農業水價綜合改革在遼寧省的應用分析

閻詩佳

(遼寧省水利事務服務中心，遼寧 沈陽 110000)

水資源在人類生產生活的各個方面都發揮著重要的作用。然而水資源是有限的，其主要體現在水資源總量是有限的，水資源時空分布不均導致的區域性水資源是有限的，這就要求我們節約用水。為此國務院以最嚴格水資源管理制度建設為抓手，明確提出了水資源開發利用三條紅線，強化對水資源的全面管理。2019年全國用水總量6021.2億m3，其中農業用水總量3682.3億m3，占全國用水量的61.2%，是用水的主要部分，同樣也是開展節水首要部分，因此控制好農業用水至關重要。通過建立健全農業水價形成機制，促進農業節水可持續發展，農業水價綜合改革得到了充分的應用，進一步強化了農業用水節水管理[1]。

1 農業水價綜合改革工作分析

農業水價綜合改革關鍵是綜合，這不僅僅是水價這么簡單，而是涉及農田水利的諸多方面，改革是一個綜合體，必須農業、水利、發改、物價等部門聯合起來才能實現的整體性工作。只有準確理解其精神實質和豐富內涵，才能把握改革的關鍵和要領，增強貫徹落實改革措施的積極性和主動性。

1.1 合理配置水資源供需，激勵農業節水

水資源作為自然資源，要以行政部門為主體，按需配置。農業水權制度則充分體現了政府對農業水資源總量、時空分配的調控。通過建立健全農業水權制度的方式，將農業用水總量控制作為基礎，逐級細化農業用水指標，并逐級落實到各用水主體和具體水源，明確農業初始水權。在此基礎上，才能實施超限額累進加價的水價機制，才能實施對限額內用水的用水主體的補貼，才能實施節水措施來激勵農業節水。

1.2 完善工程體系和計量設施，夯實工程基礎

灌排工程體系和配套完善計量設施是農業水價綜合改革的入手點和抓手。老化失修的灌排工程，供水損漏嚴重，有的地方雖然水價不高，但加上輸水損失，農民實際承擔的水費并不低，水價調整阻力大；另外，破損嚴重的灌排工程運行維護成本高，地方財政負擔大，水價改革成本高，難度大。同時，監測用水總量、實施計量收費和獎補機制都離不開計量設施。因此，開展農業水價綜合改革，首先應對老化失修的灌排工程進行節水改造，配套完善的計量設施設備，通過夯實工程基礎，為改革創造基礎條件，激發各方面的改革動力[2]。

1.3 建立農業水價形成機制，發揮政策激勵

農業用水具有商品屬性和公共產品屬性，建立并優化農業水價形成機制，必須要抓好政府這個有形的手與市場這個無形的手，政府的激勵作用和市場的價格杠桿作用要同時發力，相互促進，協調發展。市場的核心就是要以農業水價形成機制為抓手，充分完善農業用水定價，讓水價充分體現農業水資源供需市場的價值規律，高效利用農業水資源。政府則要針對不同地域和工程特性，因地制宜地落實精準補貼和節水獎勵機制，以不增加農民總體經濟負擔為前提，逐步實現農業節水和農田工程的正常運行。

1.4 加強農業供水管理，提高農業用水效率

加強農業供水管理主要是要建立優質良性的農業水資源管理的運行機制。通過強化農業用水戶的節水意識，讓農業用水戶、用水團體有自覺節水的意識。從水管單位入手，加強農業水資源的管理制度改革，加強農業用水的成本意識，減少水資源使用成本，使農業供水、用水逐步實現規模化、精準化，提高農業水資源利用效率，推進水價改革。

1.5 創新農業用水終端管理，發展用水自治

創新農業用水終端管理方式，就是要積極協調農戶，優化農業初始水權分配，實施農業水價分類，精準計收水費到戶，明確農業用水管理責任，落實農業用水獎補政策，否則一系列制度措施都難以落地。大力發展多種形式的終端用水管理模式，在農業用水中充分實現用水自治，農業用水服務專業隊伍，水管單位管理和用戶充分參與，激勵社會資本參與農田水利工程建設與維修養護，這是推進改革的主導力量[3-4]。

2 農業水價綜合改革措施及成效

2.1 通過建立水權機制推進農業水價改革體制

遼寧省對《遼寧省行業用水定額》進行了進一步的完善和修訂，分區制定了水田、旱田、設施農業等農業灌溉用水基本用水定額。依照遼寧省“實行最嚴格水資源管理制度”工作方案，明確了省內14個地級市用水總量控制指標。各市政府將用水總量控制指標、削減地下水開采量分解到縣(市、區)，對大型灌區發放取水許可證，并部署由灌區管理單位進一步分解水權到戶。

2.2 通過建設工程計量設施提高農業用水效率

通過優化完善內在的節水機制，實現水資源利用的高效率和高效益，以全面保障社會生產、生活、生態用水的供需平衡。在農業水價綜合改革中，遼寧省科學規劃供水計量設施建設。結合大型灌區節水改造等項目建設，省內部分灌區已實現斗口以下計量，高效節水灌溉項目區基本實現計量到井。并不斷結合灌溉水有效利用系數樣點灌區計量設施配套及水資源監控能力等建設項目逐步提高量測水能力。

2.3 通過建立水價形成機制促進社會協調發展

遼寧省物價局出臺了《關于加強農業水價綜合改革成本監審的指導意見》，部署各地價格主管部門打破定價目錄約束，建立健全農業水價形成機制，對農業供水工程完全竣工，及時進行成本監審，并考慮充分考慮市場因素核定農業水價。在核定農業水價時，因地制宜統籌分析核算供水成本等因素，準確把握水價調整趨勢，科學合理地逐步提高到運行維護成本水平，有條件地區提高到完全成本水平。

2.4 通過強化水費建立機制形成農業用水價值觀念

促進用水生活生產方式的變革是要在全民、全社會普遍樹立水資源價值觀念，需要全社會的普遍參與，尤其需要農業用水觀念的轉變。目前，灌溉用水商品屬性不強，用水戶節約用水、科學用水、高效用水的意識還需要進一步提高。此外，遼寧省政府印發了《關于調整地下水資源費征收標準和水利工程供水價格的通知》，將農業用水價格由0.05元/m3調整為0.10元/m3，但仍然不能有效地反映農業用水市場。從實際征收情況看，用水戶對提高水費的抵觸情緒還依然普遍存在，執行難度很大，水費實收率不高。這是改革的重點和難點，需要積極籌措落實獎補資金。遼寧省財政每年積極籌措資金用于落實獎補，投入資金“買”用水機制，推行農業水價綜合改革，逐步建立健全農業水價形成機制，逐步讓農業用水戶形成農業用水價值觀念。

2.5 通過加強工程運行管護促進農業用水模式轉變

農業用水工程的運行管護要告別只建工程、忽視管理的老路，要逐步轉向集約型、資源性的農業用水工程管護，由“建后不管”向“建管結合”轉變，實現農業主動節水的根本性轉變。通過農業水價綜合改革使農業用水戶的節水意識大大增強，提高政府科學管理農業用水的能力和手段。水費收繳率有所提高，節水效益初步顯現，改革區的畝均灌溉用水明顯降低，畝均節水約150 m3，灌溉歷時平均縮短約20%。同時，遼寧省各地加強農村水利工程管護，及時將工程資產登記造冊，劃分管理權，明晰工程產權，逐處工程落實管護主體和管護責任人，建立健全管護制度，切實提高農村水利工程管護水平。同時，通過全面完善鄉鎮水利服務站建設，加強基層水利服務機構和隊伍的能力建設，加強農村水利工程維修養護。專業合作社改變了用水管理方式，減少了無效灌溉用水，533.33 hm2地年節約水量72萬m3，節約灌溉用電60%。

3 農業水價綜合改革問題及對策

3.1 加大資金投入和補助力度

遼寧受地區經濟條件的制約，經濟投入不穩定，改革初期精準補貼、節水獎勵、維修養護經費等尚需各級政府的投入支持，縣域經濟情況尚不能建立穩定的投入機制。特別是遼寧省在全面開展了機構改革后，原小型農田水利建設劃歸農業農村部門管理，項目實施過程中，田間工程、末級渠系及建筑物實際并未真正納入補助范圍。因此，遼寧省需要加大本級資金投入和補助力度，積極爭取中央投資力度，進一步完善健全灌排工程體系，改善目前農田水利設施建設標準低、配套設施不全、年久老化失修、效益衰減等問題，夯實改革基礎。

3.2 完善宣傳培訓工作

農業水價改革工作在水利部門，關鍵在農戶個人。在輿情引導，宣傳到戶、到人工作上還不充分，致使一部分農業水價綜合改革還僅僅停留在政策層面上。因此，要在農業水價綜合改革政策宣傳解讀、輿論引導、培訓教育方面下大功夫，引導農戶確立農業節水的觀念，切實提高農業用水繳費和農業節水的主動性、自覺性、帶動性。讓用水單位及個人理解并積極參與改革，為推進水價綜合改革創造良好輿論氛圍。

3.3 開發農民自治能力

用水合作組織作用發揮不充分、農民用水自治能力不足、農業經營方式轉變有限，這些制約了農業水價綜合改革工作開展，因此，需要加強用水合作組織能力建設，研究出臺支持農民用水合作組織創新發展等配套措施。通過政策扶持、技術培訓、資金幫扶等方式，鼓勵和支持農民用水合作組織承擔農田水利工程建設，引導農民用水合作組織通過開展專業化生產經營、水利技術和信息服務，加強自身“造血”能力，開發以用水合作社等為經營主體的農業經營方式轉變。

3.4 提高用水計量精度

按照制度設計，用水總量指標到渠、到井、到戶，超定額用水計收水資源稅等更需要精準計量。實際中，由于地塊分散、規模化程度不高、傳統耕種習慣等原因，計量設備無法安裝到戶或較小的計量單元，計量成本高，精準計量難，并與實際的收費標準和習慣出入較大。即使安裝上，也存在易丟失和遭破壞的情況。因此，需要加強用水計量設施建設，結合現狀管理細化計量單元，并按照經濟適用的原則配備完善計量設施，因地制宜地完善量水槽、量水堰、量水標尺等設施或“以電折水”“以油折水”“記錄分時供水”等方式，進一步實現計量精準化、信息化。

3.5 推動改革措施因地制宜

遼寧省東部、南部地區降雨豐沛，水資源條件較好，但是多為山區，地塊較零散；西部、北部地區降雨較少，多為地下水灌溉，以種植耐旱作物為主；中部平原地區多為大中型水田灌區，運行管理等相對規范。各地基礎條件不同，很難適用同一改革要求標準。因此，農業水價綜合改革需要因地制宜，統籌利用各類農田水利改革成果，充分分析地區特點和改革優勢推進改革，確保改革工作落到實處，真正達到改革的目的，實現農業水資源的合理、充分、可持續利用。

4 結 論

農業水價綜合改革是確保農業水利工程良性運行的新舉措，是促進農業節水的新要求，是實現綠色發展的重要保障。遼寧省需要進一步協同配套農業水價形成、精準補貼和節水獎勵、工程建設管護、用水管理等體制機制改革，確保改革各項工作任務持續推進。