新時代縣級國土空間規劃編制的若干思考研究

文／吳瑞琴 察布查爾縣自然資源局 新疆伊犁 835300

引言：

作為國土空間規劃重要內容，縣級空間規劃也是國土規劃不可忽視的關鍵要素，具有工作內容明確以及規劃管理主體責任清晰等方面的特點，對于整體規劃編制可實施性以及編制過程精準度有著嚴格要求。為高質量展開縣級國土空間規劃編制，對國土空間規劃相關內容展開研究顯得極為必要，首先需要對縣級國土空間規劃基本特征展開分析。

1、縣級國土空間規劃特征分析

規劃特征主要體現在四個方面：（1）保證規劃管理事權與規劃編制的高度一致性?？h級的國土空間規劃是由縣級人民政府組織進行的，規劃編制權和行政事權結合較為緊密，空間規劃核心內容以及耕地保護等各項工作，都是由市縣級政府負責的，本級政府管理工作會對縣級規劃產生直接影響，而規劃整體內容也與管理工作開展有著一定關聯，需要保證編制過程全面性以及精準性，對規劃工作予以足夠重視，以防后期管理出現狀況偏差；（2）多規協調任務較為復雜且具體。因為多規所導致的差異問題，致使管理工作在實際開展中很容易遇到各種阻礙，可能會因為不同的制度要求而導致各地塊的處理意見存在不統一的情況，因為縣級政府是各種矛盾處理的主體，所以展開多規協調差異，是縣級規劃的重要內容，需要做好控制線劃定與優化處理，科學展開多規的有效協調方法，確保各種差異問題能夠得到妥善處理；（3）層級傳導工作協同性要求較高。市縣間土地利用總體規劃在上下傳導方面有明確要求，城鄉規劃并沒有對具體傳導內容進行確定，會按照地類圖斑以及控制線體系內容展開傳導序列的設置，因為縣級規劃處于整體傳導體系末端位置，上位規劃需要較長時間，所以在短期內無法明確具體的約束內容，整體規劃存在時間短以及要求高的特點，需要通過提前進行規劃的方式，確保在約束條件下達之后，做好向上對接，以確保規劃的協調一致；（4）編制工作需要和地域特征相符合。因為各地區文化以及地理氣候等并不相同，所以在進行空間規劃時，需要對各種差異以及特色問題予以高度關注，做好現狀調研，對開發保護現狀進行評估，確保各項重點問題能夠得到妥善處理，整體編制針對性能夠達到一定水平[1]。

2、縣級國土空間規劃編制目標與主要責任

2.1 編制目標

在對縣級土地進行規劃過程中，傳統規劃模式是通過對轄區內土地進行分析和整理，對重點開發土地進行全面監控，進而通過實施生態環境修復治理，做到土地有效管理。此種傳統方式有一定優勢，但卻并不全面，在國土規劃中屬于基礎部分內容，規劃工作不在局限于對土地的整理以及管控，是通過對區域內各項要素進行統籌規劃的方式，通過對各項資源進行合理配置的方法，做好區域的發展以及保護工作[2]。需要按照限制要求進行土地資源配置，以保證整體協調性和相對空間，避免出現土地的固化處理。國土空間規劃需要按照上級各項指示內容，通過有效改革手段對區域內土地資源進行統一配置，保證各項指標的落實質量，確保土地資源高質量配置。

2.2 主要職責

國家已經出臺了一系列的計劃以及法律體系，為國土空間規劃提供了可靠支持，通過對土地利用情況及城鄉各類資源進行有效配置的原則，完成空間體系下的完整架構。因為考慮到各級政府在職責分配上不盡相同，縣級政府主要承擔落實上級政府下達的各項任務要求，所以整體工作會更加具體，所制定的規劃策略也需要更加周密?？h級政府需要保證自身的執行力，一方面，需要掌握國家國土規劃的具體要求，明確相應政策導向，積極落實上級政府所提出的各項指標；另一方面，需要做好規則底線管控，需要做好更低以及生態環境的保護，堅守三條紅線。根據相關要求開展國土空間規劃一張圖信息平臺系統建設，保證各項數據信息的手機整理和有效利用，為國土空間規劃編制工作開展提供有效參考和[3]。需要做好縣級國土空間規劃工作、鄉鎮國土空間規劃和結合鄉村振興的管用、實用的村莊規劃，應下級地方政府保持積極溝通，做好五級三類規劃有效管控。

3、新時代縣級國土空間規劃編制方式

3.1 堅定縣級國土空間規劃編制目標

需要按照國家整體規劃主體功能區以及互聯網互通網絡，結合主要發展思路和方向，對縣級國土空間規劃各項任務以及標準進行明確，按照上級所落實的主要任務，對縣區域內的自然資源以及其他方面資源進行有效管理。首先需要設置保護類空間規劃，以縣級總體規劃為目標，對生態環境保護以及生態功能區規劃等各項內容進行合理設置，通過對縣整體發展的研究，制定出有效的自然資源以及生態資源保護策略；其次，將各行業空間規劃內容納入到國土空間規劃之中，保證風景名勝區以及產業新城等內容的規劃質量，確保能夠在縣級空間規劃中對各項內容做出統一安排；最后對非空間類內容進行規劃，保證縣級規劃與國土空間規劃的一致性[4]。因為自然資源利用所涉及的管理部門相對較多，所以需要按照國家機構改革總體要求，對縣級內的空間規劃情況進行明確，以防出現多規不統一的問題。需要做好本縣中的各項資源管理協調，按照上級國土空間規劃具體要求內容，為自然資源的管理以及行使途徑管理提供更加可靠的助力，保證空間規劃的整體編制效果以及目標設置科學性。

3.2 按照空間規劃責任做好相關工作安排

在新時代空間規劃工作已經做出改革，需要按照土地利用規劃以及主體功能區規劃等各項新內容進行規劃編制相應的法律法規體系建設也達到了一定水平。按照國家整總體土地規劃內容以及各級的具體要求，縣級國土空間主要負責落實上級所提出的各項要求，需要做好引導及管理協調工作，使規劃更具實施性和可操作性[5]。在工作開展過程中，需要做好以下幾項內容：（1）按照要求做好落實，對縣域空間內的所有資源進行科學合理規劃，合理給出路徑，保證生態紅線、基本農田保護紅線和城鎮開發邊界線等落到實處；（2）確定縣域空間整體發展格局，明確城鎮開發邊界的具體設置情況；（3）要引導下轄的各鄉鎮做好規劃編制工作，展開規劃管理信息平臺建設，利用現代化手段對各項數據進行整理以及分享，實現對規劃工作開展的有效輔助。

在對自然資源進行管理過程中，需要在完成縣級空間規劃責任的同時，還要做好鄉鎮規劃管理工作。做好自然資源的調查以及評估，并按照區域特色及風貌特征進行總體布局，以保證自然資源的保護具有一定的針對性以及有效性，按照因地制宜原則，科學展開管控，以防出現資源浪費問題[6]。在進行詳細規劃前提下，需要做好片區控制性詳細規劃和村莊規劃等。需要按照整總體空間規劃的具體內容，根據城鎮的開發邊界以及資源配置情況，做好用地控制性內容的設置，明確項目建設以及空間用途管制等各項工作。通過對各部門力量的有效整合，確保規劃的可實施性的可操作性。

3.3 制定合理規劃編制方式

基于縣級國土空間規劃編制工作開展時間較短，在工作開展方面還存在不足之處，還需要不斷進行探索，所以需要對具體的編制內容進行研究，做好優化處理。

（1）按照地域具體情況確定空間優化導向。因為各地區的資源內容并不相同，在人口以及地區發展方面也存在著一定差異，所以需要通過對地域實際情況的調查和分析，對各發展階段的具體情況做出預判，從而做好空間優化，完成規劃編制工作的初步設定[7]。因為現有的水域以及林地等已經對國土空間進行覆蓋，可利用空間相對較少，國家給予各地方的指標也存在一定限制，所以縣級政府的主要任務是對空間進行優化。在進行規劃編制過程中，需要對縣域內的整體發展以及資源要素之間平衡等各項內容進行詳細分析與調查，需要按照上級規劃主體功能進行國土開發以及保護和整治工作，設置明確的長遠發展目標以及空間優化目標，確?？臻g規劃編制工作能夠得到有效夯實。需要根據縣域的空間具體情況進行合理規劃，以防出現整體規劃方案與實際情況出現較大偏差。

（2）構建多條控制線，做好整體規劃骨架設置。需要按照永久基本農田紅線、生態保護紅線以及城鎮開發邊界線三條線的內容，在保障三條控制線不出現重疊以及交叉的前提下，對總體的空間布局進行優化配置[8]。需要構建起資源節約以及環境保護模式的生態、生產以及三生空間的合理布局，通過科學規劃，由自然資源管理部門組織牽頭展開各項管控工作。綜合考慮農業發展因素，對生態紅線進行有效調整，確保其能夠對永久基本農田進行避讓，或通過對農田保留生態紅線進行調整的方式，按照實際空間的布局情況對生態紅線做出微調，進而保證生態紅線數量的穩定性。如果城鎮開發邊界并沒有形成可用成果，會受到生態保護紅線以及永久基本農田的制約，但因為其整體范圍已經確定，所以還需要保證邊界的完整性。需要根據相關要求進行三條控制線的劃定，在保證空間格局骨架建設完成之后，做好底線思維。

（3）按照整體目標，對自然資源利用程度進行調整，保證各項控制指標落實。因為各地區的地形地貌存在多樣化的特點，所處發展階段并不相同，所以需要按照具體情況確定縣級單位的主體功能[9]。需要保證各項任務高質量落實，如果存在地方發展目標與上級控制目標不服的狀況，需要及時進行上下協調，保證最終的目標設置合理性以及適用性。需要通過對控制線以及控制指標的應用，對國家意志層進行有效傳導，保證基本農田保護任務以及用地總規模設置等各項任務能夠得到高質量執行。需要根據各項指標要求，對區域內的自然資源利用程度進行依法依程序調整，設置相應實施指標，合理設置存量建設用地盤活數量以及用地拆舊建新數量等各項內容，可通過自主設置的方式，保證各項指標的設置靈活性以及實用性可以存在和上級有所不一致的情況。需要通過設置地方性過程指標的方式，對縣域空間整體使用方法進行梳理與調整，保障過程性指標能夠得到有效傳導，能夠得到高質量執行，避免整體方案實施出現過大偏差問題。

（4）需要按照系統性保護以及空間優化原則，對核心問題進行整治。國土空間規劃具有相應的規劃邏輯，在進行縣級空間規劃編制過程中，需要保證整體邏輯的實施質量，應按照整治、優化以及保護三項重要內容展開邏輯設計以及規劃實施。需要將三點作為整體工作開展的關鍵點，以此為基礎對現狀數據展開分析并做好指標的設置工作，保證整體規劃布局能夠達到預期目標。如果地區所在位置人口相對較為密集，則需要重點對整體空間進行優化處理，保證現有空間的設置合理性，及時對資源浪費問題進行處理。在進行自然生態資源的保護與利用過程中，需要按照資源的具體類型，設置系統性保護方案，做好跨縣域系統性保護以及縣域內自然系統保護[10]。對生態脆弱地區以及農村各地區情況進行整治，設置配套整治工程，確保整體問題能夠得到有效處理，保證一系列的規劃內容不會出現偏差，能夠按照規劃主線合理展開布局與設置。

（5）加大對信息技術的利用力度，實施規劃全程信息化處理模式。因為傳統的規劃設計主要以人工操作為主，可能會因為人力有限以及數據精準度不足等方面的問題，而導致整體規劃工作開展受到影響，所以需要通過構建信息化處理平臺的方式，通過對地理信息輔助軟件的合理使用，為信息化編制工作開展提供保障，做好規劃數據審批以及基礎數據收集等各項工作，保證整體管理工作的信息化水平。需要進一步加大對核心技術的繼承以及發展力度，積極推行空間管理精細化模式，按照系統化以及精細化原則進行數據管理，利用先進技術進行有效的規劃輔助。一方面，可以通過對遙感技術以及其他先進技術的應用，對地區的各項數據信息進行收集，明確地區的各項要素分類以及資源的整體分布情況，掌握用地的實際數據；另一方面，可通過建模等技術的應用，通過輸入數據的方式展開立體化模型建設，更好地為規劃工作開展提供助力，確保能夠通過對立體化建模的合理使用，確定空間規劃項目是否合理，通過有效驗證方式，及時對不合理之處做出調整，對可能出現的問題做出應對，以便保證整體國土空間規劃質量。由于在新時代中的國土空間規劃工作開展，對于信息化技術的要求會越來越高，對于相關復合型人才的需求量也會不斷增加，所以各縣需要進一步加大對自身技術研究工作以及人才引進工作的關注力度，可通過構建專業化信息團隊的方式，保證管理平臺的建設以及應用效果，進而更好地為空間規劃工作提供保障。

結語：

各地區需要對縣級國土空間規劃工作予以高度關注，需要按照國土空間規劃的具體目標以及主要任務，制定出具體方發展相符合的空間規劃方案，確保能夠實現對地區建設用地以及農用用地等各類用地的合理管控，能夠更好地對土地資源進行管理以及生態保護，從而達到良好的全區域要素管控效果，確?？h級經濟以及生態環境保護工作能夠達到最佳，進而將國土規劃工作作用與價值充分發揮出來。