高標準農田建設資金何以多元化保障？
——基于法律功能實現的視角

趙 謙 ，劉鑫冉

（1.西南大學法學院，重慶 400715；2.西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心，重慶 400715）

1 引言

高標準農田建設資金是一種由相關政府職能部門主導和推進，為“特定區域耕地展開標準化田間工程建設的土地整治活動”[1]提供的物質保障措施，主要通過相應財政專項資金和社會資金的規模化投入，對相關項目工程實施積極、有效地前置性干預。高標準農田建設資金條款則作為該類資金規制工具的規范事項表達，基于相應財政專項資金投入占據主導地位的事實前提，具體圍繞資金的多渠道來源而予以保障性約束。該類條款是在“健全土地節約集約使用”[2]、“完善國土空間開發保護”[3]的目標導向下，推進永久基本農田系統保護的必要物質規范保障。

相關財政專項資金往往依循非營利性、公益性的公共服務保障考量，立足于多元化的功能定位，來對高標準農田建設實現兜底性支持。因此，有必要基于“將體現立法者有關權利和義務的要求和意圖，轉化成社會現實生活中的權利和義務”[4]的法律功能實現視角，來闡釋性解構高標準農田建設資金條款的多元化保障功能。同時，圍繞相關規范性文件在理性決策維度“持續加大、合理保障與拓寬資金投入”[5]的目標設定，并通過“下達農田建設補助資金671億元，支持高標準農田和農田水利建設”[6]等事實行為表達，來具體厘清不同的行為規則設定。進而立足于“在資金籌集和供應方式上統籌改革”[7]的方向性考量，通過“相應的合作治理主體性意愿有關的形式選擇”[8]所推動的系統性功能定位，來提供一種資金屬性層面的行為秩序指引，以確立科學合理的資金投入結構性配置。

既有規范設定主要基于目標界定與方式選擇的不同理性化考量，來統籌整合相關財政專項資金。進而通過針對不同類型項目和不同地域經濟發展需求的差異化配置，以及以獎代補資金對社會資本投入、項目區農民自籌投入的積極引導，嘗試實現對高標準農田建設項目應有實施進度與工程質量的基礎保障。因此，有必要圍繞“權能劃分與性質界定”[9]，明晰各類資金規制規范設定的多元化保障功能實現目標，為相應財政專項資金的規模化投入提供明確的指南性引領。

2 載體保障：資金統籌整合規范的功能實現

該類保障功能實現旨在依托高標準農田建設資金統籌整合規范，來明晰相關財政專項資金的來源、歸集與投放事項，為兜底性支持高標準農田建設提供必要的載體性資金規制工具。相應規范設定往往以有機整合各層次、各渠道高標準農田建設財政資金為方向，嘗試“突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛”[10]，來指引實施統籌型的資金投入，以切實發揮相應財政專項資金的保障合力。

2.1 資金統籌整合的規范模式

近年來，伴隨在水利改革發展、涉農資金整合試點等方面國家層面規范性文件的陸續出臺。圍繞高標準農田建設財政專項資金的統籌整合，已大體上形成了三類規范模式。

其一，貧困地區涉農資金整合試點，以廣西為例。該模式嘗試依循上位規范性文件中的淵源性規定，在支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的過程中，逐步形成了圍繞高標準農田建設事項的省級資金統籌整合方案。即依循《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，制定《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發自治區支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點實施方案的通知》 《廣西壯族自治區財政廳關于做好新增建設用地土地有償使用安排的高標準農田建設補助資金支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點實施工作的通知》，最終形成《廣西壯族自治區高標農田建設資金統籌整合方案》。

其二，自主開展涉農部門農田水利基礎設施建設專項資金整合，以江西為例。該模式嘗試依循上位規范性文件中的淵源性規定，出臺圍繞建設高標準農田事項的省級整合資金指導意見，進而通過在不同區域的統籌整合實踐，最終形成統籌整合資金推進高標準農田建設的實施方案。即依循《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》，制定《江西省人民政府關于整合資金建設高標準農田的指導意見（已失效）》，陸續通過《南昌市人民政府辦公廳印發關于整合資金建設高標準農田的實施方案的通知》 《撫州市人民政府關于印發統籌整合資金推進高標準農田建設實施意見的通知》 《新余市人民政府關于印發新余市統籌整合資金推進高標準農田建設實施方案的通知》的具體實踐，最終形成《江西省統籌整合資金推進高標準農田建設實施方案》。

其三，上級要求以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點，以湖南為例。該模式嘗試依循上位規范性文件中的指引性授權規定，出臺落實試點的相關涉農資金整合方案與考核評價辦法，進而展開相應的具體實踐。即依循《財政部、發展改革委、國土資源部等關于以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點的意見》（已失效）、《國家發展改革委、財政部、國土資源部等關于扎實推進高標準農田建設的意見》，制定湖南省的《高標準農田建設綜合改革試點工作方案》 《以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點方案》 《高標準農田建設綜合改革試點考核評價試行辦法》來具體推進。

這三類規范模式下形成的高標準農田建設資金統籌整合方案，皆確立了“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”[11]的多方來源、整合歸集、統一投放基本原則。進而初步厘清了省級統籌、縣級負責的層級管理體制，并根據不同的項目類型就各類專項資金的統籌整合范圍、方式予以了類型化規定。在該類管理體制下，首先由省級政府來統籌規劃財政、發改、農業、水利、自然資源等部門用于農田建設方面的涉農資金，由省級財政行政部門來切塊分配下達相應資金。進而由縣級政府依托項目平臺或規劃區域平臺，來整合歸集相應資金；由縣級財政行政部門根據本區域建設規劃及目標任務，來主導負責資金撥付、使用等投放運營事項。

2.2 資金統籌整合規范的保障功能引領

資金統籌整合規范是一種載體性資金規制工具的規范事項表達，為相關財政專項資金兜底性支持高標準農田建設提供了來源、歸集與投放事項的系統性保障方案。但該類省、縣兩級科層式資金統籌整合的方案指引皆較為宏觀性、原則化，有必要針對資金審批權限下放、排除資金統籌整合干擾和縣級規范使用等命題，予以進一步的可操作性細化。事實上，既有規范設定皆強調圍繞“切塊下達”相應資金來落實“省級下放審批權限”，可嘗試依循省、縣兩級政府在項目確定和資金分配等方面的不同權責定位，來具體明晰相關載體保障的功能引領方向。

首先，就統籌主體保障方面的功能引領而言。省級政府是高標準農田建設資金的統籌主體。應圍繞所在省級區域的高標準農田建設任務指標，立足于能統籌、協調的各層次、各渠道相應財政專項資金規模，來擬定省級高標準農田建設規劃與建設畝均財政投入標準，從而確定相關資金的整合范圍與目標。基于此，有必要根據各個縣級區域的不同高標準農田建設分解任務指標，來測算相應的資金額度并整體撥轉，且強調專款專用于項目縣的高標準農田建設。上級政府及相關職能部門還不得另設條件，來限定該類資金在項目縣的具體用途。

其次，就整合責任主體保障方面的功能引領而言。縣級政府是高標準農田建設資金的整合責任主體，并對相關項目實施和資金使用結果負全責。可嘗試圍繞“依據、范圍、分配、主體”[12]這4個模塊，來確立有效資金整合機制。應根據省級高標準農田建設規劃以及所承擔的高標準農田建設分解任務指標，來擬定縣級高標準農田建設規劃；并對上級“切塊下達”的相應資金，單獨建賬、整體規劃、聯動審批、統一撥付、協調管理。基于此，應依循相應的高標準農田建設標準來有序劃定建設區域布局與相對集中連片建設地塊，預設項目建設方案和資金使用計劃；并自行組織開展相關項目的申報評審、招投標、工程監理、自檢驗收與資金整合績效自評估。

最后，就干預方式保障方面的功能引領而言。績效考評是資金統籌整合的主要上級干預方式。縣級政府作為相關資金統籌整合“項目的‘再組織’搭建制度空間和社會場域”[13]，應強調其主體責任，并設定合宜的上級干預方式，來促進縣級政府及相關職能部門規范使用資金。根據縣級政府的自檢驗收結果，依循縣級政府與省級政府簽訂的“高標準農田建設責任狀”等目標管理聯動憑證，圍繞憑證載明的任務、撥付資金與責任，來實施高標準農田建設績效考評。基于此，可將優秀、合格、不合格三類考評結果等次設定為實施縣級高標準農田建設工作獎懲評判的主要依據。對于考評優秀者，除通報獎勵外，在下一年度“切塊下達”相應資金測算額度的基礎上，予以總量適當上浮，但上浮獎勵資金仍專款專用于高標準農田建設；對于考評不合格者，除通報批評外，適當扣減下一年度的高標準農田建設分解任務指標，并相應減少“切塊下達”資金測算額度。

3 手段保障：資金差異化配置規范的功能實現

該類保障功能實現旨在依托高標準農田建設資金差異化配置規范，來明晰相關財政專項資金針對不同項目領域、地域環境的錯位配置事項。從而為兜底性支持高標準農田建設，提供必要的手段性資金規制工具。相應規范設定往往基于目標任務維度的效益選擇考量，根據高標準農田建設項目的不同類型、規模、投資結構，圍繞所在不同地域的自然地理條件、社會經濟發展狀況、地方政府財政支出能力等因素，嘗試“通過制度創新與技術創新提高資源配置效率”[14]來指引實施針對性的資金配置。

3.1 項目差異化配置規范的保障功能引領

項目差異化配置規范是一種目的指標式資金規制工具的規范事項表達，為相關財政專項資金兜底性支持高標準農田建設，提供了針對重點項目、重點領域的目標型手段指引。例如，《國務院辦公廳轉發財政部、農牧漁業部、水利電力部關于加強發展糧食生產專項資金管理報告的通知》，規定“堅持按項目投資，按項目檢查效果”和“要統籌安排，合理使用，避免重復或脫節”，明確了相應財政專項資金的項目制配置原則，即圍繞不同項目來確立投資對象，并設定相應的部門來實施項目運行、質量驗收、績效評價等專門事項管理。《湖南省發展和改革委員會、湖南省農業農村廳關于分解下達我省農業生產發展專項高標準農田建設項目2020年中央預算內投資計劃的通知》則通過計劃分解的方式，來確保相關專項資金圍繞“審批的項目名稱、建設內容、建設規模”與“績效目標”等事項，在“有關縣市區”予以績效化落實，并依托“國家重大建設項目庫監管體系”來實現項目建設的月報“在線監測”。《中央財政銜接推進鄉村振興補助資金管理辦法》第2條進一步設定了不同任務項目的“具體測算指標”，界分了相應的“因素和權重”，以實施相關財政專項資金的針對性配置。

既有相關規范設定嘗試通過“計劃分解”、“在線監測”以及“因素和權重”測算分配等技術手段，來構建指向專項資金項目配置方式的“現代行政規制制度體系和實現機制”[15]。雖然這些規范初步確立了形式技術導向型的高標準農田建設資金項目配置方式，但推動專項資金實現差異化項目配置的根本目的仍為確保相關資金的績效目標。因此，有必要立足于項目區農田基礎設施條件、耕地質量和農產品綜合生產能力這三類導向性目的，在推動相應績效目標層級式具體拆解的基礎上，同步強化實質績效評判型的資金項目配置方式。同時，將“因素和權重”測算分配技術手段設定為實施效果指標方面的主導配置，將“在線監測”技術手段設定為過程管理指標方面的主導配置，以此進一步量化相應的層級目的指標設定，進而具體明晰相關目標型手段保障的功能引領方向。

一方面，就實施效果保障方面的功能引領而言。可將實施效果指標拆解為產出、效益、滿意度三類。其一，產出指標。圍繞新增高標準農田的面積設定相應的數量標準，圍繞項目工程驗收合格率設定相應的質量標準，圍繞項目工程建設施工進度設定相應的時效標準。其二，效益指標。圍繞糧食綜合生產能力的歷年對比數值提升設定相應的社會效益標準，圍繞耕地質量的歷年對比數值改善設定相應的生態效益標準，圍繞農業種植結構的比例數值變化設定相應的可持續性效益標準。其三，滿意度指標。圍繞項目區農村集體經濟組織、農民等產權受益方的認同評價采樣數據比例，具體設定相應的滿意度檔次。

另一方面，就過程管理保障方面的功能引領而言。可將過程管理指標拆解為資金計劃、項目運營、監督檢查三類。其一，資金計劃管理指標。圍繞相應投資計劃與項目責任落實率、預算投資支付與完成率，具體設定資金計劃的結構要素。其二，項目運營管理指標。圍繞項目開工率、進度計劃執行率以及項目超預設比例，具體設定項目運營的結構要素。其三，監督檢查管理指標。圍繞項目相關紀檢、監察、審計等查實問題比例，具體設定監督檢查的結構要素。

3.2 地域差異化配置規范的保障功能引領

地域差異化配置規范是一種優先要素式資金規制工具的規范事項表達，為相關財政專項資金兜底性支持高標準農田建設提供了因地而制宜、優化項目建設地域布局的優先型手段指引。例如，《國家發展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農業部、人民銀行、國家標準委關于扎實推進高標準農田建設的意見》，將“糧食主產區，已劃為永久基本農田、水土資源條件較好、開發潛力較大的地塊，干部群眾積極性高、地方投入能力強的地區，貧困地區”4類區域，明確為“高標準農田建設布局優先順序”。《農田建設補助資金管理辦法》第2條的“支持穩定和優化農田布局”規定和第8條的“優先扶持糧食生產功能區和重要農產品生產保護區”規定，也明確了相應財政專項資金圍繞農業生產不同地域條件的錯位配置要求。《高標準農田建設質量管理辦法（試行）》第11條，進一步將“規劃布局、水源保障、基礎設施現狀、連片面積、建設周期、資金投入、農民意愿、實施效益”，具體設定為在不同地區建設相關項目的優先序考量因素。

既有相關規范設定雖然大體列明了項目建設的各類差異化地域布局考量因素，但不同因素之間的權重比設計與優先位序仍較為模糊，有待進一步強調其可操作性。依循上述規定中的共有考量與錯位考量，有必要嘗試“賦予規劃制定者、建設許可者判斷的空間”[16]，將各類因素界分為基準性優先要素與評判性優先要素，以具體明晰相關優先型手段保障的功能引領方向。

一方面，就基準性優先保障方面的功能引領而言。基準性優先要素是實施項目建設地域布局的一級指標，唯有具備該要素才可被列入高標準農田建設布局優先范圍。應將“10.58億畝糧食生產功能區和重要農產品生產保護區”[17]所代表的糧食主產區設定為基準性優先要素。

另一方面，就評判性優先保障方面的功能引領而言。評判性優先要素是實施項目建設地域布局的二級指標，應基于相應的權重比設計，來進行高標準農田建設布局優先范圍內的具體位序排列。可將客觀性評判要素（占比60%）和主觀性評判要素（占比40%）分列為三級指標，前者決定了定點項目建設的應然可能性，后者則決定了推進項目建設的實然可行性。其一，客觀性評判要素。該類要素主要包括永久基本農田等規劃布局事項、水土資源保障等自然環境事項、連片面積等基礎設施事項三類基礎要素（各占權重比的20%），以及貧困地區事項這類同等條件下的優先要素。唯有在3類基礎要素評判方面，評估達到合格分值，才具備實施相關項目建設的客觀可能性。其二，主觀性評判要素。該類要素往往決定了項目建設的預期績效，主要包括資金投入標準與規模等資源投放事項、項目建設周期等工程規劃事項、干部群眾積極性等主體意愿事項、開發潛力等實施效益事項4類進階要素，各占權重比的10%。唯有在4類進階要素評判方面，評估達到合格分值，才具備達成相關項目建設預期目標的主觀可行性。

4 激勵保障：以獎代補規范的功能實現

該類保障功能實現旨在依托高標準農田建設以獎代補規范，來明晰相關財政專項資金積極引導社會資本投入、項目區農民自籌投入的原則與適用事項，為兜底性支持高標準農田建設，提供必要的激勵性資金規制工具。相應規范設定往往依循“建構利益共享、損益均衡的誘因制度”[18]考量，從以獎代補的原則與適用這兩個方面，來明晰相關激勵性規制要件。基于此，應運用結果競爭而非條件競爭的策略，來積極引導社會資金投入高標準農田建設，從而最大可能地正面誘因式提升高標準農田建設項目的運營績效。

4.1 以獎代補原則規范的保障功能引領

以獎代補原則規范是一種框架激勵式資金規制工具的規范事項表達，為相關財政專項資金積極引導社會資本投入、項目區農民自籌投入高標準農田建設，提供了基于“將成績與利益、奉獻與所得合理、正當的聯結掛鉤”[19]考量的理念激勵指引。例如，《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》，確立了在加強高標準農田建設過程中的“獎優罰劣、以獎代補”原則。《水利部關于進一步推動水土保持工程建設以獎代補的指導意見》，進一步明確了在相關水土保持工程建設中，“推動以獎代補”來實現“變先撥后建為先建后補”之建設方式轉變的核心意旨。

既有規范設定作為一種原則性概括表達，嘗試基于實現耕地數量、質量和生態全面管護的方向性指引，在該領域來推動傳統預置式財政投入下達方式的調整與變革。但以獎代補的投入屬性定位、資金結構比例等實施性事項卻較為模糊，在一定程度上可能誘發相關資金配置的公平性、效率性問題。事實上，以獎代補式投入是一種項目工程建成驗收后進階獎勵式財政專項資金事后投入措施，旨在明晰社會資本投入、項目區農民自籌投入的實效化導向，為必要的規模化投入與有序化收益回報提供選擇性方向指引。不論該類資金運營方式如何調整，其作為財政投入的非營利性、公益性是優位固化的。若全面推進以獎代補甚至徹底取消傳統事前投入式補貼，易使得高標準農田建設優先序考量因素評估分值低的地區，難以獲得其他渠道資金的青睞，從而讓相關財政專項資金的激勵式引導作用流于形式。因此，有必要明晰以獎代補在相關財政專項資金中的整體結構比例，并根據不同地區建設相關項目的優先序考量因素來予以錯位配置，以具體明晰相關理念激勵保障的功能引領方向。

一方面，就正向優先序激勵保障方面的功能引領而言。相應地區的優先序考量因素評估分值越高，其預期績效的可能性與可行性愈發明確，則其他渠道資金在營利性目標利益驅動下的投入積極性也隨之而顯現。故而在相關財政專項資金整體結構中，有必要配置更高的以獎代補比例（50%～80%）。優先序考量因素評估分值越高、以獎代補比例越大，則通過更高比例的事后獎勵資金投入來強化對其他渠道資金的實效化引導。

另一方面，就反向優先序激勵保障方面的功能引領而言。相應地區的優先序考量因素評估分值越低，其預期績效的可能性與可行性愈發模糊，則其他渠道資金在營利性目標利益驅動下的投入積極性也隨之而弱化。故而在相關財政專項資金整體結構中，有必要配置更低的以獎代補比例（50%～20%）。優先序考量因素評估分值越低、以獎代補比例越低，則通過更高比例的事前補貼資金投入來弱化其他渠道資金的投入風險。

4.2 以獎代補適用規范的保障功能引領

以獎代補適用規范是一種舉措激勵式資金規制工具的規范事項表達。其針對不同類型的項目投資和建設主體的不同需求，為相關財政專項資金積極引導社會資本投入、項目區農民自籌投入高標準農田建設，創新設置了多樣化的獎勵方式，以提供切實“激勵相對方積極實踐法定權利，實現私益的遞增”[20]的方法激勵指引。例如，《財政部關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》根據不同檔次“投資規模”確立了相應的獎勵標準，并明確了獎勵資金的統籌用途。《水利部關于進一步推動水土保持工程建設以獎代補的指導意見》就相關水土保持工程建設中以獎代補的工作原則、適用合同的限額，以及獎補資金來源、對象、范圍、標準、方式、程序等事項予以了實施性規定。《安徽省高標準基本農田建設“以獎代補”專項資金管理暫行辦法》則具體設定了相關專項資金的資金來源、責任主體、分配依據、標準與撥付方式。

既有規范設定嘗試依循激勵性規制理論，來厘清相關以獎代補專項資金的結構性適用要件。其雖然大體上列明了以獎代補的目標范圍、對象、信息溝通渠道、獎勵評價標準與方式，以及事后考核評價等主要規范事項。但在獎勵適用導向上，仍更偏向于較為傳統的規模型、階段目標型獎勵。特別是在獎勵標準與對象的確定方面，往往是按照項目投資規模以及達標的項目建設任務量來分檔定級，根據項目工程的驗收結果來兌現支付獎補資金。有必要依循我國“耕地數量、質量、生態‘三位一體’”[21]的體系化保護立場，來嘗試推動該類獎勵適用逐步轉向為效益型、過程控制型獎勵，以具體明晰相關方法激勵保障的功能引領方向。

一方面，就效益型獎勵保障方面的功能引領而言。可將項目投資規模、達標的項目建設任務量設定為分檔定級的基準要件，將項目建成后的高標準農田畝均糧食產能增加幅度與節本增效收益設定為分檔定級的調整要件，并圍繞“10%的最低增加幅度和500元的平均收益”[22]調整基數。每增加5%的畝均糧食產能與250元的節本增效收益，即可在基準分檔定級的基礎上提升一個獎補標準等次。

另一方面，就過程控制型獎勵保障方面的功能引領而言。可根據項目工程驗收結果等次留存計息不同比例的獎補資金，依循工程使用年限分階段兌現支付。驗收結果合格者留存40%，驗收結果良好者留存20%，驗收結果優秀者留存10%。留存資金主要圍繞項目建后的設施設備管護質量、建成高標準農田的占用甚至撂荒情況、資源節約型與環境友好型農業生產方式的運用水平三類事項，以此來展開高標準農田建設項目的建后過程性評估。按照“基礎設施使用年限不低于15年”[23]的最低標準，每5年展開一次建后過程性評估。首期評估合格撥付留存獎補資金本金的50%，二期評估合格撥付留存獎補資金本金的30%，三期評估合格撥付留存獎補資金的剩余本金與全部利息。

5 結語

闡明功能實現旨在梳理相關規制工具的指南性引領途徑。高標準農田建設資金條款作為一種資金規制工具的規范事項表達，其保障性功能主要圍繞占據投入主導地位、實現兜底性支持的相應財政專項資金而具體定位。首先，就載體保障方面的功能引領而言。三類規范模式下形成的資金統籌整合方案，皆確立了多方來源、整合歸集、統一投放的基本原則。依循相應的系統性保障方案，有必要圍繞相關統籌主體、整合責任主體和干預方式保障來明晰其功能引領方向；其次，就手段保障方面的功能引領而言。依循相應的目標型、優先型手段指引，有必要圍繞相關實施效果、過程管理保障和基準性優先、評判性優先保障來明晰其功能引領方向；最后，就激勵保障方面的功能引領而言。依循相應的理念、方法激勵指引，有必要圍繞相關正向、反向優先序保障和效益型、過程控制型獎勵保障來明晰其功能引領方向。基于此，通過厘清相應財政專項資金規模化投入的不同功能定位，還可為高標準農田建設社會資金在融資性、契約性方面的市場化定位，確立可能的功能實現范例，最終嘗試為高標準農田建設資金乃至永久基本農田系統保護的有序、高效投入，提供必要的體系化行為規則指引。