行政復議監督視角下的行政機關處理投訴舉報履責分析
——以北京市人民政府受理的投訴舉報類行政復議案件為例

商思剛（北京市司法局）

行政法律體系中有多部法律、法規、規章規定了公民、法人或其他組織可以向行政監管部門提出投訴舉報訴求，負有法定職責的行政監管部門必須依法對相應訴求予以受理并作出行政處理。在法學研究和法治實踐中，將行政監管部門處理投訴舉報訴求的行政行為視作一種依申請的行政履責行為。投訴舉報人就該類行政履責行為中行政監管部門的作為或不作為申請行政復議的①不同行政法律規范中對投訴和舉報的界定有所不同，大概分為兩種：一種以權益性質進行區分，相對人以維護自身合法權益為目的的為投訴人，以維護他人利益、公共利益為目的的為舉報人；另一種以訴求性質進行區分，相對人提出解決自身權益糾紛訴求的為投訴人，提出對第三人予以行政處罰訴求的為舉報人?；谝陨喜煌缍?，對投訴人、舉報人與行政監管部門履責行為的作為、不作為之間是否存在“利害關系”的判斷，理論界以“保護規范理論”為主流觀點，但實務界尚未形成一致意見。本文從總體上討論行政監管部門處理投訴舉報履責行為和由此產生的行政復議案件情況，對投訴、舉報的界定和“利害關系”問題不作深入討論。，該類行政復議案件可以稱為投訴舉報類復議案件。投訴舉報類復議案件的數量在全部復議案件中長期位于前列，且具有占比逐年增長、案情日益復雜、糾錯愈趨頻繁的特點。以北京市人民政府受理的行政復議案件為例，2021年共立案受理2900件，其中投訴舉報類復議案件396件，以13.6%的占比位列第二。在同期審結的408件投訴舉報類復議案件中，以撤銷、確認違法、責令履責和變更的直接糾錯方式結案的56件，以調解、和解、撤回復議申請等間接糾錯方式終止處理的78件，綜合糾錯率為32.8%。

北京市人民政府受理的投訴舉報類復議案件，作為被申請人的下一級人民政府集中于土地、房屋征收補償行為及其歷史遺留問題較多的北京市朝陽區、海淀區、大興區、房山區人民政府，作為被申請人的市政府職能部門則集中于行政職權項數多、范圍廣、與群眾切身利益關聯度高的北京市市場監督管理局、北京市住房和城鄉建設委員會和北京市公安局等。另外，北京市黨政機構改革完成后，北京經濟技術開發區管理委員會（以下簡稱“開發區管委會”）所屬各機構均以開發區管委會名義對外作出行政行為，而注冊于轄區內的“京東商城”“學慧網”等互聯網企業經營范圍廣、用戶數量多、交易活動頻繁，北京市人民政府收到的對開發區管委會處理消費者投訴舉報履責行為不服的復議案件數量多、難度大，在全部投訴舉報類復議案件中具有一定的代表性。

一、群眾對投訴舉報處理機制的主要“槽點”

（一）難以快速、精準定位行政監管部門

如果把行政管理活動比作一幅坐標圖，作為水平軸的行政實體法律規范體系以工商、稅務、民政等社會活動領域為立法分類原則，作為垂直軸的行政機關組織體系則以級別、地域和事務管轄分工的形式對社會活動領域進行行政管理，從而對作為該坐標圖中任一坐標點的特定事項形成立法和執法的二維交叉定位。這就使得與特定事項直接相關的投訴舉報訴求往往涉及數部法律法規規章和數個行政監管部門，在處理過程中難以被迅速、精準定位。然而，實際困難還不止于此，地方性立法和地方性特色部門的設置作為上述坐標圖中的空間變量，立法修改廢、黨政機構改革、行政執法體制改革等作為上述坐標圖中的時間變量，更使得該二維平面坐標圖演化為精深復雜的三維立體坐標圖。以市政府審結的某投訴舉報復議案件為例，多名來自全國各地的中小企業負責人在北京市舉報某大型電商平臺經營未經批準的互聯網“云服務”項目，該舉報涉及電商平臺經營者、電子商務經營者、代理服務商、下線代理商等多家企業主體，涉及電子商務法、網絡安全法、廣告法、反壟斷法、網絡交易監督管理辦法、互聯網信息服務管理辦法等方面多部法律法規規章，涉及市場監管部門、電信監管部門等多個行政監管部門，舉報人通過數次舉報均未能找到正確的行政監管部門。

（二）難以規范、具體地提出投訴舉報訴求

我國目前對投訴舉報訴求的行政處理尚無統一立法，除少數行政監管領域存在數部行政法規外，多以部委規章、地方政府規章或行政規范性文件的形式對此予以規制，這也導致了缺乏對“投訴”“舉報”的統一定義，給群眾進行投訴舉報造成不便。例如，司法部《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》中對“投訴”與“舉報”的區分以主體權益屬性為標準，投訴人是“向司法行政機關投訴的與司法鑒定事項有利害關系的公民、法人和非法人組織”，舉報人是“與司法鑒定活動沒有利害關系的公民、法人和非法人組織”，該區分標準與訴求內容無關。再如，國家市場監督管理總局頒布的《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》，對“投訴”與“舉報”則是以主體訴求內容為標準進行了區分，“投訴是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監督管理部門解決該爭議的行為”；而“舉報是指自然人、法人或者其他組織向市場監督管理部門反映經營者涉嫌違反市場監督管理法律、法規、規章線索的行為”。與不同的定義方式相對應，不同行政監管部門適用的法律依據對“投訴”“舉報”的受理條件、處理程序、辦理時限等都有完全不同的規定。群眾在進行投訴舉報時，往往不清楚自己的訴求應當屬于該監管領域內法定的“投訴”還是“舉報”，籠統地寫到一起會導致行政監管部門在受理時難以迅速辨別，既使得個人維權增加了時間成本，也使得行政監管部門增加了行政成本。

（三）難以實現投訴舉報事項的“案結事了”

以消費者對經營者提供的商品或服務不滿后進行市場監督管理領域的投訴舉報為例，《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》規定對投訴事項以調解的方式予以處理，對舉報線索依行政處罰程序進行立案前的線索核查。投訴的調解期限為45個工作日，被投訴人明確表示拒絕調解或在調解過程中明確表示無法達成合意的，可以作為終止調解的理由。舉報線索的核查期限為15個工作日（可延期至30個工作日），核查的主要手段是要求被舉報人提供解釋性材料，以期從雙方的矛盾性說法中挖掘進一步調查的線索。從消費者的角度來看，進行投訴舉報往往需要等待兩個多月，最終卻經常收到“被投訴人拒絕調解”“現有證據不足以認定被舉報人存在違法行為”的處理結論，從而認為投訴舉報處理機制只是圍繞程序開展的“轉盤抽獎”游戲，難以達到維權目的。

二、行政監管部門對投訴舉報履責的主要“痛點”

（一）法定職責難以厘清

行政機關的法定職責來源于法律、法規、規章和行政規范性文件等的明確規定，以及作出的行政承諾和先行行為帶來的必要義務。自北京市黨政機構改革以及綜合執法授權、執法下沉賦權等改革措施實施以來，政府各職能部門的行政處罰職權變動較大，相應的投訴舉報處理職責應如何分配涉及立法規定、法理依據、行政習慣、執法可操作性等問題，要厘清各自的法定職責并不容易。以市政府受理的某起學生投訴培訓機構退費的投訴舉報復議案件為例，市場監督管理部門接到投訴后，認為屬于教育培訓行業領域的問題，應由教育行政部門負責；教育行政部門則認為根據市政府綜合執法授權改革的要求，教育行政部門的全部行政處罰權已經移交市場監督管理部門行使，相應的投訴舉報事項也應該由市場監督管理部門處理。兩個部門的主張都有一定的道理，隨后在市政府復議機構和市委編制機構的協調下，就該特定事項多次召開專題會予以研究，才最終確定了雙方對投訴舉報事項的分工。

（二）處理手段比較有限

依法行政是行政監管部門處理投訴舉報案件的基本原則，然而與投訴舉報處理行為密切相關的統一的行政程序法卻遲遲未能出臺。在此背景下，除少數職能部門可以依據行政法規、規章開展工作外，多數職能部門只能依據行政規范性文件要求和自身行政習慣來處理投訴舉報案件。如此，一方面導致受理條件、辦理時限、回復方式等處理程序上的無法可依，另一方面也造成行政監管部門處理手段上的相對匱乏。以對舉報事項中違法線索的核查為例，舉報人提供的材料往往存在證據真實性和關聯性不足的問題，行政監管部門只有經過線索核查發現被舉報人確有違法嫌疑才能立案調查，但不立案又難以使用《行政處罰法》規定的“先行登記保存”措施和《行政強制法》規定的“查封、扣押、凍結”等行政強制措施對線索進行充分核查。再如，現場檢查是最重要的核查手段之一，但根據新的法律規范要求，行政監管部門必須要有行政實體法中法律、法規的明確授權才能實施，這樣導致行政監管部門一般僅能通過與被舉報人的文函往來核實違法線索，從而經常得出“現有證據不足以認定被舉報人存在違法行為”的處理結論。

（三）案多人少矛盾突出

隨著人民群眾法治維權意識的進一步提高，公民、法人或其他組織對各行政監管領域存在的問題提出投訴舉報訴求的數量不斷增加，再加上消費者權益保護法、食品安全法等法律法規規定了額外賠償制度，以及市場監管、安全生產、市容環衛等監管領域舉報獎勵規定的普遍存在，使得部分公民、企業以“知假買假”后索賠舉報或者進行無明確線索的大范圍“對空舉報”為業成為可能，這進一步加劇了投訴舉報案件數量的增長。以開發區管委會為例，僅“京東商城”每年引發的消費者投訴舉報案件即達10萬件以上，而開發區管委會全部工作人員為800人左右，負責處理市場監管領域投訴舉報的開發區商務金融局和開發區綜合執法局共有工作人員50人左右，人均年處理投訴舉報案件量必須達到2000件以上才能完成履職。如此大規模的投訴舉報案件數量和人員嚴重不足的現狀，致使行政監管部門疲于奔命，能在法定時限內完成調解、核查、回復已屬不易，實在無力對個案進行多次耐心調解、深入調查，更難以對整體履責情況進行總結改進。

三、行政復議機關發揮監督作用的主要措施

（一）發揮行政復議以個案促進立法完善的作用

從行政監管部門處理投訴舉報案件的過程和相應引發的行政復議案件審理過程來看，目前最大的問題是統一的行政程序立法的長期缺位和行政機關法定職責的動態變化。為此，市政府復議機構通過多種途徑積極建言并參與行政程序法的立法活動；借相關法律修訂之機，建議復議管轄范圍內的各行政監管部門梳理該系統內現有規章、行政規范性文件并向相應中央主管部門提出對處理投訴舉報規定的完善建議；通過與人民法院、人民檢察院和監察委員會協調互動，對各行政監管部門處理投訴舉報的行為明確統一的履責標準和救濟條件、審理準則；對各行政監管部門處理投訴舉報法定職責不清的問題，與編制主管部門積極溝通解決措施，及時厘清因北京市黨政機構改革以及實施“吹哨報到”“接訴即辦”和執法賦權下沉等改革措施帶來的法定職責動態調整問題。

市政府復議機構一般每年辦理市政府本級行政復議案件一千余件②在2021年立案審理的2900件行政復議案件中，含多件聚集性政府信息公開類復議案件。，投訴舉報類復議案件雖然占比不是很高，但因該類案件情況復雜、程序不清、依據不明，占用復議處室辦案精力達一半以上，復議處室由此發現的行政監管部門履責問題、立法和制度漏洞也比較多。因此，對行政復議辦案過程中發現的特定行政管理領域具有普遍性、制度性的問題，市政府復議機構及時向立法機構反映，把對立法疏漏、政策偏差的完善建議及時納入立法軌道，使立法機關能夠及時獲取制度實施情況的一手資料，及時破解、規避法治體系運行中的困難和問題。2021年以來，市政府復議機構已經向北京市各有關立法機構反映具有普遍性的問題二十多個。例如，未辦理征地手續時的“農轉非”問題、拆除山區違法建設后的管控問題、受疫情影響的小客車指標更新問題、鐵路職工養老待遇核定問題、工程建設領域招投標舉報的監管力度問題、市場監管領域消費者舉報的線索核查邊界問題等。反映的上述問題受到各有關立法機構的歡迎和重視，部分問題正在推動解決。

（二）發揮行政復議實質性化解行政爭議作用

根據群眾不能找準投訴舉報受理機關、訴求描述不明確和對處理程序空轉不滿意等“急難愁盼”問題，市政府復議機構依托“全國行政復議、行政應訴工作平臺”，通過建設“北京市行政復議應訴工作平臺”并積極與行政執法監督平臺、調解工作平臺和法院訴訟平臺、紀檢電子監察平臺等逐步實現數據互通互享，力爭全面歸集投訴舉報重點當事人信息、投訴舉報事項信息、各級行政監管部門信息及對應的行政復議機關、管轄法院和紀檢監察機關信息，實現特定投訴舉報事項在行政管理三維立體坐標圖中的智能化、數字化精準定位。在此基礎上，市政府復議機構積極指導并嚴格要求各行政監管部門提升咨詢接待和訴求受理規范化水平。對群眾投訴舉報材料中表述不清楚、訴求不明確的，不能一推了之，要積極指導補正；對投訴舉報訴求對應的行政監管部門有誤的，不能簡單地不予受理，要積極指引正確的行政監管部門。

通過對受理的投訴舉報類復議案件進行分析，市政府復議機構發現產生行政爭議的主要原因是行政監管部門履責中處理方式粗糙武斷、對處理結論說理不夠以及行政監管部門與投訴舉報人之間溝通不暢、信息不對等，致使投訴舉報人認為行政監管部門敷衍了事或包庇對方當事人。為此，市政府復議機構堅持對投訴舉報類復議案件快收快辦，在復議立案審查階段即與行政監管部門進行溝通，初步判斷行政爭議的來龍去脈、是非曲直，對因行政監管部門與申請人的溝通問題產生的行政爭議力求化解在立案之前，使群眾對履責行為能在程序上滿意、能在實體上“案結事了”，減少行政爭議。

（三）發揮行政復議監督指導依法行政作用

一是要求“循規蹈矩”，為行政監管部門處理投訴舉報履責劃定紅線。通過落實依法行政考核要求和行政復議監督評價機制，嚴格要求行政監管部門在處理投訴舉報履責行為中依法行政。具體來說，對立法上、制度上有明確規定的不允許搞變通，行政程序上必須“過橋走路”的不允許“摸石頭過河”；在行政案件受理、辦理、回復各階段中，有時限要求的不允許超期，有通知投訴舉報人要求的不允許省略；合理的調查手段必須用盡；處理結論明顯不當的堅決糾錯。

具體到投訴舉報類復議案件審理中，市政府復議機構通過總結復議辦案經驗并借鑒《行政訴訟法》相關規定，對行政監管部門處理投訴舉報履責不當問題進行了分類分級處理：對“重大且明顯違法”③《行政復議法》中并無“確認無效”的行政復議決定類型，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中有關于行政復議機關作出“確認無效”行政復議決定的條款。實踐中，行政復議機關一般對符合“確認無效”標準的具體行政行為作出“撤銷”或“確認違法”（不宜撤銷時）的復議決定。和“一般違法”的予以撤銷，并向行政監管部門發出《行政復議意見書》督促整改；對“輕微違法”的予以確認違法或變更④作為一種行政復議決定類型的“變更”，體現的是具體行政行為尚無致命缺陷時的“治愈”功能，依法適用于經復議機關審理后查明事實、單純依據錯誤等情形，得到《行政訴訟法》和審判實踐的承認。，并視情節、頻次向行政監管部門發出《行政復議意見書》或予以約談誡勉；對情節輕微的“履責瑕疵”，在行政復議決定文書中予以指正并對后續類案進行重點關注。

二是要求“適當傾斜”，以是否有利于投訴舉報人維權作為行政監管部門履責程序如何的衡量標準。雖然從法理上講，行政監管部門對于投訴舉報訴求沒有明確法定職責的、沒有法定處理程序的、不屬于行政救濟范圍的，可以自主決定行政作為的程序和程度，但為保障群眾合法權益、踐行“復議為民”宗旨，市政府復議機構要求：行政監管部門沒有法定職責的，收到投訴舉報材料也應以及時回復為原則；沒有法定處理程序的，以符合程序正當性要求、能進行合理解釋為處理原則；能確定其他履責機關或應移送司法機關處理的，以及時移送有責機關并關注后續處理情況為原則。

三是要求“群策群力”，以行政復議機關的站位優勢幫助行政監管部門切實提升處理群眾投訴舉報履責水平。提出投訴舉報訴求是群眾與行政機關產生最直接互動的活動，也是最能使人民群眾產生幸福感、獲得感、滿足感的渠道和窗口。踐行行政一體化原則，行政復議工作不僅要監督依法行政，更要以上級行政機關的站位優勢、智力優勢、經驗優勢指導下級行政機關依法、科學行政。市政府復議機構在辦理投訴舉報類復議案件中，既要注重通過辦案化解行政爭議，也要注重與行政監管部門一起對投訴舉報訴求處理機制查漏補缺、對投訴舉報案件整體履責情況分析改進。為此，對行政監管部門處置投訴舉報材料混亂的，建議其對行政履責事項和信訪事項予以區分并適用各自的處理程序；對行政監管部門根據“分級負責、屬地管理”的原則向下級行政機關交辦的，建議其要求下級行政機關及時將處理結果反饋交辦機關；對投訴舉報人因不服訴求處理結果提起大量政府信息公開申請的，建議行政監管部門積極與投訴舉報人溝通并正確適用政府信息公開條例的收費規定和合理頻次規則。