基于市政多專業的綜合養護思考

張逸琳

[上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市 200092]

0 引 言

隨著經濟全球化及社會需求的不斷發展，城市精細化管理作為城市管理領域的重要分支，地位日益顯現。2017年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時強調，“走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系城市發展的大問題。城市管理應該像繡花一樣精細。城市精細化管理，必須適應城市發展。要持續用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發展活力”。城市管理是社會建設的重大任務，也是國家治理的基礎性內容，其好壞既關系到廣大群眾最根本的利益訴求，又關系到社會進步發展的長遠目標。如何抓住城市發展與技術進步的機遇，落實城市精細化管理的腳步，提高城市公共服務的效能，向市民釋放城市發展的紅利，已成為當今城市管理所面臨的重要議題[1]。

近年來，跨領域、一體化的綜合管理模式作為城市精細化管理的有效手段，越來越受到諸多關注。其中，針對城市化發展中不斷出現的海量城市基礎設施的養護，因涉及環衛、綠化、市政、水務等多個不同專業條線的具體工作，管理模式上條塊分割性較強，故在具體的管理工作中逐漸顯現出了效率低下、相互影響的弊端[2]。為解決該類問題，多地在市政設施綜合養護工作方面均有過相關的積極嘗試。早在2015年，杭州城市管理委員會就出臺過關于推進市區市政環衛一體化綜合養護試點工作的指導意見，從片區開始推廣全市，踐行至今成效顯著。2016年，上海市閔行區的新虹街道試行區域道路和綠化養護、環衛人工作業、市容管理等一體化綜合養護模式，同樣取得了良好效果[3]。

1 上海城市管理模式的改變和發展

改革開放40多年來，上海的城市建設管理經歷了“以建設為主”“建管并舉”“管理為重”3個階段。20世紀80—90年代開始，為適應城市發展的節奏，提升公共行政效率，上海市政府在明確職責分工的前提下逐步向治下轄區下放事權，領域涉及市政、環衛、房建、園林等多個專業。在此過程中，市政府職能逐漸由“辦”向“管”轉化，管理架構也從最初的“單一市級”模式轉化為后來的“市、區”兩級管理，直至發展為現在的中心城區“市、區”兩級政府“市、區、街道”三級管理、郊區“市、區、鄉鎮”三級政府三級管理共同結合的特色模式，積累了大量的城市管理實踐經驗[4]。

在城市分級管理模式不斷發展的同時，上海在21世紀初還開始探索推廣城市的網格化管理，形成了與“兩級政府、三級管理”相適應的管理體制。而后以智能化手段為抓手，在網格化的基礎上，借助全市“一網統管”平臺，構筑市、區、街鎮、村居四級網絡的管理工作機構和信息平臺，基本實現了公共區域、公共事件的從發現到處置、到監管的全過程覆蓋，全面提升了城市的精細化、智能化管理水平。

2 市政綜合養護涉及的行業監管現狀

市政綜合養護涉及行業眾多，考慮到不同城市、不同行業在發展水平、管理體制上均有其特殊性，因此反映到具體的監管模式和范圍上差異很大。下面以上海各市政行業的主管條線為例，在系統調研的基礎上，對大致情況做簡單介紹。

市政道路領域，上海市道路行業的主管單位為上海市道運局。目前市道運局的監管主要遵循兩級政府、兩級管理的模式，監管范疇只劃到各區交通委，很多街鎮的設施實際上并沒有納入市級的監管。2018年起，市里部分行政區出于精簡管理流程、壓縮財政支出的目的，將部分原先由市級或區級進行監管的道路下放到街鎮進行，該部分道路在監管上存在一定的盲區。換言之，在對全市道路的監管上，市級的監管就實際情況而言，主要還是到區管道路為止，對下放街鎮的部分，監管相對比較寬松，并沒有做到原則上的相對平均的全覆蓋。財政上也基本遵循“費隨事轉”的原則進行費用切割，費用隨權責的轉移而轉移。其中，公路板塊一直是“大養護”的概念，即公路養護經常作為一個整體進行發包，不僅限于公路路基路面的常規養護，還包括公路附屬綠化、公路附屬排水等，可以看作是小范圍綜合養護的雛形。

在園林景觀及環衛領域，上海市行業主管單位為上海市綠容局。其監管范圍內涉及市政綜合養護的項目主要為綠地養護、行道樹養護及公共區域的環衛保潔。其中，綠地養護中的公園綠地往往以整體包件的形式進行多專業打包養護，同樣具有一體化養護的典型特征。而環衛保潔，由于一方面涉及水域、陸域等多類工種；另一方面鑒于環衛行業本身的部分非市場化、鎮屬、安置等一系列典型特點，存在一定的特殊性需綜合考量，故各區的監管模式具有較高的獨立性，操作手勢上也有所不同。

在水務領域，上海市行業主管單位為上海市水務局。其職權范圍內河湖水域及排水管網的養護均可認為是市政基礎設施養護的一部分。就當前情況而言，全市河道基本參照《上海市河道管理條例》進行分級管理。通常情況下，市區管的河道下放給區里管理，鎮村級的河道下放給街鎮管理。也存在某些行政區域由于歷史原因實行特殊的“區級鎮管”模式。全市水域管養工作中，管理和養護是相互分離的，管理以區級水利所為主，養護大多實施市場化。值得注意的是，河道的養護內容不僅限于河道保潔，還包括水上作業的巡查、相關設施設備的維護、河床的養護、水質監測及水閘泵站的維護。其中，近年來水域保潔的頻次要求有逐年提升的趨勢。考慮到泵站通常有24 h的值班要求，故水閘泵站的養護一般是單獨立項發包，不包含在日常養護工作中。此外，目前上海市水務局對于河道的行業監管基本覆蓋所有河道級別，在“河長制”的基礎上，引入第三方考核，推行“月通報，季約談，年考核”的工作模式，確保監管的落實。

3 市政基礎設施綜合養護的推進思考

3.1 愿景與初衷

總體上看，目前養護行業市場化的水平并不高。考慮到近年來市政各行業的養護經費，尤其是行政部分一直在下調，如何提升養護資金的使用效率成為資金收緊背景下的養護工作的重要方向。實施綜合養護的初衷在于從源頭上對養護資源進行集中管控，對養護工作進行成本歸置，以適應精細化養護大趨勢下的更高要求。

在近年各類養護模式的創新試點工作中，發現綜合養護模式在成本優化方面擁有顯著優勢。綜合養護模式在市政多專業的養護操作中實現了“一人多用、一機多用、一網統管”的良好局面，為包括人、材、機在內的多類養護資源的協調統籌提供了有利條件，其先進性不僅表現為重復工作量減少，設備、場地利用率提高，更為多類養護工種之間工序的合理安排提供了可能，為大市政背景下多專業的統一監管提供了數據與路徑。

3.2 目標與方法

一體化是市政養護工作的一個重要方向。當前的市政養護工作主要是以專業條線人員和管理者的角度來考慮問題，未來的趨勢偏向于從普通使用者的角度來考慮問題，以提升普通市民在市政養護相關工作成果中的獲得感。然而，專業間的壁壘及現行的機制體制都給一體化工作的推進造成了不小的阻礙。主要存在以下幾個矛盾點。

（1）節儉化和品質化。就近年的情況來看，每年市政設施養護行業的整體費用，尤其是行政經費的部分，呈現較為明顯的逐年下調的趨勢。但是值得注意的是，各區域對于養護水平的要求并無折扣，反而隨著民眾對于城市建設的更多參與及對美好生活的更高向往而不斷提升。因此，需要尋求效益化最大的方式來解決資金矛盾，提升養護品質。

（2）一體化和專業化。一體化養護在操作模式上的優勢是明顯的，可以最大限度上實現“集中力量辦大事”的特色。但是不可否認，在市政養護的各個領域內，專業性都是相對突出的。一體化養護必須搭配足夠的專業指導，妥善處理每項工作的操作尺度，不是每項工作都要統籌，也不是每個包含的板塊都需要整合。要有足夠規范的標準和足夠清晰的邊界，既不能太宏觀失去意義，又不能太微觀無法操作。只有把握好操作的尺度，才能發揮最大的效益。

（3）條線化和屬地化。就市政設施養護工作而言，工作的具體操作往往落在街鎮，而監管往往在條線。基層擁有大量包括權責對等、范疇清晰、托底工作等在內的直接訴求，需要與相應的監管標準相對應。另外，在與第三方的溝通交流上，基層的優勢遠比監管條線更大。因此，各專業條線上的管理要求應當盡可能與屬地鎮府的建管銜接起來，操作手段上可以更加豐富多元化，讓行業監管更有溫度、更合理的同時，也有利于營造更加和諧的營商環境。

（4）現代化和效益化。毋庸置疑，數字化、現代化是養護工作的重要推進方向，但是新興事物的發展往往有一個循序漸進的過程。而在辦法的實際操作中，操作路徑的選取很多時候無奈以效果作為導向，因此犧牲了過渡和發展的潛在動力。新方法、新流程、新思路都需要一定的適應過程，必須接受剛開始的整體效益未必很好，可以考慮訂立相應的扶持制度，也可以探索傳統辦法和數字化轉型更好結合的整體方式。

3.3 監管與考核

成熟的操作模式中，操作辦法需要與監管制度相互配套。在監管辦法上，為了最大限度上保證監管的公平客觀性，監管和考核兩個部分可以適當進行交叉，如可以考慮推行類似“區里設施市里評，市里設施區里評，所有設施人民評”的交換模式。而在實際操作層面，由于當前情況下，市管市政設施實際管養的設施量總體占比較少，且分布較為零散，因而以市管市政基礎設施的管養作為綜合養護的對象可能存在客觀困難。相較而言，街鎮這一層級的基層管理機構是較為合適的切入口，不論在前期準備的機制轉換還是在后期的實際工作安排上，都有較大優勢，有利于屬地化扁平式管理的實現。當然，各專業內仍然需要專業條線提供相應的技術支持，如提供合適的考核標準、制定地方行業標準、主導區域性的行業規劃與目標、優化行業內的指標定額等，實現專業性與綜合性的相互促進與統一。

3.4 制度與保障

就目前的市政養護行業而言，涉及專業眾多、主管條線紛雜、管理范圍交叉是普遍存在的問題。同時，從專業內部看，從標準規范到考核方式，再到條例法規，無一不是以專業條線作為基礎訂立，符合專業度的要求，但已無法滿足當前市政大環境下的綜合管理的需要。尤其考慮到市政基礎設施分級管理的現狀，需要有明確的管理條例來明確各級管理機構之間的關系、權限與分工，劃定相關的權利與義務范疇，有條可依才能有的放矢。

此外，要推進綜合養護模式，在管理權責與工種統籌之外，還應抓牢資金這一客觀指揮棒。各條線養護資金的安排與統籌是重要的遙控器，具體項目上可能會有重合，也可能會有交叉，直接關系到工作內容的實施與落地。在對市級資金進行安排時，綠化、水系、道路等各專業都有各自的既定范圍。為最大限度保證養護工作的可持續性，資金來源的統籌和資金調配的方法同樣需要在配套的相關管理辦法中有所規定。保障制度的建立一方面便于實現養護工作中不同專業定額、費率的動態調整機制；另一方面也利于保障養護費用的主體來源，增強整體市政養護工作的穩定性和持續性。