解析城市規劃中城市更新的幾點建議

文／李曉燦 鄭州市鄭東新區土地規劃勘測中心 河南鄭州 450000

引言：

伴隨著社會、經濟的轉軌和存量規劃的進入，我國的城鎮改造得到了前所未有的重視，并逐漸發展成了一個熱門的研究課題。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》出臺的《國家經濟和社會發展十四個五年計劃和二〇三五年計劃》，明確指出了“實施城市更新”，為下一步國家的發展提供了一個重大的指導和戰略安排，推動了各大區域、老舊小區、歷史街區、老廠房、老舊商辦建筑、城中村等項目的積極推動。但目前，許多現行的城市規劃和行政體制都是為了支持大規模、快速的城鎮化進程而建立起來的，在面對城市化過程中出現了較大的不適應性，這給城市的發展帶來了一定的阻礙，導致了各地的更新進程不斷陷入僵局。如何在新的歷史條件下，構建系統化的城市改造體系，使其有序地進行，是當前我國和地區急需面對的一個重要課題。

在“控制增量，盤活存量”的指導下，城市的改造日益成為我國城市空間發展的一項長期工作，也是一項常態工作。近幾年，我國的國土空間發展規劃的重點是生態文明引導下的“三區三線”控制，對生態紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界的嚴苛限制，以及有限的土地利用等因素，限制了城市的發展，而“存量提質”是城市發展的核心。城市改造是指城市物質性、功能性或社會性退化的區域，對已建的不適合于現有或將來的發展需要的城市拆建、改造、修復或保護等一系列的活動，其內容也會隨著社會的發展和人們的認識而逐漸變得更加充實。在新世紀里，城市更新強調以整體、整體性、公平性的理念和行為，從經濟、社會、物質環境等各個層面對正在發生變革的都市區域進行長期的、持久的改進和提升。從傳統的強調物質性的更新到以人為中心的整體性和可持續的再生，著重于對其背后的政治、經濟和社會動力的反思[1]。

在國內，由于缺少對城鎮改造進行系統的理論引導和有效的制度建設，導致了城市改造工作的發展受到阻礙。在城市更新的資金、獲得土地和建設的使用權、對住戶和商業的補償、對房屋和土地的影響、對老建筑的改造、對老建筑的防火審查、工商登記等一系列政策的實施往往都是困難重重，需要經過繁瑣的計劃和程序，需要大量的時間、資金和機會，需要花費大量的時間、金錢和機會，或者導致不同的利益主體之間的利益分配不公，甚至導致了社會、文化和社區的分裂。另一方面，在行政方面，發改、規劃、國土、民政等部門從各自的角度進行改革，由于各部門間缺少高效互動，使得行政審批、公共資金使用等城市更新配套措施無法實現跨部門的有機銜接，導致更新政策淪入“最后一公里”陷阱而難以落地。因而，如果原有的體制沒有改變，將會使這一問題不斷地出現，使城市的發展與其自身的價值目的背道而馳。

上述情況表明，在由增量式發展到以存量為主的城市改造中，需要政府制定并實施新的規范，從而保證并推動其有序地進行，也就是以系統的方式進行管理。城市更新是一項具有法律、法規、政策、體制、機制等多種方面的法律法規、政策、體制、機制等多種要素，它對城市的發展產生著深遠的作用，同時也關系到其他社會、經濟、文化等因素的干預。當前，在我國城市建設行政法規以“遞增型”為主的情況下，構建一套帶有外在強制的官方規范，也就是推動“正式制度”的構建，是當前的工作重點[2]。

1、城市更新制度建設中存在的部分問題

1.1 政出多門

大部分的城市還在按照“三舊改造”的方式，對不同的舊區進行單獨的管理，只有城中村的改造有了明確的政策，舊工業區的改造才剛剛開始，但還沒有出臺相關的政策，比如舊住宅區、舊商業區、舊工業區的改造。這些類型的區域，即便是有了新的發展勢頭和需要，也很難把它們列入常規的管理范圍。在政府缺失的情況下，盡管城市的發展看似欣欣向榮，但公眾的利益還是不可避免地受到損害。

1.2 多頭管理

分級更新的方式又導致了城市更新的權力下放。現在大部分的城中村都是規劃和經濟建設的，老工業的更新是政府的，老的住宅區的建設是土地管理的，土地政策和規劃審批都是由政府來決定的。“條條塊塊”不但破壞了整個城市的改造目的和工作效能，而且使“政出多門”的問題更加突出。但由于各級政府對新舊建筑工程的審批與管理過程中缺少溝通與配合，導致復審、核準、審批之間出現了相互沖突，一些重要的行政管理工作沒有得到有效的控制。由于沒有精確的指導，公共和市場面臨著各種政策的松散和繁瑣的手續，使市政改造工作的成效受到了削弱；以及由于缺少對進程和成果的持續期待和信任，從而妨礙了市民對新舊的熱情[3]。

1.3 空間分割

在分級改造的政策背景下，大部分的城鎮都是以原有的用地性質和產權為基礎，將原有的整體式的都市區域分割成一些零星的區域進行改造。然而，在我國大部分城市中，很多建筑密度較高的區域，這些土地的分布存在著明顯的“鋸齒”現象，不同的老城區的區域劃分不清楚，使得分區式的城市改造策略很難實施。這也是造成我國大部分城鎮急需進行更新改造的原因之一，其原因是土地產權不明，土地使用情況比較復雜，使得城鎮改造工作很困難。盡管可以明確地劃分區域，但因為不能進行統一的規劃與整合，因此零星的改造方案常常會因片面或局部的利益而未能充分考慮到整個社會的發展與公益。

1.4 城市更新計劃立項缺乏宏觀指導。

由于政策與行政權力的分散化、分級更新導致的空間劃分等原因，使得從整體上實現對城市的整體規劃與規劃是困難的。當前大部分的城中村和工業園區的改造工程都是“自下而上”的方案，由開發商和股份公司所體現的市場需要，再加上各個地區的需要，這些都是影響新建工程是否有規劃的重要原因。雖然許多工程建設的條件和時間尚不完善，但由于沒有一個統一的規劃和整體的調研，使得政府在工程建設中既不能做出正確的選擇，也不能提供令人信服的立項參考。在這樣的情況下，開發人員傾向于選擇低成本、高收益的區域，而較高的更新成本較高的區域，而較低的開發成本較高的區域，卻沒有多少人關注。結果表明，若只采取“自下而上”的改革要求，又沒有對市場進行適當的介入，“遍地開花”的城市更新，不但耗費了大量的人力物力，還會造成未適應環境變化的區域的不安定，從而危及社會公眾的利益和整個都市發展的目的[4]。

1.5 現行城市規劃體系難以應對城市更新的規劃管理需求

目前，規劃規劃是我國政府最主要的市場介入方式，但其在大部分城市的發展過程中并沒有起到應有的積極和有效的效果。特別是對現有的大部分城市來說，特別是在城市更新過程中，往往都是以特殊的方式進行設計，但這些計劃往往缺少高層的指導，只能從宏觀、中觀和宏觀三個方面來處理，即確定一個新的發展方向和發展方向，確定一個具體的計劃，確定一個具體的計劃，確定一個具體的計劃，包括總平面設計、環境設計等。從外表上來看，這是一項十分周密的改革計劃，但因為涉及公共利益的因素和可供市場參與的因素都是模糊不清的，不同的利益群體在追求一己私欲和一己私欲的驅動下，常常把公共服務設施、建設強度、環境容量等關鍵因素當作市場博弈的權重，從而影響更新規劃的結果。

總體而言，我國大部分地區的城市改造體系建設中，主要是缺少對部門政策、管理機制、空間布局等方面的協調和指導，同時也缺少對市場和當地需要的指導。在城市改造過程中，由于體制缺失，市民對城市改造的核心目標與價值觀念的認識不足，使其無法達到對城市改造的社會監管。而在城市改造過程中，由于缺少社會的一致意見，導致政府在解釋“底線”問題上越來越困難。當“無法可依”“監督缺位”、“公共底線”不能觸及的時候，市場與利益相關方對城市改造進程與效果的期望不高，而投機情緒也是很大程度上的。這就是為何在城市改造過程中，公眾的權益受到了越來越大的市場影響，而在這方面，政府付出了大量的資源和精力，而沒有獲得足夠的公眾認可。

2、對大多城市更新制度建設的幾點建議

目前多數城市更新的首要任務是將政策體系從分散轉向一體化，并以政府的介入推動城市更新過程中的法律規律性和有序性。而我國的城市改造系統則是一個價值觀念的集中和實現以上目的的必然選擇。本文針對以上所分析的問題，對我國大部分的城市再生體系的構建，給出了如下的建議。

2.1 建設城市更新的政策法規體系

首先，要轉變現行的單一的法律制度，要從一個更為全面的、綜合的視角，構建一個統一的、統一的、開放的、穩定的城市改造制度，同時兼顧了社會的總體和長遠的發展。該系統應該是一個主次分明、層次分明的有機整體，以城市更新方法為主干，以構建系統的基礎架構，起主導和協調的功能，其中心要素應當保持相對的穩定。而在實際操作中，可以逐漸制定和細化《更新辦法》的具體實施細則，以便對有關的城市改造活動，其中就有專門的機構進行規劃。在“骨干法律”的基礎上，有關的城市更新政策可以從多個方面考慮各個方面的要求和管理目的，以及與其它城市的管理體制之間的關系。在系統構建的早期階段，應當首先引入骨干法律，以確定其核心目標、主要策略、步驟，以及對今后的具體執行和相關的政策的制訂。

2.2 設立城市更新的專職管理機構

由于城市更新是一項綜合性的工程，其內容涉及到多種利益相關者，存在著各種復雜的利益沖突。根據發達國家的實踐，建立一個專門的城市更新行政主管機關，既可以集中審批權限，又可以實現部門的統一決策，從而提高政府綜合介入和行政執法的效能。負責城市更新工作的專業管理機關主要有：擬訂有關城市更新的相關法律、法規和相關政策；幫助規劃局擬定中短期和短期規劃；審核和確定更新主體的資質；負責監督更新工程的實施；負責監督更新工程的執行；負責城市改造專項基金的管理；協助城市改造，并設立專門機構，這個機構尤其要增加協調與聯系各個部門的工作，例如通過組織聯席會議、協調談判等方式，以降低工作的重復，縮短批準的時限。如有需要，組織還可以成為一個具體的執行單位，對一個城市有著重要的或特別的意義[5]。

2.3 以城市更新單元整合城市更新的空間范圍

如何將城市改造工程的空間尺度統一，已成為許多城鎮規劃設計中迫切需要研究的課題。日本實行“市地重劃”，香港九個地區的改造，都讓我們得到了啟發：要打破現行的以宗地產權和使用狀況為基準劃分的更新區域，而要從總體發展和社會公眾的需要，積極制定并實行可持續發展的城市改造方案。在大部分的都市規劃與行政方面，法定地圖可以成為劃分城市更新單位最有效的手段。這是由于法律制圖制度不僅是目前最有效的公共權益保護手段，而且其獲得的社會認同度也很高，牽扯到眾多的利益相關者，對所有人的權益都能最大限度地包容和均衡。

2.4 以政府計劃引導城市更新的市場需求

在我國大部分的城市，在新舊體制下，如何進行有效的市場導向是一個很有意義的問題。香港的發展歷程顯示，即便是在一個高度發達的市場經濟國家，當一個純粹的市場開發與市場的需要來支配的時候，由于資金與收益的驅動，常常會忽視社會公益與發展的總體目的。香港在建立城區改造委員會后，從“主動不參與”的原則下，徹底轉變為市場主導、商業化運作的再開發，再加上強調物質指標、輕社會功能的單一的改造觀念，在老城區的功能改造和改造中，政府在一定程度上起到了一定的干預和導向的功能。因此，必須要有足夠的力量來介入與指導城市更新的需要，包括從全局、戰略的角度來統一和統一的要求，并在全市范圍內制定統一的規劃與方案。政府的規劃尤其是城市規劃是一種行之有效的市場導向手段，在各個規劃層次上要明確地反映出國家的限制干涉目的和需要。比如，可以將全市的發展目標、重點范圍和發展戰略納入到城市的整體規劃之中；而在未來的發展階段和每年的發展計劃中，可以對其進行相應的調整，從而進行土地的開發和土地的恢復和利用。為加強政府在城市更新市場中的介入功能，應當將政策調整為已納入政府更新方案，并已確定為城市更新單位，并符合法律法規指導的區域，方可提出申請[6]。

2.5 改革城市規劃管理，適應更新管理需求

在今后的發展過程中，土地利用將逐漸替代新建建筑土地，并逐漸發展成為今后的城市規劃和管理工作的一個重要組成部分。所以現有的土地利用規劃制度及有關規范必須適應于土地利用的需要，進行相應的調整與改進。它不能脫離現有的城市規劃體系，建立一種全新的城市更新計劃，而要在現有制度下相應的規劃層級，以“鑲嵌”的方式將其融入到更新計劃的管理中。例如，在城市總規劃中，提出了一個整體的發展戰略和發展戰略，并以此作為指導，制訂全市的城市更新專項規劃；在具體的城市改造規劃中，明確了具體的區域，判斷城市的發展規模，并建議分片區的更新規劃指南；在近期的建設規劃及其年度計劃中，應當明確城市更新的時間和方向。法定地圖是許多城市的規劃管理的核心手段，也是需要進行調整的一種方法，它不僅要對城市的規模和規模進行界定，還要對公共利益的各種要素進行嚴格的管制。只有運用法律圖則，將以上的社會公益要素與市場競爭相分離，方能使下一階段的城市更新單位建設項目具有充分的市場化運作能力。同時，也有助于理清城市更新計劃的委托與協調，讓房地產開發機構，尤其是房地產開發企業，積極主動地參與和參與到城市改造方案的執行過程之中。在我國大部分的城鎮建設中，不僅有必要調整規劃的編制、批準方法，而且許多地方目前的規劃編制規范和規范也迫切地要適應這一要求。例如，對各種土地實行“一刀切”的規模管制，很難滿足人口密集的城市改造所需的市場運營需求；而從土地分類的角度看，由于土地利用的復雜性和土地的密集程度，以及土地利用的多樣性，這些都會影響到原來的土地分類。所以，在今后“全面鋪開”的過程中，我國的規劃者必須從標準、技術方法、管理制度、甚至是觀念上進行改革，尤其要轉變過去的計劃經濟思維方式，為各利益群體的目標和合理的市場競爭提供充分的彈性。

結語：

總之，如果沒有體制的支撐，在進行更新活動時，很多優秀的空間革新方案都會遇到困難。從整體上看，我國的城市改造體系還處于起步階段，任重而道遠，很多城市的改革體制改革、所面臨的困難與難點，將會是今后其它地區的改革重點。也唯有各大城市齊心協力，才能使我國的城市再開發體系得到充分的發展和完善。