農村土地整治的工程化及其成因

文／馬桂波 遼寧省朝陽市喀左縣自然資源局 遼寧朝陽 122300

引言：

社會主義新農村建設作為國家對解決“三農”問題的最為重要的舉措。而開展農村土地整治，又是社會主義新農村建設的基礎性工作。新形勢下，農村土地的集約和節約利用是農村建設迫切需要解決的問題。在我國經濟持續高速增長條件下，如何在科學發展觀指導下，理性運用土地開發整理規劃手段，實現嚴格保護耕地、充分保障建設用地、優化土地利用結構，走出了一條以現代高效農業生產為標準的道路，促進了農村土地資源的集約節約利用，取得顯著的社會經濟效應，實現我國耕地總量動態平衡，實施建設占用耕地補償制度，保證糧食安全供應中具有強大的生命力，發揮著重大的作用。

1、農村土地整治工程的主要內容

農村土地整治工程的主要內容包括農村生產用地整治和農村生活用地整治。具體到農業生產用地的整治，又有包括以下幾方面的內容：

（1）中低產田改造，是指平整耕地,改良土壤,歸并零散地塊,規范地塊形狀,提高復種指數,提高耕地質量,擴大有效耕地面積。包括中低產田、中低產林、中低產園、中低產水田改造，低產土壤改良等。（2）耕地改造，是指對耕作田塊歸整、灌排渠系、防護林帶、田間道路整治等。（3）農村未利用地開發，包括荒灘地、鹽堿地、裸土地、灘涂、沼澤地、葦地及其他未利用的農村土地的開發和利用。（4）農生產用地結構調整，主要是在生態破壞、水土流失、土地利用結構失衡的地區，通過土地整治，合理調整農林牧的用地比例，促進農村地區生態環境的改善和社會經濟的可持續發展等。（5）小流域的綜合整治，包括黃土高原地區、西南丘陵地區的水土保持、退耕還林還草、土壤改良、耕作技術的改變、田林水統籌規劃。（6）墳地的遷移平整，是對違規土葬，私埋，亂埋占用農田的綜合治理，合理規劃農村公益性公墓，恢復被占農地。

具體到農村生活用地的整治則包括村莊建設用地的整治和鄉鎮的工業和公益用地的整治：

（1）村莊建設整治是以宅基地和基礎設施建設為中心的，對零散農居的歸并整理，消滅“空心村”現象以及農居周圍零散廢棄地整治。通過合理的村落規劃布局，有效的調整村莊建設用地，提高村莊的土地利用效率，改善農村的生活面貌和生態環境。（2）鄉鎮工業用地和公益事業用地的整治，首先是把原先以自然村為依托的零散分布的鄉鎮企業集中到整體規劃的工業園區中，將原有的廠址進行復墾。其次是在小城鎮的文化、教育、體育、醫療和娛樂設施方面,改善水、電、氣供應和道路交通、通訊條件。保護鄉村文化和人文景觀,建設園林綠化。建立為農業生產服務的農業技術與農業生產資料設施,改善農村工作和農民生活環境。

2、農村土地整治工程的主要模式

農村土地整治工程化的模式是指在一定階段表現出的具有典型意義的作業模式、組織模式和資金運作模式的總稱，它來源于農村土地整治的實踐，但又高于實踐。我國遼源廣闊，不同地區由于地理、歷史以及經濟發展的不同使得土地整治的模式也有差異。但在實際實踐中總體上少不了一下幾種模式：

第一是實施主體以鄉鎮人民政府為主；鄉級人民政府承擔了土地整治工程的申請，設計規劃、工程施工招投標、工程施工中的管理以及質量監督等工作。土地整治工程質量高低與鄉鎮領導的重視程度，資金和工程管理是否嚴格密切相關。

第二是資金以投入及政府投入為主，其他投入為輔；政府資金來源主要有三方面，一是通過財政預算，二是土地整治指標有償使用費，三是政府通過銀行信貸。土地整治初期以前兩種方式為主，隨著土地整治區域面積的不斷擴大，資金需求量也急劇增加，銀行信貸逐漸成為解決資金的重要渠道。其他投入有行政村自籌資金和用地單位自籌資金。

第三是監督管理的手段以行政手段為主，由于農村土地整治的實施主體和資金投入的主體是政府，所以整治過程的監督和管理都是以行政手段為主。

隨著我國社會經濟的發展，農村土地整治工程化的推進，現行的整治模式已不利于整治工作可持續發展。在對比了以上幾種模式后，本文認為在我經濟市場化的背景下引入市場化運作模式即經濟發達地區的綜合整治模式和特殊地區的專項整治模式更符合我國當前經濟發展。

綜合整治模式使得投入主體多元化，監督管理社會化，這種模式是對田、水、路、林、村的綜合整理，不僅要將土地治治、農業生產設施建設、現代化農業園區建設與遷村并點、村鎮建設等同步實施，還注重生態環境建設，實行土地建設經營。專項治理模式適宜在人地矛盾不十分突出，土地利用程度不高的經濟欠發達地區，因地制宜，見效快。

3、農村土地整治工程化成因

3.1 村莊整治工程化成因

幾千年以來，人類習以“逐水草而居”，所以村鎮大多數建在平地沃土上。大部分村落一直在或快或慢的平面外擴。由于歷史的原因和地理原因，規劃不夠合理，居民住宅過于求大，許多村莊的閑置土地到處可見，“空心村”現象也十分的嚴重。對村莊整治的潛力就在于“遷村并莊、整宅還田”。調整村莊的用地結構，回填“空心村”，發展中心村，發展公寓式多層住宅，盡量把耕地置換出來，充分利用土地資源，而且使耕地面積有所增加。這樣一個村莊騰出省出幾十畝，不起眼，幾百萬村莊都這樣做，增加的耕地就十分可觀了。目前按照《村鎮建設用地標準》中規定，人均建設用地標準為100 平方米/人，最高標準為150 平方米/人。根據土地利用變更結果，2006年農村居民點用地規模為2601.51 萬平方公里，結合世界銀行對中國人口的預測數據，可以算出到2015年村莊整治增加的土地潛力約為1142.01 萬平方公里。從數據上不難看出，村莊整治的潛力巨大，合理有序地開展好農村居民點整理工作，將大大有利于農村社會的可持續發展。

3.2 農用地整治工程化成因

一是鄉村土地整治工程化。通過高標農田建設工程的開展，利用工程機械手段，整平原有土地，完善水利設施，完善農電配套，形成“田成方、土成型、渠成網、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產量高”的穩定保量的糧田。通過土地整治，能夠新增鄉村耕地面積，提高糧食產能。2019年11月，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》明確提出，到2022年，全國要建成0.67 億hm2高標準農田。2020年建成高標準農田559.4 萬hm2，高效節水灌溉面積達159.67 萬hm2，2021年計劃完成666.67萬hm2 高標準農田和100 萬hm2 高效節水灌溉農田建設任務。對農民來講，增加土地面積，增加糧食產量，能直接提高了他們的收入。同樣在高標準農田工程建設中，也增加農民的就業機會，他們既可以參與工程的建設中，增加了就業機會。

二是鄉村土地整治工程化。加快土地的流轉，促進土地的種植結構的二次調整升級，優化土地結構。土地經過整治，地塊重新規劃調整，更適合機械化種植，提高了土地利用率，吸引更多的投資進入村級市場，比如新型的科技農業企業，通過流轉村民手里的閑散土地，規模化種植高附加值的作物，不僅解放了農民，而且增加了土地的收益，創造了經濟價值和稅收；將新型現代化的農業發展模式引入鄉村，引領農村進行生產模式的升級，促進農村的科技創新、模式創新，為農村開辟一種土地整治加土地流轉靈活發展模式，為鄉村的發展注入新的活力。在新型科技農業企業技術進入農村土地流轉市場的同時，無土栽培、立體種植、林下養殖、無人機自動化機械設備等先進的種植技術和工具也被引入農村，大大提高了農村的生產力，互聯網+ 的模式，電商、網絡直播帶貨等新的營銷模式，擴寬了農產品的銷售渠道，提高農產品的產量、質量控制的手段，相比以往傳統的靠天吃飯模式，新時期新農民們有了更多發財致富的小妙招。

三是鄉村土地整治工程化。有利于促進城鄉產業結構調整，城鄉結合發展，產業生態融合，統籌城鄉產業的發展，如整治城鎮周邊廢棄廠房占地，產能低下低收益的產業集體搬遷，進一步優化產業聚集和完整配套產業鏈的搭建，對新農村、村莊周邊閑置不宜耕種土地集中整治，聚集綠色環保型、農副產品加工產業，加快農村農產品向城鎮流通，城鄉的產業布局協調發展，相互促進和互補，給與農村產農副產品加工產業更大的發展空間，進一步提高鄉村產業的規模和產值。利于廢棄礦坑的修復，復墾農田，打造綠色景觀帶，吸引外來投資，帶動鄉村綠色旅游產業的發展。

四是鄉村土地整治工程化。有利于促進和建設生態景觀，提升鄉村潛在綠色生態價值，從退耕還林、村村通、新農村建設到生態景觀建設，從村容整潔到生態宜居，村民住得更舒適，出行更方便了，居住環境改善了，山更綠了水更清了，鄉村潛在生態價值得到提升。各地區充分發掘自身的優勢和特點，通過挖掘自身的自然資源和文化資源，展現了鄉村生態、景觀、旅游的發展特點和潛力，使鄉村農耕文化得到進一步的保護和發展。在鄉村生態、景觀價值得到提升的同時，農產品附加的經濟價值也得到了巨大的提升，相對城市產業化、速成化的養殖種植模式，鄉村的養殖和種植模式更環保、綠色健康、安全可靠，相比過去的消費觀念，現在的人們更傾向于綠色環保、健康安全的消費理念，鄉村的農產品將會得到越來越來的人的青睞，鄉村農產品的品牌和口碑效應會得到越來越好的反響，為農村的進一步創收提供了巨大的發展空間。

4、農村土地整治工程中存在的問題

4.1 缺乏整體規劃，設計模式單一

農村土地整治工程的規劃設計必須有效的結合本地的社會、自然條件，堅持因地制宜的原則，既要考慮生產發展，又要兼顧土地資源的局域性特點。但目前實施的土地整治工程設計規劃中并沒有按照這些原則進行，加之我國農村地形復雜，規劃的片面性，局限性導致了經濟發展的不均衡。另一方面由于規劃人員的技術水平、職業道德和評審團實力對工程成功是否至關重要，而目前一些地區土地整治設計人員在設計中會加入一些個人情感,影響設計結果。

4.2 鄉村交通不便

鄉村道路對于提高農民收入、改善農民生活水平有重要意義，鄉村道路的建設是農村發展的根本，“要想富，先修路”的理念早已深入人心。峰峰礦區大多數旅游資源位于山區，資源豐富地區往往多山多水、地形復雜，道路等級低，路況差，無法滿足城鄉之間的交通出行。目前很多鄉村的道路較窄，沒有停車場，交通運輸不便，嚴重阻礙了當地農產品的外銷，現階段峰峰礦區的農村道路可以滿足村民的基本出行，對于產業的服務能力較弱，交通條件一定程度上阻礙了峰峰礦區鄉村經濟快速發展。

5、農村土地整治工程問題解決措施

5.1 有較完備的法律法規和政策

調整農村土地的利用結構和土地關系，是現階段農村土地整治的一項重要內容，這就必然要涉及到土地權屬等法律問題。為此各個國家在士地利用規劃的法律基礎之上，結合本地區的實際土地管理制度，制定了土地整治的法律法規，除了對農村土地整治的內容、目標、程序、規劃和設計、以及經費來源進行規范以外，還在對違法行為的處罰、農村土地整治實施方面的保障也做了極為嚴格的規定。

5.2 建立健全耕地保護制度

農村產業融合對農業用地有著更高的要求，政府部門應建立健全耕地保護制度，堅決禁止違法違規使用土地，在規劃土地使用時難免會涉及到農民利益，所以要保證在法律制度內進行執法。嚴禁違背自然規律開墾荒地、挖湖造景，避免非農業用途占地，加大違法占用土地現象的整頓力度。對于不同性質的土地制定不同的管理方案，保證耕地數量的同時提高耕地質量。要發揮鄉鎮主導作用，實行集中規劃經營。以鄉鎮為主去規劃土地，保障農民土地使用權、滿足鄉村經濟發展需求的同時加強對耕地的保護。

5.3 完善農村公路規劃，提高農村公路質量

農村公路不僅是農民安全便捷出行、享受醫療、教育等基本公共服務的重要前提，也是促進農村經濟發展的重要基礎。完善農村公路建設是實現城鄉一體化、推動現代農業發展的關鍵。實現美麗鄉村就要完善農村基礎設施，對現有農村公路進行改造，將公路擴寬，改善公路通行條件，滿足重載貨車運輸要求。這樣不僅可以促進農村物流業發展，還可以使農村與城市的資源互享。農村公路一旦投入建設就很難更改方案，所以對新建設的農村公路規劃要具備前瞻性，應因地制宜，充分考慮當地土地利用、產業需求、人口布局等因素，合理配置農村公路等級，加強農村公路與城市公路互聯互通，加強城鄉交通基礎設施銜接，為城鄉交通一體化奠定基礎。農村公路建設完成后的首要工作就是管理，建立鄉村公路管理站，引進高質量人才，健全公路建設管理培訓機制，定期對人員進行專業技能培訓，使其充分發揮職能作用，同時相關部門應做好宣傳工作，農村公路的建設不僅僅是政府相關部門的工作，更多的還是依靠廣大農民群眾去愛護。

結語：

我國是一個人口眾多，可用土地資源有限，后備土地資源不足的國家。隨著改革開發的深入，城鎮化步伐的加快，農村土地資源面臨著前所未有的嚴峻形勢。農村土地整治作為維持耕地動態平衡，實現土地資源可持續利用的重要手段之一，便成了當前形勢下各地政府改變土地縮減形勢的重要選擇。