跨越實線的命令，接近實線或者擬跨越實線轉入出口車道的駕駛員可以質疑該命令，理論上也可以對該命令提起行政訴訟。涉入這種情景以外者，如遠離實線者、一般行人等，可看作沒有收到命令，或者說該實線沒有對其發生作用。在分析茂名高速超長實線案時，應該這樣區分出設置行為和命令行為。交通標線設置行為是行政事實行為，這是其最基本的法律屬性。

（二）緊接行政行為

交通標線設置行為在行政事實行為這一基本屬性的基礎上，還具有一些特殊性。其中一個在前文有所提及，就是它緊接行政行為，有時甚至達到了無縫對接的程度。在行政過程中，行政機關往往會實施很多步驟或行為，一般到最后階段才會形成一個行政行為，該行政行為之前的步驟或行為，一般都是行政事實行為，且步驟或者行為之間一般都有著顯著的時間間隔。正是由于有時間間隔，人們才能看出行政過程由多個步驟或者行為構成。如在簡單的行政許可過程中，行政機關先是接受申請人的申請材料，然后對材料進行審核，最后批準許可并告知當事人，這三個步驟在實踐中有著明顯的時序性。像茂名高速超長實線案中那樣的實線設置行為與基于實線而作出的不得跨越實線的命令行為之間，似乎沒有時間差，似乎自實線設置完那一刻起就毫不間斷地發布命令。這非常鮮明地體現了設置與命令的緊密性、近乎一體性。也就是說，設置行為在物理上、在形式上緊接行政行為。但如前文所提及的那樣，從法理角度看待命令發布時間，更應當選擇駕駛員等交通參與者的角度，即在車輛接近實線或者跨越實線時，命令才予以發布。

緊接行政行為這一特殊性，一方面讓交通標線設置行為的定性產生了復雜性，讓人誤認為設置行為本身就是行政行為，但另一方面也有助于在類似案件中為當事人提供行政訴訟的入口，這在后文中有更為詳細的展開。當然，交通標線有很多種，有些標線重在發揮指引或者測量距離、范圍、界限等物理功能。如車距確認線，它是在設置好后引導、幫助駕駛員保持正確的車距感，并不是作為命令或者行政行為。作為國家標準的《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）從功能上將交通標線分為指示標線、禁止標線和警告標線。為了讓討論更加聚焦，若無特別說明，本文所說的交通標線是指像案例中實線那樣的禁止標線。

（三）應符合國家標準

《道路交通安全法》等要求交通標線應當符合國家標準，按照標準來設置。《標準化法》等法律確立了比較規范和成熟的國家標準體系。道路交通標志標線被納入國家標準體系之中，形成了國家標準《道路交通標志和標線》（GB5768）。該標準包含具體內容和修訂年份，共分為八個部分，而交通標線內容主要規定在第三部分。該部分可稱為《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009），其內容十分豐富，篇幅有一百多頁，包含大量文字和圖表。行政部門在設置交通標線時，應當按照國家標準的規定來施劃標線，茂名高速超長實線案中的實線亦是如此。《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分規定，“禁止跨越同向車行道分界線”為白色實線，用于禁止車輛跨越車行道進行變換車道或借道超車的操作；它同時規定了該標線的寬度、施劃路段等技術標準，而對標線的長度卻沒有作出要求。因此茂名高速超長實線案中的標線是否超長，無法在國家標準中找到標尺來加以評判。

國家強制標準是剛性標準，主管交通標線的機關必須遵守。國家標準具有莊嚴的文本外形，對外具有普遍約束力。符合國家標準這一交通標線設置行為的必然要求，讓對茂名高速超長實線案中問題的討論多了一個重要視角。增加國家標準視角有利于問題溯源，更有利于問題的有效、全面解決。

（四）關涉非現場處罰

在茂名高速超長實線案中，超常的處罰數量和罰款數額也是輿論熱點之一，而所作處罰與交通標線設置行為又緊密關聯，沒有設置行為就不可能有處罰。處罰是一類會具體而明顯影響權利或利益的行政行為，行政相對人對其“體感”強烈，由此而生的反應、抗拒也較為明顯。隨著電子技術發展，電子執法得到廣泛應用。交通管理是運用電子執法最多的領域之一，其中最常見的方式是對交通違法實施非現場處罰。簡單地說，其過程就是執法機關通過攝像頭等工具固定違法證據，而后作出處罰決定并通過手機短信、微信等告知相對人。近十余年間，海事、航政、互聯網監管、市場監督、城市管理、生態環境保護、危險化學品管理等領域，陸續借鑒交警非現場執法的相關經驗。〔8〕參見余凌云：《交警非現場執法的規范構建》，載《法學研究》2021 年第3 期。對相對人而言，非現場處罰與警察現場處罰有兩個很大的不同。一是非現場處罰中相對人缺失向執法者申辯的機會，這使得行政處罰過于機械化，行政裁量難以達到理想狀態。二是非現場處罰對相對人的提醒、教育作用相對較弱，相同地點重復違法的概率更高。這兩個特點也是茂名高速超長實線案中多個問題生成的內在原因。關涉非現場處罰作為標線設置行為的一項特殊性，讓“沉默不語”的標線設置行為的顯性影響大增。“突然襲擊”的海量自動化處罰激發了“民怨”，群眾將不滿投射到設置行為本身，從而引發人們回溯至設置行為層面來思考問題的解決之策。

以上四個方面清楚勾勒出交通標線設置行為的法律特征。行政事實行為是其最基本屬性，使用標線、分析標線設置等始終不能脫離這個基本屬性。其他三個方面讓交通標線設置的實踐形象呈現得更為飽滿和通透，也使人們對它的探討會更加客觀和有針對性，進而取得更有效的成果。

二、交通標線設置的常規治理

茂名高速超長實線案發生后，公安機關作出了一些應對和改變，如大幅度降低電子攝像頭抓拍頻率等。公安機關的應對展現了部分常規治理形態與方法，從一般行政法理出發，交通標線設置還有一些其他常規治理路徑值得探討。

（一）行政事實行為的治理困境

交通標線設置是行政事實行為，而行政事實行為在行政法及其學理上的地位有些尷尬。德國學者認為，從法律的角度講，事實行為不如法律行為重要，但事實行為并非毫無意義，它必須接受法律的調整，符合相應的法律要求，只不過事實行為的合法要件比較寬松，大多存在法外空間。〔9〕參見應松年主編：《當代中國行政法（下卷）》，中國方正出版社2005 年，第1077 頁。這樣很難基于一般法律思維，從行政程序、行政訴訟等角度展開對行政事實行為的治理。我國《道路交通安全法》和相關地方立法也涉及交通標線設置，但都是極少量、極原則的要求，沒有什么具體規定，因此交通標線設置的法律治理面臨著很大困難。

（二）傳統做法——從輿論聚焦到糾錯

在茂名高速超長實線案中，我們看到行政部門面對輿論的“聲討”，采取了一些補救措施。先是將實線從2 公里縮短為1.5 公里，后來是讓電子眼不抓拍或者抓拍時間明顯縮短，再后來是隨著茂名電白服務區改造工程竣工啟用，把超長實線改為虛線。〔10〕參見關家玉：《重大喜訊！沈海高速電白服務站違章抓拍被撤銷了！》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/290846489_365592，2022年1 月28 日訪問。這是一個從輿論聚焦到行政部門糾錯的過程，是包含交通標線設置在內的行政事實行為的常規治理路徑，也是人們常見的傳統做法。其中，輿論聚焦非常重要，是后續改進的前提，對行政部門起到告知和施壓的作用。如果沒有激起足夠的輿論關注，行政部門就不會重視，也就不會采取相應的措施；相反，輿論越聚焦，則影響越大，行政部門就越重視，措施也就更快、更全面、更有效。

糾錯是行政機關對以往錯誤決定或行為的改變。在行政過程中，行政機關的任何一個行為或者步驟都應該是嚴肅的。像設置交通標線，就得走完規劃設計、審核、批準等流程，按照國家標準實施。同樣，改變以往的決定或者行為也應當經過評估、審核、批準等流程。不能因為有社會不滿，就迎合輿論而草草改變了事。嚴肅的行政流程有利于避免被非理性的“民意”所“綁架”，是依法行政的保障。

（三）常規治理路徑的拓展

雖然作為行政事實行為，交通標線設置的治理路徑很狹窄，但若堅持守正創新，從交通標線設置的多個行為特性出發，其常規治理仍有改善的空間。在茂名高速超長實線案中，交通違章處罰是焦點之一，因為處罰是行政行為，所以受罰車輛駕駛員可以依法提起行政訴訟，據此得到權利救濟。在這樣的訴訟案中，一般不會評價標線設置，故訴訟對標線治理幾乎沒有起作用。但是，如前所述，緊接行政行為是標線設置行為的特殊性之一，前述案例中的實線設置行為連接著不得跨越實線的命令行為，而該命令行為是行政行為，具有可訴性。當命令行為被起訴后，基于兩個行為的接續關系，法院在審理中應當審查實線設置行為，判斷實線設置是否符合國家標準且遵循常理、長度是否超長或有加長的必要、是否恣意提高罰款標準或者佯裝超額完成工作量等。這樣，法院或多或少會對標線設置作出認定或者判斷，標線設置由此通過訴訟得到一并治理。

我國《國家賠償法》認可對行政事實行為的國家賠償。當交通標線的設置行為給公民、法人或者其他組織造成損害時，受害人可以通過國家賠償機制獲得賠償，標線設置也由此得到一定程度的治理。例如，由于白實線設置不符合國家標準、標示不清楚等，兩輛車發生碰撞事故，跨越實線的車被認定為負全責，并向另一輛車賠付后，可以請求國家賠償。在這個過程中，國家賠償義務機關、標線設置機關等會對標線設置進行調查、評估等活動，并依照法律、國家標準，朝著準確、清晰、規范的方向糾正標線。必須清醒意識到的是，通過國家賠償路徑治理標線設置，雖然符合法律、法理，但其實并不容易。這是因為《國家賠償法》重心還是放在對違法行政行為造成損失的賠償上，對行政事實行為的賠償持很謹慎的態度。《國家賠償法》所明確列舉的賠償情形未包括交通標線違法設置情形，而兜底性表述“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”與“造成財產損害的其他違法行為”是否包括像交通標線違法設置這樣的行政事實行為，需要行政實務、司法實務在實際案件中進行解釋和判斷。

（四）常規治理的缺陷

當下，不論是從輿論聚焦到糾錯的傳統做法，還是拓展后的治理路徑，都有著明顯缺陷。一是錯誤遲緩顯現，行政機關被動應對。行政機關的行為是否錯誤，往往難以自我發現。尤其是在傳統做法中，只有當錯誤引發“公憤”后，才會被行政機關意識到，從而被迫作出應急反應。并且在一些情形下，行政機關也覺得很“冤枉”，面對自我形象受到影響、相關人遭受損害的結果，挫折感和失控感強烈。二是已經造成損害結果，甚至是不可逆轉的損害。在茂名高速超長實線案中，一年2500 萬的罰款金額以及2017 年廣東省十大違法路段之首的“標簽”，〔11〕參見關家玉：《沈海高速電白服務區電子眼停止抓拍，停車位共增至600 多個》，載《廣州日報》2019 年1 月23 日，第11 版。已經表明超長實線產生了很嚴重的損害結果。事實上，若沒有損害結果或者損害結果不嚴重，也不會引發輿論聚焦、訴訟等。等到產生損害結果，尤其是嚴重損害結果之后再采取糾正措施，終究不甚理想。三是治理具有單一性和淺層性。常規治理面對的往往是一個具體糾紛或一種輿論，其核心目標往往是快速化解糾紛、消解負面輿論，故多采取“就事論事”的單一思維方式，并不深挖矛盾根源，在表面或者淺層解決問題即可。因為難以舉一反三，很少會為預防類似情況出現而進行自查自糾，所以同類糾紛或問題會反復出現。

三、基于整體政府的交通標線治理

在茂名高速超長實線案發生后，又在廣東佛山等地出現了類似案件。這暴露出常規治理的顯著缺陷。在國家發展邁入新征程、法治政府建設進入新階段后，交通標線治理必須堅持標本兼治、懲防并舉，從根源上找問題，并找出所有問題，進而整體出擊、綜合施策，力爭實現全面持久的成效。

（一）全面深化改革與整體政府

2013 年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化改革做出最系統、最全面的頂層設計，60 項具體任務、336 項重大舉措涵蓋經濟社會發展的各個方面，是改革開放新時代的宣言書和行動指南。由此，“放管服”改革、精準扶貧、司法體制改革、國防和軍隊改革、監察體制改革等得以深度推進。改革所到之處，大小問題獲得根本破解，各種困難相繼克服，面貌煥然一新。之所以如此成功，就在于改革思路有別以往，是在全局觀念指導下推進系統性改革。現階段應當把所有問題都找出來，有機地配備解決方案和措施，并按計劃嚴格落實方案和措施，尤其對一些大問題，重視其內在關聯性，有針對性地出臺組合拳，實現問題的全面、徹底解決，并爭取“一加一大于二”的成效。近幾十年來，我國的司法改革步履不停，先是推進法官的專業化，后是促使訴訟費用大幅度降低，再是出臺大調解、寬嚴相濟的刑事政策等。然而，這些改革沒能挽回多少司法公信力，原因在于它們都是點狀和分散的改革，嚴重忽視諸多問題之間的內在關聯性，故容易形成“按下葫蘆浮起瓢”的窘境。2014 年開始的司法體制綜合配套改革展現出一幅宏大而深刻的圖景，改革舉措豐富而相互協同，改革成效疊加顯現，據此，我國的司法面貌實現了歷史性飛躍。

中國的改革歷程，尤其是“放管服”改革、行政審批制度改革、綜合執法體制改革、多規合一改革、新近的行政復議體制改革等，可以說都是面向整體政府的改革。〔12〕參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學》2020 年第7 期；駱梅英：《行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府》，載《中國行政管理》2013 年第5 期。自上世紀末開始，世界范圍內的社會治理發生著重大變化，有學者將其概括為從新公共管理向整體性治理轉變，也有人用整體政府（Holistic Government）、整體主義、整體性治理等概念來表達新方向。〔13〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008 年第10 期；曾維和：《后新公共管理時代的跨部門協同——評希克斯的整體政府理論》，載《社會科學》2012 年第5 期。整體政府理論旨在推動社會公共事務向整體治理的方向發展，主要涉及治理功能整合、治理層級整合、政府與社會組織相互支撐等三個面向。〔14〕參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學》2020 年第7 期。整體主義把重點置于確定一個真正以公民為基礎的、以服務為基礎的、以需求為基礎的組織基礎；著眼于政府內部機構和部門的整體性運作；強調數字時代的行政數字化。〔15〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008 年第10 期。當前，我國不少地方正在積極推進數字化轉型。《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》指出，數字化越來越成為推動經濟社會發展的核心驅動力，正全面重塑城市治理模式和生活方式。可以看出，在整體政府理念下，人民的利益是出發點和落腳點，公共行政是責任行政、綜合行政、數字行政和高效行政的統一。

（二）整體政府是交通標線新治理的基石

交通標線設置的法律治理是一個重要的行政法問題。日本學者田中二郎對“行政”進行了積極定義，認為現代國家中的“行政”是在法之下接受法規制的同時，在現實中為積極實現國家目的而實施的在整體上具有統一性的形成性國家活動。〔16〕參見［日］田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957 年版，第22 頁。可見，行政具有整體統一性，此為日本學界所重視。我國臺灣地區學界也看重行政的整體性，“行政乃是一種具有整體性，且不斷向未來形成，而為一系列有目的的社會形成”，特別是在行政組織法上強調行政一體性原則。〔17〕翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2002 年版，第14 頁、第328 頁。在我國大陸地區，國家和社會運轉特別倚重行政權。從《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對行政領導權的規定來看，行政組織具有鮮明的統一性：一是部門統一到政府；二是下級統一到上級，全國統一到國務院。這種統一性體現了整體政府的核心要義。但不論是從組織法制度來看，還是從行政實務來看，現有的行政統一性質量有待提高。有學者在論及復議機關時指出，政府統一領導權被部門化、碎片化，組織法上作為例外的部門領導權在行為法上逐漸占據主導性，這就需要正本清源和調整改善。〔18〕參見葉必豐：《行政復議機關的法律定位》，載《法學》2021 年第5 期。

在茂名高速超長實線案曝光后，又有類似案件發生，案情甚至更令人瞠目結舌。〔19〕參見魯暢等：《“天量罰單”屢現，“電子警察”為何陷“逐利執法”爭議？》，載新華網，http://m.xinhuanet.com/bj/2021-04/16/c_1127336590.htm，2021 年12 月22 日訪問；劉曼：《解決電子眼“天量罰單”問題，應及時清理超權限規定》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/477359320_161795?g=0，2022 年1 月28 日訪問。不過，這些單一性和淺層性治理缺陷可以通過整體政府建設來逐步克服。整體政府理念強調人民至上的思想，重視建構以人民為中心、為民解難的組織體系。希克斯認為，整體性運作的一個中心的、正式的目標是更有效地處理公眾最關心的一些問題，因此，考慮四個關鍵層面（政策、顧客群體、組織和機構）的目標是有益的。〔20〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008 年第10 期。整體政府追求高水平、高質量的統一性和整體性，要審視對象的所有面向，針對各個面向出臺對策，同時關注各個面向的內在聯系和對策的協同性。更值得稱道的是，整體政府立足于數字時代，高度重視行政數字化和智能化，通過數字賦能實現精準服務與高效治理。因此，新時期交通標線治理要取得新成效，首先要在思想上秉持整體政府觀念，從整體政府視角出發來謀劃對策、解決問題。

（三）“一網統管”與交通標線治理

數字化日益成為經濟社會發展的核心驅動力，并構成整體政府的時代特征。我國上海、廣州等城市推行的“一網統管”是社會治理數字化和智能化的主要抓手，〔21〕一網統管是指，通過建設、架構和聯通與城市運行管理和突發事件應急處置相關的各類城市運行系統，形成“城市大腦”，并對海量城市運行數據進行采集、匯聚、分析、研判和應用，從而實現城市運行“一屏觀天下，一網管全城”的目標。參見董幼鴻、葉嵐：《技術治理與城市疫情防控：實踐邏輯及理論反思——以上海市X 區“一網統管”運行體系為例》，載《東南學術》2020 年第3 期。集中體現了整體政府的精神。“一網統管”是一個系統工程，其內在的首要基礎革新是拆除以往部門間存在的壁壘，形成一方牽頭、多方協助的基本組織形態。“利用實時在線數據和各類智能方法，一網統管系統可以及時、精準地發現問題，對接需求，研判形勢，預防風險，在最低層級、最早時間，以相對最低成本解決最突出問題，取得最佳綜合效益，實現線上線下協同高效處置一件事。”〔22〕徐惠麗：《“一網統管”——打造數字技術創新發展的舞臺與道場》，載《張江科技評論》2021 年第1 期。數字化能產生事物的裂變式進化，“一網統管”的目的在于追求超常的海量信息、部門協同與高效處置。新時期的交通標線治理必須倚重“一網統管”，通過數字化和智能化實現質的飛躍。

1.交通標線網上治理組織系統

應當在網上建構和運行一個部門牽頭、多部門協同推進的交通標線治理組織系統。“一網統管”的一大優勢是面對問題尤其是大問題，能多部門同時出擊，爭取全面徹底地解決問題。交通標線設置涉及公安部門、交通部門、城建部門、城管部門等。在茂名高速超長實線案中，交通指揮和違章罰款由公安部門負責，標線的施劃養護由交通部門負責。當該案發生后，“一網統管”的第一步應當是確定該案由公安部門牽頭、交通部門協同推進。在這個組織系統中，多部門協同推進是基于行政組織法對各部門的職責分配，即它們承擔了具體解決某問題或者某部分問題的法定職責。一個部門牽頭是源于問題的復雜性，如果沒有牽頭部門，各個部門就不會集聚在一起協調行動，就無法有機、有序、有效率地解決問題。牽頭部門要發揮重要的組織作用，其一般是某事務的主管部門或者某領域的權威部門，有時甚至是一級政府。當然，若交通標線問題不像茂名高速超長實線案那么大，問題小到一個部門足以解決時，就不需要啟動這個組織系統，按常規方式進行管理即可。

2.交通標線網上預警系統

應當在網上建構和運行靈敏的交通標線預警系統。自動性和迅捷性是電子網絡的內在屬性，非常契合預警要求。預警系統建立在龐大的行政網上，這讓預警變得愈加靈敏和充分。茂名高速超長實線案中的海量違章和巨額罰款讓人震驚和不安，如此嚴重的結果和事態足以讓交通標線異常成為預警事項。標線被納入預警事項也有其便利之處，即標線是物，有具體位置，很精確，容易確定預警目標和劃定預警范圍。一旦發出警報，表明標線出了問題，具體問題可能是標線不符合國家規格、標線老化不清晰、標線導致交通違章異常增多等情形。把這些方面的參數輸入預警系統中，就形成報警數值。比如根據經驗，標線的清晰度一般保持X 年，參考水浸、暴曬、車輛通過數等情況后，估算具體路段標線能保持X—0.5 年，那么X—0.5 年就成為該具體路段標線的報警數值。如對交通違章數異常值設定不同的檔位，再針對不同的檔位設定不同程度的預警。茂名高速超長實線案之所以會發生，其后還有類似案件發生，原因除了沒有預警系統外，最主要的還是公安機關沒有把交通違章量異常作為關注重點。這是公共行政與人民利益嚴重脫節的表現，而這種表現在以往常規治理中并不鮮見。“一網統管”通過便捷的群眾連線、海量的數據等，使公共行政中的群眾視角得到極大拓展。交通違章數和罰款數是否異常，站在群眾角度就會有更深切的體會。因此，“上海交警APP”中應當配備交通設施入口，接受來自群眾的相關報告。與之相似，上海市H 區的“一網統管”將商鋪的店牌納入預警對象，當店牌到達一定年限后會被預警要求養護或者更換，由此預防店牌掉落砸傷路人。整體政府追求問題的全面解決，“一網統管”能夠不局限于某個事情、某個地點、某個時間，可以把“網”撒得很開，基于相關性而擴張時空，以科技為支撐，展開全面預警。

3.交通標線網上監查處置系統

應當在網上建構和運行全面的交通標線監查處置系統。像交通標線設置這樣無法律效果、不針對特定個人或組織的事實行為易被人們所忽視，是行政機關合理行政的“荒蕪地帶”，但事實行為同樣會產生后果，有時還會形成嚴重后果，容不得絲毫懈怠。因此，交通標線除需要預警之外，其工作情況還應受到檢查監督，做到及時發現和處置。機械化、信息化、智能化是自動化行政超越傳統行政的顯著優勢，機械化讓行政不知疲倦、不厭其煩、失誤率低，速度快；信息化讓行政更多、更快、更直接地獲得客觀事實，促使行政措施快速而精準；智能化讓行政更聰明、更主動、更有先見之明。這些優勢顯現于新時期行政活動的各個方面，更表現在對交通標線設置等事實行為的監查和處置上。

交通標線監查處置系統需要重點建設以下若干機制。第一是主動巡查檢查機制。有關部門應通過攝像頭等電子監控設備對標線質量情況、路面違章情況、交通參與人情況等進行巡查，而且要定期安排工作人員進行實地檢查。該機制旨在主動發現問題，保持行政的主動性，做“有為政府”。第二是公正裁量機制。因為事實行為的法律規范較少，所以它的裁量更會成為問題焦點。茂名高速超長實線案中的實線到底應該劃多長，就是一個裁量問題。對此，首先是基于交通管理經驗形成一般實線長度數值，再根據路段具體情況對該數值進行適當調整。茂名交警部門回應稱，電白服務區由于歷史原因建設規模較小，節假日時大量從廣西、海南的車輛需進入服務區休息、加油，超出了原設計負荷，導致大量車輛在高速路面等候進入，造成長時間擁堵，并被列為廣東省高速公路五個交通擁堵黑點之一，而設置長距離實線，目的是為了解決該路段的嚴重擁堵問題。為緩解超常擁堵而設置超長實線，似乎是較合理的理由，但這是交通管理部門單方面的看法，道路使用者的觀點也應受到重視。現實中，許多被罰車輛的駕駛員感到很無奈，廣大群眾面對龐大違章數和罰款額也很憤慨。雙方的觀點落差很大，表明該裁量行為存在問題，欠缺公正性。行政機關雖然是裁量的主動一方，但不得將相對人看成是被動的客體，相反要重視利害關系人、人民群眾對行政行為的申辯、參與等。裁量的公正性是在雙方或多方利益都得到適當考量的基礎上實現的。例如，上海市P 區司法局在行政復議審理工作中注意到，21 名當事人因機動車違反禁止標線而收到罰單，但當事人都反映涉案路段長期施工導致道路交通標志標線模糊不清、缺乏指引。復議機關調查發現該路段確實存在地面標線新舊疊加、車道指示標志缺位等情況，認定已作出的處罰欠缺合理性，遂向作出處罰的交警支隊制發了行政復議建議書，收到建議書的交警支隊最終主動撤銷了相關處罰。〔23〕參見魯暢等：《“天量罰單”屢現，“電子警察”為何陷“逐利執法”爭議？》，載新華網，http://m.xinhuanet.com/bj/2021-04/16/c_1127336590.htm，2021 年12 月22 日訪問。由此可見，“一網統管”要發揮信息量大、群眾反饋更充分等優勢，促進交通標線設置等行政事實行為的裁量更加公正。第三是高效處置機制。通過預警、巡查檢查等發現問題后，線上線下調配人員到場處置。如標線模糊等情況，能當場處理的，快速處理。如情況復雜，需要補充信息、延長裁量時間的，應盡快展開相關步驟，調動一切積極因素，有效解決問題。因標線違章擬處罰的，應視情況適用《行政處罰法》中的“初違不罰”條款，即“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。第四是綜合評價機制。對處置等行為進行評價是新時期依法行政的重要組成部分，體現了責任政府精神，有利于今后改進工作。新修改的《行政處罰法》就增加了評議考核制度，規定“縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執法評議、考核，加強對行政處罰的監督檢查，規范和保障行政處罰的實施”。政務網絡大大豐富了評價樣式和路徑。在“一網統管”模式下，可以通過監控視頻對交通標線的設置及相關行為進行全過程跟蹤和評價，也可以通過輿論調查、直接詢問當事人等方式進行評價。這是既評價事又評價人、既評價結果又評價過程的綜合評價，由此倒逼行政水平的提高。

當前，行政執法權下沉至基層的傾向較為明顯。《行政處罰法》第24 條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”行政執法權向基層下沉是實踐的需要，但也有弊端。弊端之一是，基層執法機構和人員偏少且相對固定，長此以往，容易與當地商鋪、企事業單位、經營者等發生利益勾連，甚至出現腐敗。這一弊端最容易出現在行政事實行為或者沒有具體相對人、侵害公共利益的行政執法中。例如，臨街洗車鋪長期占用人行道甚至外側車道經營、某公司長期占用旁邊未開發公共用地作為自己的停車場等現象，是城管、公安等部門應該管且能管的事，但都未能有效治理，如果將執法權下放基層，情況可能會更加嚴重。不過，“一網統管”下的交通標線監查處置系統所實施的是打破傳統層級限制的公開監查，能夠取得更靈敏、更及時、更立體、更全面的監查效果。舉例而言，當某一標線設置有利于洗車鋪且影響交通時，線上線下的監督者會形成監查合力，如果發現有腐敗瀆職的情況，有權主體將會進行快速處理。前不久，網上顯示某一交通標線關涉的違章處罰量明顯上升，當地的監查處置機制迅速響應，有關部門堅決落實公安部“嚴禁過度執法、逐利執法、粗暴執法”的指示和要求。

《法治政府建設綱要（2021—2025）》指出：“探索推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管，解決人少事多的難題。加快建設全國行政執法綜合管理監督信息系統，將執法基礎數據、執法程序流轉、執法信息公開等匯聚一體，建立全國行政執法數據庫。”上海、廣州等城市實施的“一網統管”與這些要求契合，正在積累經驗。交通標線治理與“一網統管”結合是跨次元的治理變革，但也要在實踐中探索和總結，不斷改善和進步。

（四）完善涉交通標線的法律和標準

交通標線設置已納入國家標準體系之中，受到國家標準的強制性約束和規范，但茂名高速超長實線的整改未能從現行國家標準中獲得解決方案。從《標準化法》的規定來看，國家標準的確立需要經過嚴格的程序，是個準立法行為。從整體政府精神出發，需要從法律和國家標準完善這一基礎性角度來思考交通標線的治理。在“一網統管”過程中，交通標線治理系統會基于海量信息等，生成涉及交通標線的法律和標準改進方面的建議。然而，法律和標準的完善是立法或準立法工作，程序嚴謹且時間長，所以“一網統管”一般不直接介入，而常規治理也不會上升到這個高度。

《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分的名稱是“禁止跨越同向車行道分界線”，規定同向車行道分界線“用于禁止車輛跨越車行道分界線進行變換車道或借道超車”；其“設于交通繁雜而同向有多條車行道的橋梁、隧道、彎道、坡道、車行道寬度漸變路段、交叉口駛入段、接近人行橫道線的路段或其他認為需要禁止變換車道的路段”；“本標線為白色實線，一般線寬10 厘米或15 厘米，交通量非常小的農村公路、專屬專用道路等特殊應用情況下，線寬可采用8 厘米，可采用振動標線的形式”。對該標線的長度及其他方面是否要作出更多約束和規范呢？從茂名高速超長實線案這類案件多發的實際情況來看，國家標準必須作出進一步的完善。筆者認為，可以像設置標線的寬度那樣，根據實踐經驗，確定一個數值范圍作為國家標準。茂名高速超長實線案其實從反面提供了一種實踐經驗，能為該數值范圍的確定提供一些參考。

從立法角度觀察茂名高速超長實線案，更應該注意的是，制定法律或者規則時不僅要關注多方利益，而且要從社會學等視角去評價或者預估其績效。雖然超長實線有利于克服擁堵，但也形成了驚人的交通違法數和罰款金額，不能因為受罰者是沉默的群體，就對超長實線的惡劣社會后果視而不見。禁止停車線（黃實線）是另外一種常見的交通標線，黃實線施劃于道路緣石正面及頂面，表示禁止路邊停車，之所以如此要求，一般是因為停車會妨礙交通。然而在郊區的路段設置該標線，保持交通順暢的作用則不明顯，反而會讓人覺得行政機關過于隨意。在一些特殊情形下，例如長久以來某路段并沒有劃禁止停車線，平時主要停放著小商鋪、外來務工人員的車輛，而突然設置禁止停車線，會讓人覺得是欺負弱者，或者是變相地為旁邊剛修建的收費停車場起幫助作用。法律絕對不支持這樣的效果，因此必須完善交通標線方面的立法。筆者認為，法律規范應當從交通標線的規劃、設置主體與程序、日常養護，監控攝像頭的設置與使用，與標線相關的違法行為處理等方面，以維護人民群眾切身利益為目標，把取得較好社會效果作為標線設置及其相關行政的重要考量因素，并禁止利用不合理的標線來實施創收式罰款等行為。

交通標線的設置和應用是政府行政的一個縮影，它所受到的非議暴露出行政實踐中的多重問題，其治理也應是綜合治理。2021 年7 月召開的全國公安機關深化警務機制改革推進會提及了交警系統的相關執法問題，要求“切實壓降交通違法罰款”。我們可以看到，主管部門正在不斷改進工作，但我們更要鼓勵相關部門從整體政府思維出發，深化綜合治理、整體治理，堅持數字化、智能化，持續推進“一網統管”建設，最終使交通標線治理面貌煥然一新。