公益訴訟檢察調查核實權的功能異化與制度完善

徐本鑫，江芷珊

（1.安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241002；2.暨南大學法學院，廣東 廣州 510000）

公益訴訟檢察調查核實權，系檢察機關在承辦公益訴訟案件過程中向其他主體調取證據、核實案情的一項權力。在公益訴訟檢察制度中，檢察調查核實權發揮著多種功能作用。理論上，有觀點認為公益訴訟檢察調查核實權發端于訴訟當事人證明權，是實現法律監督的手段，具有調查收集證據、實現法律監督的功能，以上功能的運作為獲得勝訴結果這一根本功能目的提供保障[1]。另有觀點著重強調公益訴訟檢察調查核實權的法律監督功能，并主張重設一般監督權，以確保檢察機關在運用公益訴訟檢察調查核實權調查核實時獲取準確且充分的事實參數，彰顯法律監督機關的功能定位[2]。實踐中，檢察機關未厘清公益訴訟檢察調查核實權的應然功能以及各功能間關系，常以訴訟當事人證明權為抓手行使檢察調查核實權，產生“傾向一般監督、調查重于核實、片面追求勝訴”等功能異化問題。因此，厘清公益訴訟檢察調查核實權的應然功能并有效防止其功能異化，是強化公益訴訟檢察調查核實權的關鍵，不僅影響公益訴訟辦案質量，而且關系法律監督實際效能。

一、公益訴訟檢察調查核實權的應然功能

公益訴訟檢察調查核實權的應然功能是指與其權力性質相一致的有利效能。公益訴訟檢察調查核實權本質為檢察權，其應然功能包括“實現法律監督、調查核實案情、保障公益訴訟”三方面。其中，實現法律監督是公益訴訟檢察調查核實權的根本功能。檢察機關利用公益訴訟檢察調查核實權調查案情、核實證據時需圍繞當前辦理的法律監督事項進行，在推動公益訴訟進程時需以實現法律監督為必要，不可為獲得勝訴結果過度調查核實。

（一）實現法律監督

公益訴訟檢察調查核實權由法律監督權衍生，其根本功能應著眼于實現法律監督。《憲法》第134 條①《憲法》第134 條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”指明檢察機關的功能定位為法律監督機關。《中華人民共和國人民檢察院組織法》（下文簡稱《檢察院組織法》）第2 條②《檢察院組織法》第2 條：“人民檢察院是國家的法律監督機關。人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。”再次強調，檢察機關是以國家法律監督機關身份來行使檢察權。檢察權和法律監督權系同一職權的兩種不同表達方式。《檢察院組織法》第21 條規定③《檢察院組織法》第21 條：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定。”，在履行法律監督職能的過程中，人民檢察院享有調查核實權。在檢察機關憲法地位為法律監督機關的情形下，調查核實權源于法律監督權，是一種實現法律監督功能的手段性職權。公益訴訟檢察調查核實權本質為檢察權，其根本功能是在公益訴訟領域實現法律監督。一方面，適用層面的特殊性無法改變具體職權的本源性。法律明確規定調查核實權源于法律監督權，這適用于所有類型的調查核實權，公益訴訟檢察調查核實權也不能除外。另一方面，公益訴訟檢察調查核實權作用于公益訴訟領域，“提起公益訴訟”職權是公益訴訟檢察調查核實權的“地基”。而“提起公益訴訟”系一種法律監督表現形式，法律監督通過訴訟得以促成[3]。因此，作用于公益訴訟領域的調查核實權亦為一種助力法律監督的手段性職權。

公益訴訟檢察調查核實權的根本功能旨在實現法律監督，而法律監督的關鍵體現在“法律”二字，區別于一般監督。“一般監督”是中華人民共和國成立之初，我國在借鑒蘇聯“一般監督”理論基礎上構建的，囊括公訴、偵查、訴訟監督、監督行政決議命令和措施的合法性問題和國家工作人員守法情況等職能在內的具有中國特色的監督理論[4]。一般監督的范圍極其廣泛，不僅僅限于對違法行為的監督，也涉及對其他非法律事項的監督。但從歷史發展層面看，我國檢察機關的法律監督自1979 年《憲法》修正后已不再實行全覆蓋、全方位的一般監督，轉而圍繞刑事訴訟活動中國家機關及其工作人員的特定活動展開；自2017 年設立公益訴訟制度后又拓展監督場域，增加對行政機關的違法履職行為、不作為行為的監督；自2018 年職務犯罪偵查權轉由監察委員會行使后限縮自身范圍，取消對國家機關公職人員的法紀監督[5]。自此，針對司法裁判實行的訴訟監督與圍繞行政行為合法性展開的行政法律監督，共同構成互斥但周延的法律監督范疇[4]。有限性是檢察法律監督功能的主要特征，即檢察法律監督具有特定的界限與范圍[6]。法律監督不同于包羅萬象的一般監督，其旨在評價法律行為的違法狀態，不對非法律事項進行評價。作為法律監督權的手段性職權，公益訴訟檢察調查核實權不應傾向一般監督，而應順應法律監督的歷史發展，著眼于“法律”，將實現法律監督定位為根本功能。

（二）調查核實案情

調查核實案情是公益訴訟檢察調查核實權的直接功能。根據《檢察院組織法》第21 條，檢察機關具有行使調查核實權并提出抗訴、糾正意見、檢察建議以實現法律監督功能的權限。調查核實權服務于提出抗訴、糾正意見、檢察建議，即提出正確合理的抗訴、糾正意見、檢察建議需要對案件相關證據線索進行收集與核查。具體到公益訴訟，提升檢察建議信服力的前提條件是依法開展調查核實工作，收集相關證據材料，查清違法事實[7]。

公益訴訟檢察調查核實權由法律監督權派生，屬監督權范疇，不具有進攻性，其中“調查”服務于“核實”，旨在實現法律監督。關于“調查”與“核實”的關系，有觀點認為調查核實權是調查權和核實權的復合體，“調查”與“核實”是并列關系[8]；另有觀點認為調查是實現核實目的的手段[9]。公益訴訟檢察調查核實權歸屬于監督權，“調查”與“核實”應是手段與目的的關系。第一，一般而言，“調查”多指向證據材料的找尋與收集，“核實”則定位于了解并辨別相關情況的真偽。在法律監督視域下，檢察機關利用公益訴訟檢察調查核實權了解相關案情，其目的并非為獲取確切證據，而是為了解整個案件的具體情況，形成內心確信，以避免法律監督的盲目性與自發性，平衡實體正義與程序正義的關系[8]。可知，“核實”是目的，“調查”是進行核實的手段。第二，調查核實權屬于程序意義上的監督權，而調查權則對實體權利產生影響。若調查核實權被定性為調查權與核實權的復合體，其性質將產生混淆。法律監督權是公益訴訟檢察調查核實權的上位權力，這說明公益訴訟檢察調查核實權是一項通過程序制約來實現監督的程序性權力，不具有終局實體意義[10]。而調查權廣泛應用在行政執法等領域，通過查封扣押、限制人身自由等多種調查方式以對實體權利產生作用，具有強烈的進攻屬性，與法律監督性質不相符合。因此，“核實”為公益訴訟檢察調查核實權的核心要義，“調查”服務于“核實”，即調查方式的行使以實現程序監督為限度，無須具備進攻性質，觸及實體權利范疇。

（三）保障公益訴訟

保障公益訴訟系公益訴訟檢察調查核實權的應然功能之一。檢察機關利用公益訴訟檢察調查核實權進行案情調查與核實，為公益訴訟案件的順利終結提供證據材料保障。公益訴訟的推進過程以證據為支點，若沒有證據，便難以證明有關主體行為的違法性以及該違法行為施加于公共利益的破壞性，也就無法達到促使有關主體積極糾正違法行為以實現法律監督的效果[11]。在相關條文中，公益訴訟檢察調查核實權的保障公益訴訟功能被證實與認可。第一，《檢察院組織法》第21 條是確保第20 條①《檢察院組織法》第20 條：“人民檢察院行使下列職權：（一）依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權；（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；（七）對監獄、看守所的執法活動實行法律監督；（八）法律規定的其他職權。”之職權有效運行的保障性規定。第20 條明確列舉刑事偵查權、批準逮捕權、提起公益訴訟、訴訟監督等法律監督職權，但未將調查核實權納入所列獨立職權的范疇中。而第21 條既規定了“調查核實”這一過程性保障手段，又規定了提起抗訴、糾正意見、檢察建議等結果性處理措施，用以保障第20 條中提及的“提起公益訴訟”等法律監督職權的有效運行[9]。第二，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（下文簡稱《辦案規則》）規定②《辦案規則》第71 條：“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，圍繞以下事項進行調查：（一）國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實；（二）行政機關的監督管理職責；（三）行政機關不依法履行職責的行為；（四）行政機關不依法履行職責的行為與國家利益或者社會公共利益受到侵害的關聯性；（五）其他需要查明的事項。”第73 條：“調查結束，檢察官應當制作《調查終結報告》，區分情況提出以下處理意見：（一）終結案件；（二）提出檢察建議。”第86 條：“人民檢察院立案后，應當調查以下事項：（一）違法行為人的基本情況；（二）違法行為人實施的損害社會公共利益的行為；（三）社會公共利益受到損害的類型、具體數額或者修復費用等；（四）違法行為與損害后果之間的因果關系；（五）違法行為人的主觀過錯情況；（六）違法行為人是否存在免除或者減輕責任的相關事實；（七）其他需要查明的事項。對于污染環境、破壞生態等應當由違法行為人依法就其不承擔責任或者減輕責任，及其行為與損害后果之間不存在因果關系承擔舉證責任的案件，可以重點調查（一）（二）（三）項以及違法行為與損害后果之間的關聯性。”第89 條：“調查結束，檢察官應當制作《調查終結報告》，區分情況提出以下處理意見：（一）終結案件；（二）發布公告。”，檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時需調查公共利益受損事實、行政機關監管職責、行政機關不依法履職行為、受損事實與不履職行為間的因果關系等事項；在承辦民事公益訴訟案件時應核查違法行為人情況、違法行為、公益損害類型、因果關系、主觀過錯、免責事由等事項。只有查明這些事項后，檢察機關才能根據具體情況決定終結案件或提起檢察建議或發出公告，從而推動行政公益訴訟或民事公益訴訟向前發展。

但是，保障公益訴訟不等同于片面追求勝訴。保障公益訴訟是指在公益訴訟檢察調查核實權支持下，確保公益訴訟進程按照法律法規預設軌跡順利向前發展至受損法律秩序修復之時的一種功能，其是檢察機關以法律監督機關身份行使調查核實權時所欲求的目的效果。公益訴訟檢察調查核實權主要為檢察建議與公告的提出或者訴前程序中案件的終結提供證據支持，推動公益訴訟進程，修復受損法律秩序。若訴前程序無法實現案件的順利終結以使違法行為得以糾正時，借助公益訴訟檢察調查核實權收集的證據亦可在訴訟階段運用，但此時的證據運用皆圍繞法律監督展開，證據運用后的情況結果無論是勝訴還是敗訴，仍為法律監督所允許，皆為維護法律秩序的客觀效果。而片面追求勝訴功能則是以訴訟當事人的視角來展開。在公益訴訟中，檢察機關享有訴訟當事人這一形式身份。若執著于訴訟當事人身份，檢察機關勢必會以贏得勝訴作為根本目標，在訴前程序、訴訟階段中利用調查核實權搜尋一切有利于其贏得勝訴的證據材料，過度調查核實。

二、公益訴訟檢察調查核實權的功能異化

公益訴訟檢察調查核實權具有“實現法律監督、調查核實案情、保障公益訴訟”等應然功能。但在司法實踐中，公益訴訟檢察調查核實權偏離預設的發展路徑，出現功能異化現象，進而產生擾亂法律秩序、模糊權力性質、浪費司法資源等一系列危害。

（一）“實現法律監督”異化為“傾向一般監督”

實現法律監督為公益訴訟檢察調查核實權的根本功能，但在實踐運行中，公益訴訟檢察調查核實權逾越法律監督范疇，未圍繞行為合法性問題展開調查核實，傾向一般監督。

例如，在A 省W 市某區檢察院治理路面殘留螺絲釘安全隱患公益訴訟一案中，2021 年3 月，檢察機關在辦案中發現轄區的主干道路上殘留裸露螺絲釘，存在較大的安全隱患。檢察機關舉一反三，集中干警力量對全市主干道路進行排查，共發現9 處殘留螺絲釘及鋼筋。后檢察機關向市區兩級城管局發出檢察建議，敦促其依法履職[12]。盡管上述案件取得積極效果，但檢察機關行使調查核實權卻超出法律監督范圍。檢察機關調查核實一處安全隱患后，便滿足向行政機關制發檢察建議的條件，督促行政機關及時處理相關問題并主動排查清除全市主干道路上的隱患。但檢察機關卻選擇對全市主干道路進行親自排查，花費大量時間、精力調查核實本應由行政機關管轄的非法律事項。上述行為一方面偏離了法律監督之要義，復歸包羅萬象的一般監督，侵越行政機關職能范圍；另一方面浪費司法資源，加重檢察機關的工作負擔。又例如，X 區檢察院處理欠繳國有土地出讓金問題行政公益訴訟一案中，X 區檢察院根據上級機關的指示命令，發現某公司存在欠繳國有土地出讓金問題。檢察機關通過調取行政機關的“三定”方案及其他履職證據材料，查明了解案件情況，并向行政機關發出檢察建議[13]。公益訴訟檢察調查核實權圍繞“法律”二字運行，重點是對行為違法性進行調查核實。檢察機關調查核實行政機關“三定”方案并根據“三定”方案制發行政公益訴訟檢察建議，實際上突破“法律”二字，偏向超越法律范疇的“一般監督”。“三定”方案是行政機關為明確內部分工，厘清內部責任而制定的內部文件。行政機關是否及時履行內部文件規定的職責，歸屬于行政機關的內部責任問題，不涉及違法問題。檢察機關為保護公共利益而介入行政內部事項，不僅有干預行政事務之疑，還將行政內部文件的拘束力等同于法律的拘束力，造成法律秩序層面上的混亂。

（二）“調查核實案情”異化為“調查重于核實”

對公益訴訟案情進行調查與核實，是公益訴訟檢察調查核實權的應有之義。作為實現法律監督的手段性職權，公益訴訟檢察調查核實權屬于監督權范疇，其行使的目的在于印證對法定監督情形之存在的預判[14]，“調查”為“核實”服務，具有中立性。但實踐中，為確保公益訴訟的辦案績效，檢察機關有意強化調查核實權的剛性效力，其所持立場常帶有進攻性，促使公益訴訟檢察調查核實權運行過程中出現調查重于核實的情形，模糊權力的中立性質。

以刑事附帶民事公益訴訟為例，檢察機關常通過提前介入指導刑事偵查工作來獲取提起公益訴訟所需證據。例如，在F 省J 市檢察院訴Q某某等人非法獵殺珍稀野生動物（海豚）刑事附帶民事公益訴訟一案中，海警局于2020 年3 月13 日對Q 某某非法捕獵、殺害國家二級保護動物——瑞氏海豚一案進行立案偵查。在“生態檢察+公益訴訟”機構優勢的指引下，J 市檢察院提前介入引導偵查，獲取公益訴訟相關證據材料，并于8 月20 日以刑事附帶民事公益訴訟案由立案并發布公告，且在公告期滿后未有法定機關與有關組織就本案提起訴訟的情形下提起訴訟[15]。檢察機關在辦理上述公益訴訟案件過程中秉承進攻性立場，借用強制性質的刑事偵查權以獲取公益訴訟證據材料，調查重于核實。公益訴訟檢察調查核實權作為監督權，有其中立性與客觀性[16]。但檢察機關提前介入并指導刑事偵查的行為卻具有進攻性，與公益訴訟檢察調查核實權的監督權性質不相符合。原因有二：一是，依據《民事訴訟法》規定①《民事訴訟法》第58 條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”，檢察機關若想以原告身份提起民事公益訴訟，需滿足沒有法定機關、有關組織或者法定機關、有關組織不提起訴訟的條件。即檢察機關提起民事公益訴訟，訴訟的主體資格具有“補充性”與“備位性”。但檢察機關提前介入刑事偵查階段并予以指導，在掌握一定證據材料后再發布公告，實質上已將自身定位為第一順位起訴人，持進攻性立場。此時，發出公告流于形式。若發出公告后有相應法定機關或組織提起民事公益訴訟，檢察機關提前介入刑事偵查階段以獲取公益訴訟證據材料的行為則會形成新的問題——產生浪費司法資源之嫌。二是，刑事偵查權具有限制人身與財產等實體權利的強制性。而《辦案規則》第35 條②《辦案規則》第35 條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取以下方式開展調查和收集證據：（一）查閱、調取、復制有關執法、訴訟卷宗材料等；（二）詢問行政機關工作人員、違法行為人以及行政相對人、利害關系人、證人等；（三）向有關單位和個人收集書證、物證、視聽資料、電子數據等證據；（四）咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；（五）委托鑒定、評估、審計、檢驗、檢測、翻譯；（六）勘驗物證、現場；（七）其他必要的調查方式。人民檢察院開展調查和收集證據不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等強制性措施。”中明確規定，檢察機關在行使公益訴訟檢察調查核實權過程中不得采用強制性措施以限制人身自由、財產等，即公益訴訟檢察調查核實權作為法律監督手段性職權，沿襲非強制性調查權的基本特點，是一種中立性、非剛性的權力[17]。檢察機關借用刑事偵查權調查核實公益訴訟證據線索，實際上秉持進攻性立場，作用于實體權利而非程序事項，從而使得“調查”不再服務于“核實”，突破了公益訴訟檢察調查核實權的中立性特點。

（三）“保障公益訴訟”異化為“片面追求勝訴”

檢察機關利用公益訴訟檢察調查核實權收集核查證據材料，服務于發出公告或檢察建議，為推進公益訴訟發展提供功能保障。但司法實踐中，檢察機關忽視職權的服務對象，將片面追求勝訴而非推進公益訴訟作為公益訴訟檢察調查核實權的功能之一，在訴前程序制定接近或等同于審判機關訴訟調查標準的“自我加壓式”證明標準[18]，進行全面調查核實，導致過度調查，浪費司法資源。

以行政公益訴訟為例，在T 市人民檢察院督促整治違法建設安全隱患行政公益訴訟一案中，檢察機關先采取現場勘查方式調查核實違法建設中存在的安全隱患，后又委托專業事務所對安全隱患問題進行鑒定。事務所出具安全隱患檢查報告，認定上述違法建設存在未設置消防設施、電器設備裸露、過道堆放雜物等52 處安全隱患[19]。上述案件中，檢察機關片面追求勝訴，在訴前階段過度調查核實，減損公益訴訟檢察調查核實權的保障公益訴訟功能。公益訴訟檢察調查核實權的功能在于查清已有情況是否適宜發出檢察建議，以督促糾正違法行為，推進公益訴訟的后續發展。在上述案件中，未設置消防設施、電器設備裸露、過道堆放雜物等安全隱患以肉眼方式即可清晰辨認，肯定存在現實客觀的風險，已滿足發出檢察建議的條件。但檢察機關為充分證明行政機關存在不依法履職事實以確保后續訴訟的勝訴概率，選擇委托鑒定這一更為科學專業的調查核實方式以提升相關證據材料的證明力，形成“自我加壓式”的證明標準，過度調查核實。事實上，當出現行政機關根據檢察建議更正自身行政行為，及時防止公益損害擴大的情形時，行政公益訴訟進程便無法推進到訴訟階段，而是就此終結。在未按部就班推進行政公益訴訟進程之前，檢察機關無法預料案件走向。在公益訴訟調查核實階段過度調查以片面追求勝訴，會增加檢察機關調查核實成本負擔，導致司法資源浪費。

三、公益訴訟檢察調查核實權的制度完善

功能異化問題成為制約公益訴訟檢察調查核實權良好運行的一大阻力。為防止權力濫用與功能異化，以促進公益訴訟檢察調查核實權健康發展，需針對實踐中的異化問題提出相應的制度完善策略。在立法明確公益訴訟檢察調查核實權性質的基礎上，細化優化調查核實權調查內容并在檢察權體系中用好調查核實權。

（一）在相關立法中明確調查核實權

從立法層面明確公益訴訟檢察調查核實權法律監督性質并肯定法律監督功能，是促進該權力良好運行的關鍵。但在“宜粗不宜細”立法思想的指導下，公益訴訟檢察調查核實權的性質尚未被相關立法明確，導致學理研究中的權源爭議與司法實踐中的認知沖突。就公益訴訟檢察調查核實權的“地基”——“提起公益訴訟”而言，有學者認為，在《檢察院組織法》第20 條中，第4 項“提起公益訴訟”職權與第5、6、7 項帶有“法律監督”字樣的職權之間是互斥關系，會產生法律適用上的矛盾[20]。法律監督機關是憲法規定的檢察機關在國家機構體系中的基本身份定位，其根本職能與價值追求在于實現法律監督。檢察機關通過提起訴訟等方式以實現法律監督與公益保護[21]。若將“提起公益訴訟”排除在法律監督之外，將割裂訴訟與法律監督之間的聯系。而適用于公益訴訟領域的檢察調查核實權也會隨之偏離法律監督視域，難以有效發揮法律監督的根本功能。為補足公益訴訟制度的法律監督基礎及機能供給，促進檢察機關各項職權在制度邏輯上的耦合性，有學者主張復設一般監督權[2]。但現階段復設一般監督權，既會破壞我國國家職能配置布局的整體平衡，亦會造成檢察機關履職上的力不從心與捉襟見肘問題。因此，明確公益訴訟檢察調查核實權性質，首先是要明確“提起公益訴訟”屬于法律監督范疇。其次，明確為“提起公益訴訟”職權提供保障的公益訴訟檢察調查核實權，實為一種實現法律監督的手段性職權，其在運行過程中須以“法律”為中心，避免重蹈“一般監督”的覆轍。

目前較為可行的措施有二：一是，及時修改《檢察院組織法》相關規定，明確“提起公益訴訟”職權的法律監督性質以加強公益訴訟檢察調查核實權制度邏輯上的耦合性。具體而言，將《檢察院組織法》第20 條“人民檢察院行使下列職權”修改成“人民檢察院履行法律監督職責，可以行使下列職權”。將“提起公益訴訟”明確納入履行法律監督職責范圍內，有助于解決公益訴訟檢察調查核實權的法律依據缺失問題，明確其法律監督功能，防止權力擴張。二是，制定“公益訴訟法”，專章規定調查核實權。具體而言，根據調查核實權性質定位與公益訴訟運行邏輯，在公益訴訟法“調查核實權”這一章節設立具體條文，內容圍繞公益訴訟檢察調查核實權的法律監督性質以及“實現法律監督、調查核實案情、保障公益訴訟”三項功能進行設置，以明確公益訴訟檢察調查核實權的權力性質與應然功能，避免產生理論與實踐層面的爭議與誤解。

（二）在辦案規則中細化調查核實權

第一，在明確公益訴訟檢察調查核實權法律監督性質的基礎上，明確其調查核實的內容僅限于審查與監督行為合法性范疇。公益訴訟檢察調查核實權是實現法律監督職能的手段性職權，其功能在于著眼于“法律”二字，核實違法行為的法律狀態，為檢察機關運用恰當監督手段進行法律監督提供證據支持[22]。《辦案規則》第32 條①《辦案規則》第32 條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，應當依法、客觀、全面調查收集證據。”要求檢察機關在承辦公益訴訟案件時須依法、客觀、全面調查核實。“全面”不是指收集一切與案件相關的證據，而是收集一切與行為合法性相關的證據材料，這是檢察機關作為法律監督者的應盡之責。但實踐中，檢察機關卻錯誤理解“全面”之意，不再定位于“法律”二字，承擔了現行法律規定之外的其他調查責任，超越法律監督范圍，擾亂原本不甚清晰的法律秩序。為確保公益訴訟檢察調查核實權的應然功能得以有效彰顯，《辦案規則》應對“全面”的內涵加以闡釋，闡明全面調查核實的內容須聚焦于行為合法性，圍繞“法律”展開，避免審查監督非法律事項，傾向一般監督，侵越其他公權力機關職權范疇。

第二，在明確公益訴訟檢察調查核實權運行階段的基礎上，規范其調查核實內容與程度。結合《辦案規則》以及《檢察院組織法》的相關規定，公益訴訟檢察調查核實權應在“提起抗訴、糾正意見、檢察建議”之前適用。此外，在未經法定程序正式立案的情況下，調查核實權不得隨便啟動。在公益訴訟中，將調查核實權的適用限定在立案至提起檢察建議、發出公告這一階段，可以留有允許行政機關主動整改的空間，充分發揮行政機關自我糾正違法行為的積極性，避免公益損害的發生或擴大，節約司法資源。公益訴訟檢察調查核實權服務于提起檢察建議、發出公告，以推進公益訴訟進程，修復法律秩序，而非追求勝訴。《辦案規則》應明確公益訴訟檢察調查核實權的調查內容及程度，避免實踐中檢察機關為片面追求勝訴而過度調查核實的情形出現。一是民事公益訴訟方面，檢察機關在對侵權者情況與公益受損事實進行基本的調查核實后，即可以發出公告的方式提醒催告有權主體提起民事公益訴訟。而公益受損的具體后果、侵權主體的責任大小等內容，應當由有權主體基于訴權進行調查。即便檢察機關提起公益訴訟，也可以由法院依職權調查取證、查明事實。檢察機關不得為追求勝訴而過度調查核實。二是行政公益訴訟方面，檢察機關調查核實的目的并非為片面追求勝訴而是糾正違法行為，維護法律秩序。基于此，其針對行政機關履職情況的調查核實，達到證實行政行為具有違法可能性即可，而無須為達到“自我加壓”式證明標準而盲目借用委托鑒定等方式過度調查，以最大限度地節約司法資源。

（三）在檢察權體系中定位調查核實權

檢察權是一個完整的體系，其由檢察調查核實權和其他權力有機組合而成。檢察調查核實權一方面與其他權力相互配合，構筑完整且有序的檢察權體系；另一方面又區別于其他權力，避免權力間的混淆，防范濫用權力、侵害合法權益等風險發生。但實踐中，檢察機關在辦理公益訴訟案件的過程中卻不加區分地使用各種形態的檢察權，引發權力濫用風險。

為促進公益訴訟檢察調查核實權的良好運行，遏制權力濫用，檢察機關應在檢察權體系中區分并有序適用公益訴訟檢察調查核實權、公益訴訟調查取證權、刑事偵查權以及訴訟監督調查核實權等權力。第一，從運行階段角度區分公益訴訟檢察調查核實權與公益訴訟調查取證權。公益訴訟檢察調查核實權源于法律監督權，其中內含的調查取證行為，意在核實法律秩序被破壞的事實與證據，最終服務于提出檢察建議、糾正違法意見等監督手段，實現法律監督。基于法律監督性質，公益訴訟檢察調查核實權的適用階段是立案至提起檢察建議或發出公告這一時期，以糾正違法行為，維護受損法律秩序。而調查取證權源于檢察機關作為公益訴訟起訴人的公益訴權或當事人證明權，旨在獲取支持檢察機關訴訟請求的事實與證據，滿足請求權基礎和舉證責任分配的要求，最終目標是為獲得勝訴。基于勝訴愿想，公益訴訟調查取證權主要運行在擬提起訴訟時及訴訟過程中，以說服法官，實現訴訟利益的最大化。第二，從運行方式角度區分公益訴訟檢察調查核實權與刑事偵查權。根據《辦案規則》第35 條，公益訴訟檢察調查核實權不具備限制人身自由、查封扣押財產的強制性。公益訴訟檢察調查核實權作為實現法律監督的手段性職權，屬于程序性職權，不涉及對實體權利的處理。而刑事偵查權卻被法律賦予了能夠限制人身自由、財產等實體權利的強制性以有力遏制犯罪。公益訴訟檢察調查核實權的柔性特質與刑事偵查權的剛性特質不相兼容。檢察機關在進行公益訴訟調查核實時借用刑事偵查權，會誘發權力濫用、損害被監督者合法權益的風險。第三，從運行目的角度區分公益訴訟檢察調查核實權與訴訟監督調查核實權。檢察機關行使公益訴訟檢察調查核實權的目的是為糾正違法行為以保護公益。而訴訟監督調查核實權的運行目的在于監督法院審判工作，為后續的上訴、抗訴等工作做好證據材料收集準備。公益訴訟檢察調查核實權具有獨立性，其有獨立的運行階段、運行方式、運行目的，區別于檢察權體系中的其他權力。檢察實踐中，檢察機關應當根據公益訴訟檢察調查核實權的特性正確適用該權力，以更好地實現法律監督、保護公共利益，助力公益訴訟健康發展。

結語

在維護公共利益、促進國家治理的過程中，檢察公益訴訟發揮著重要的制度作用。公益訴訟檢察調查核實權為檢察公益訴訟發展保駕護航。但是，功能不明與異化等問題始終阻礙公益訴訟檢察調查核實權的良性運行，進而制約檢察公益訴訟的發展。根據公益訴訟檢察調查核實權的權力性質與公益訴訟的發展需求，本文闡明公益訴訟檢察調查核實權應具有“實現法律監督、調查核實案情、保障公益訴訟”三大功能，指出功能異化的現實弊端，并提出明確權力性質、細化調查核實內容、區分行使權力等完善建議，以優化公益訴訟檢察調查核實權，保障公益訴訟有序有效推進。作為一項新型職權，公益訴訟檢察調查核實權的運行過程中存在諸多問題，亟需有關專家學者進行深入研究，以確保檢察機關享有并用好公益訴訟檢察調查核實權，為公益訴訟行健致遠提供保障。