城鄉統籌發展中的土地管理問題探析

文／楊倩 烏魯木齊市自然資源和不動產登記中心 新疆烏魯木齊 830000

引言：

城鄉統籌發展實質上是以同等地位角度看待城市經濟與農村經濟，強調在社會發展與國民經濟發展中通盤籌劃城鄉發展，促進城鄉社會經濟一體化建設。農村社區屬于農村社會服務管理中的基本模塊，積極建設農村社區創新農村社會服務體系與管理體系，能有效推動城鄉發展。新型農村社區能為我國社會基層治理提供優化保障，可以促進農業穩定發展、農村居民幸福快樂以及農村社會更加和諧。隨著我國經濟水平的逐步提升，在發展過程中出現一些問題，例如鄉村與城鎮之間的差距較大等。為此，相關工作人員對這一問題進行探索研究，提出了城鄉統籌發展的理念并加以實施。土地管理方面的問題較為突出，在一定程度上阻礙了該項工作的進展。相關工作人員需調控土地管理問題，進而促進城鄉統籌發展。

1、城鄉統籌發展概念及內涵

因為我國經濟的持續發展，城鄉間的沖突在持續增加，怎樣減輕乃至解決城鄉發展中存在的相關問題與糾紛，使其能均衡進步已變為我國社會十分重要的一個熱點問題。如果想徹底處理城鄉發展不均衡的問題，就必須使用城鄉發展共同規劃的方法，然而，早在21世紀開始黨中央就根據城鄉發展的實際情況，逐漸對城鄉關系進行了相應的調整。2002年，黨的十六大給出了“統籌城鄉發展”一說；五年后，黨的十七大給出“城鄉一體化”的概念；2012年，黨的十八大后，城鄉發展一體化已經變為了黨與國家的一大工作核心；2017年，黨的十九大清晰地指出，必須設立完善的城鄉融合發展的制度與方針機制。在中國發展的道理上要遵循一系列的準則，尤其是統籌城鄉發展到城鄉融合，這既是歷史沿襲的需要，也從內容方面反映了黨中央對城鄉發展失衡問題的關注水平在持續提升，對設立新型城鄉關系的路徑在持續改善。城鄉融合發展既是達成城鄉發展一體化的關鍵方法，也是新時代下城鄉發展一體化的短期目標。黨的十六大在2002年11月給出了“統籌城鄉發展”一說，在報告中進行了具體的介紹，“兼顧城鄉經濟進步，進一步處理三農問題，是達成小康社會的必要性工作”。城鄉統籌是指基于國家經濟與社會進步的綜合層面把城市和農村的發展做好協調，充分做好綜合性的考慮，將城鄉之間的關系和存在的問題進行深層次的研究。

2003年10月，《中共中央就完善社會主義市場經濟體制相關問題的決定》對統籌給出了更詳細的解釋，主要包含五個方面統籌：地區的發展、城市鄉村的建設、社會經濟與市場經濟的發展、人與自然的關系、國內與國外的發展關系。城鄉統籌主要是為了減少城鄉發展間的不同，以城市發展較快的經濟與產業，促使并影響區域鄉村中的生產力發展，并進一步處理“三農”問題，并將農村經濟從不夠多元的農產經濟發展方法中解脫出來，且以該方法使城鄉能攜手共創未來。城鄉統籌發展有利于處理“三農”問題，變更以往城鄉分割，打破城鄉間的限制條件，協助城鎮與農村、工業與農業間的進一步互動，完善城鄉間資源的安排。城鄉統籌反映的是國家的一種方針意識，政府必須展現其主體效果，利用調控方式，改革制度與調整方針，兼顧城鄉社會經濟進步，達成城鄉的有效交流。城鄉統籌發展是協調城市與農村兩個地區的共同發展，重點是促進“三農”問題的處理與協助農村經濟獲得發展。詳細而言，即在馬克思主義城鄉關系理論的前提下，將城市與農村視為一個綜合體，一視同仁對待，在政權、生產力、精神等領域形成融合發展，設立城鄉資源平等互換與公共服務平衡安排機制，將新型城鎮化、新農村建設與農業現代化建設作為動力，提升城鎮對農村的影響力與工業對農業的促進作用，協助城鄉間的協調與后續進步。其目的是突破城鄉二元體系的不足，慢慢去除城鄉間的差異，設立以工促農、城鄉一體的良好城鄉關系，達成城鄉居民的共同發展。

2012年，黨的十八大提出“統籌城鄉經濟進步，是屬于一種道德回歸、人本金融思想的再建與體系正義的呈現，為全面建設小康社會中十分關鍵的工作”，統籌城鄉發展也屬于科學發展觀中5個統籌中的一項關鍵內容，也是黨中央結合我國經濟社會的新屬性，重點在于處理“三農”問題，擯棄城鄉“二元”經濟系統，為達成全面建成小康社會而給出的主要規劃。

2017年，黨的十九大告清晰地提及必須實行“鄉村振興規劃”，主張先發展農業與農村，根據產業興盛、自然宜居、鄉風和睦、治理科學、生活富足的總需求，設立完善的城鄉融合發展體系與方針機制。這就為處理城鄉發展差異大、“三農”問題日益顯著等問題點明了方向。2019年5月，黨中央完制定了相關文件，并主張協調城鄉關系，協助城鄉融合發展，減少城鄉差距。

2、城鄉統籌發展的實際意義

改革開放以來，我國綜合實力顯著提升，人們經濟收入不斷增加，但在發展過程中鄉村與城市之間的差距不斷增大，導致城鄉統籌受到了阻礙。為推動我國可持續發展進程，促進社會和諧發展，需要通過城鄉各個階層的改革來逐漸增加農民享受社會發展成果的機會，改變城鄉二元經濟結構，進而促進城市與農村相互融合。隨著社會發展，城鎮化成為主流發展趨勢之一。加快城鎮化建設有利于促進農村經濟發展，增加農民收入，促進社會的發展建設。城鄉統籌發展對社會的現代化以及工業化發展有深遠的意義。與此同時，在城鎮發展過程中，土地是剛需，因此土地流轉逐漸頻繁。土地的高速流轉在為農村經濟做出貢獻的同時，限制了農民行使土地的權利，導致農民無法充分享受城鎮化發展帶來的成果。相關工作人員應該加強在發展過程中的協調性，堅持城鎮統籌規劃的發展方向，進而提高城鄉一體化的建設水平。

3、城鄉統籌發展帶來的問題

3.1 土地污染問題嚴重破壞了生態環境

現階段，傳統的農業生產已無法滿足社會需求，因此，需向著農業與工業相互結合的方向發展。工業化建設逐漸轉移至鄉村，在占用農村土地的同時，對農村地區的環境造成了很大的破壞。一些企業在生產過程中缺乏相應的環保意識，將未經處理的生產污水隨意排放，對于周圍的空氣、土壤以及水域造成了很大的污染。目前，城鄉發展引發的環境問題缺乏合理的環境執法標準以及環境規劃體系，在發展過程中僅關注經濟效益，忽略了生態效益以及相關的社會效益，在經濟效益有所提升的同時，給環境帶來了巨大的壓力。長此以往，不僅會阻礙城鄉統籌發展，還會給人們的生活帶來不利影響。

3.2 土地規劃存在問題阻礙了城鎮化建設發展

土地的利用規劃工作是控制以及指導城鎮化建設的重要手段之一。就目前的發展來看，土地的利用規劃工作滯后于城鎮化的建設，嚴重影響了城鄉統籌發展的進程。關于土地規劃存在的問題，主要體現在兩個方面。一方面，城鎮化沒有較為完善的土地利用管理規劃方針。在過去的發展過程中，不少地區特別是一些村鎮之間，對于土地規劃的重視程度不夠，加上相關的政策內容不夠完善、可操作性較低，使得土地規劃僅局限于形式，并沒有發揮出其自身的實際作用。另一方面，改革開放以來我國城鎮化的發展速度不斷加快，但是相關的土地利用管理工作較為落后，缺乏嚴格的科學規劃，導致城鎮化發展過程中出現了大量的土地問題，土地資源被浪費、大量占用耕地資源的現象嚴重。在城鄉統籌發展的過程中，相關布局較為分散、土地缺乏合理利用成為城鎮化發展的重要矛盾。就目前的發展來看，我國的城市土地利用結構缺乏合理性，第二、第三產業用地不夠合理。隨著近年來工業不斷發展，加上部分工業投資成本較低，導致大量土地被占用但沒有得到有效的開發與利用，在造成土地浪費的同時破壞了周圍的環境，影響了居民生活，降低了土地利用效率。

4、土地管理方面的問題

4.1 土地的征用問題

近年來，隨著城鄉統籌發展，我國城鎮非農業建設用地已不由行政部門劃撥，而是需要以市場化的方式進行出讓，導致土地出讓的價格逐漸增加。在這個過程中，由于征用農村集體土地相關補償辦法以及實際標準未能得到及時更新，部分地區仍然使用行政劃撥的方式，使農民得到的補償遠不及土地出讓價格。

隨著我國工業化以及城鎮化的發展，土地征用問題正在逐漸增加。許多農民反映關于土地征用的問題，例如一些村鎮干部利用自身的職位謀求便利，將原本承包的土地回收并重新分配或是強行毀掉農民的承包合同等。這歸結于群體性事件或者糾紛，實際的問題并沒有得到有效解決。土地征用的問題不僅影響了農業與農村的健康發展，還在一定程度上牽扯到農民的生存問題、基礎設施問題以及城市建設問題。因此在城鄉統籌發展過程中，相關工作人員需注意土地征用的問題，積極探索并提出相應的解決辦法。

4.2 土地收益的相關分配問題

在農地非農化的過程中，土地收益的分配問題逐漸暴露出來。在現階段的發展過程中，土地收益分配不均、農民占比較少，分配給農民及集體的純收益不到20%，直接削弱了農民的根本利益，引發了農民的不滿。這種土地收益不均勻的情況在一定程度上阻礙了城鄉統籌發展，對我國農業經濟發展、農民生活、社會和諧穩定發展造成了不利影響。

4.3 農地的經營規模以及生產的實際效益問題

相關調查顯示，交通用地或工礦用地遠遠高出耕地的生產率，這也是導致城鎮與農村之間在用地生產效益上有很大差別的重要原因之一。現階段，我國農民生產經營正處于高度分散的狀態，隨著分散小農戶不斷增加，農地生產經營的規模小以及農業生產條件較差等問題成為了影響農地生產經營的直接因素。除此之外，工業化及城市化的發展需要征用大量土地，這使建設用地與耕地保護之間形成了尖銳的矛盾。就目前的發展狀況來看，耕地保護的形式嚴峻，全國建設占地逐年增加，耕地面積逐步減少。相關工作人員應意識到保護耕地的重要性，積極探索、采用合理的手段，保護農民耕地并建設長期有效機制。

4.4 鄉村集體土地的所有權流轉問題以及土地使用問題

城鄉集體土地的相關轉讓、出讓或者租賃，必須經過國家的征用后才可以實施，但這對農民來說是不公平的，給農民、鄉村集體造成了一定的經濟損失。雖然法律規定了土地使用權，但是仍存在土地非法交易的情況。在鄉村發展過程中農村集體經濟組織以及農民集體的內涵不清楚，使農村土地產權主體變得十分模糊，對使用權以及土地所有權的界定不明影響了農民的利益，在實際的活動中導致土地產權權能的不完整及相關權利的缺失，不利于農村的發展。農村土地流轉缺乏相應的競爭市場環境、交易成本較高、各項權利沒有得到有效保障、缺乏較為成熟的土地流轉模式以及相應的技術支持。因此，為了保證農村土地順暢流轉，相關部門應引起重視，嚴格按照《農村集體土地價格評估技術指引》通過構建全方位、全流程、全覆蓋的農村集體土地價格評估技術體系，進一步規范農村集體土地價格評估，顯化農村集體土地資源資產價值，促進城鄉統一土地市場建設，支持城鄉融合發展與鄉村振興戰略。

5、相應的解決措施

5.1 規范鄉村集體的用地流轉程序

面對鄉村集體非農建設用地情況，政府應加大管控力度，將該部分用地轉變成更加合法化、規范化的用地流轉，在保障農民經濟來源的同時，進一步促進用地的健康、有序發展。

5.2 縮小相應的征地范圍

為了更好地解決城鄉統籌發展過程中土地管理方面的問題，政府應當積極參與其中，把該項工作任務付諸實踐，切實地控制征地范圍。把人民的利益放在首要地位，建立健全相應的制度并進一步完善農村土地市場，保障失地農民的經濟收入。與此同時，應嚴格遵循市場經濟的相關原則，對土地收益進行合理分配，在縮小征地范圍的同時，進一步提升土地的實際利用率，減輕國家的財政負擔。

5.3 促進鄉村集體土地的合法流轉

為了進一步解決統籌城鄉發展中的土地管理問題，可以采用擴大農村生產經營規模的方式，促進農村集體土地的合法流轉。在合法、自愿、有償的前提之下，農民可以將原本的土地承包權轉變成永久享受的股權分紅權，最大程度上保障農民的經濟來源，進一步促進鄉村向著第二、第三產業的方向發展。

5.4 合理分配土地相關收益

一些地區由于土地面積較小且人口密度較大，土地供需出現極為不平衡的情況。為了解決這個問題，相關部門需要制定出較為合理、科學的制度，適當增加耕地使用權有償流轉，增設相應的用地指標。與此同時，應積極鼓勵企業、地方以及個人進行土地整理，進一步緩解城鎮建設中用地緊缺的問題。除此之外，可以開拓新的城鎮化建設道路，幫助農民樹立科學的觀念，對土地進行合理開發利用，緩解人地矛盾。

5.5 強化城鎮的生態環保意識

為更好地推動統籌城鄉發展進程，應提升農民的生態環保意識，在城鎮化建設過程中合理利用土地資源，在不破壞生態環境以及土地生態系統的前提下開展建設。相關工作人員應該堅持環境、人、地三者和諧發展的理念。為更好地改善生態環境，可以通過市場進一步提升土地的利用水平，打造優質的生態環境，從而獲得更高的經濟效益，刺激土地的相關需求。隨著社會的發展進步，只有將生態與發展相互融合，才能更好地推動城鄉統籌發展。城市環境的惡化對城市居住環境以及投資環境造成了不利影響。在城市土地生態利用方面，應減少土地浪費現象，兼顧生態效益與經濟效益，不能依靠消耗自然資源為社會帶來經濟收益，應積極提倡生態城鎮綠色發展。

結語：

為了更好地推動社會的發展與進步，應將城鄉統籌發展作為迫切的任務和戰略問題。統籌城鄉發展是長期以來我國試圖處理城鄉發展不均衡問題的核心方法，對城鄉統籌發展理論予以進一步分析，不但擁有理論分析價值，而且具有實踐意義。相關工作人員需要針對土地管理方面的問題提出切合實際的解決策略，進一步促進農業的健康持續發展，合理分配土地的收益，縮小征地范圍。除此之外，應該擴大農村的生產規模，調動農民的積極性，進而推動城鄉統籌發展。