平臺企業賦能城市公共服務的進路、優勢和建議

孫 飛

中央財經委員會第九次會議明確指出，我國平臺經濟在經濟社會全局的地位和作用日益凸顯，有利于提高全社會資源配置效率，也有利于提高國家治理的智能化、全域化、個性化、精細化水平。這充分肯定了平臺經濟參與國家治理的重要地位和作用，也反映出提升城市公共服務效能要善借平臺經濟發展之勢。在城市治理實踐中，平臺企業可以充分利用其技術、海量數據和巨大用戶規模優勢，彌補城市公共服務供給的不足，推動城市公共服務質量提升，拓展城市治理新局面。

一、平臺企業助力城市公共服務作用日趨凸顯

1.極大豐富了城市社區生活服務形式和內容

從社區治理實踐看，互聯網平臺企業已經成為基層服務質量提升與城市治理創新的重要參與者，其運用大數據、人工智能等技術精準地實現了居民需求與公共服務供給的有效對接，推動了社區事務的“微”治理和“微”服務。如在智慧社區建設方面，騰訊利用云計算存儲、AI分析等技術連接政府、居民、物業和社區服務提供方，形成“互聯網+社區”一站式解決方案。目前騰訊云未來社區已覆蓋全國42個城市，11000個小區，為社區提供了便利多元的服務體系。在社區便民生活圈建設方面，美團依托自身大數據處理能力，推出社區維度的生活服務業電子地圖，較好掌握了每個社區生活服務業各業態布局，為破解社區服務“最后一公里”難題提供了有力支撐。在優化社區養老服務方面，快手作為一個“短視頻+直播”平臺，積極參與縮小老年人“數字鴻溝”活動，免費開放手勢操作、語音交互、視頻播放等28件信息無障礙技術專利，打造了豐富的適老化數字應用場景(1)騰訊、美團和快手數據來源于實地調研、電話調研和相關公司內部材料。。

2.加速驅動了城市公共服務的數字化轉型

當前，城市公共服務數字化需要數字政府的正確引領，也需要平臺企業充分利用自身數字技術優勢積極參與和驅動。在城市公共服務數字化轉型方面，平臺企業的帶動作用日趨明顯。在數字政務應用場景建設方面，騰訊云數字政務依托自身平臺和鏈接能力，積極打造全域融合的公共服務平臺場景，顯著提升了數字服務的便捷性和安全性。從2015年7月至2020年7月，五年間騰訊數字政務服務已為9億民眾提供了超過1000項移動政務服務，為1500萬家企業提供了超過100萬項涉企服務。在數字技術賦能城市監管服務方面，快手利用直播和短視頻等形式，推動城市監管服務流程的數字化與可視化，提升了公共服務的互動性。截至2021年底，快手政務號已涵蓋人大政協、公檢法司、交通運輸等，已有15000多個政務機構入駐快手，2021年播放總量達4000億次以上。可見，平臺企業在加速推動公共服務數字化轉型方面已取得積極進展。

3.賦予了市場秩序監管的新手段新力量

從市場監管實踐看，行政監管機制固有短板需要借助外部力量拓展自身的監管服務能力，平臺企業則為這種能力拓展提供了有力支撐，也符合技術賦能、價值重塑和治理變革的實踐邏輯。在智慧市場監管方面，騰訊推進大數據、區塊鏈等技術在知識產權保護、消費者權益保護、食品藥品安全治理等領域廣泛應用，逐步建立健全了互聯網智慧市場監管體系。在大數據賦能市場監管方面，美團則依托天眼系統獲取消費者點評數據為基礎，構建了數據可視化、趨勢可預測、問題可預警的市場監管體系。在創新市場監管技術手段方面，快手則利用市場監督新媒體宣傳矩陣，在知識產權保護、防范網絡詐騙等領域取得了初步成效。2021年，快手發現涉嫌詐騙賬號367.5萬個，提示易受騙用戶超500萬人，有力保障了網絡營商環境安全。

4.在城市的應急保供中發揮了重要作用

國內外經驗表明，城市應急體系建設需要市場化和社會化力量參與來彌補城市公共服務的不足和短板，需要多元主體協同參與，才能高效完成城市應急保供任務。在2022年上半年吉林、上海和北京疫情防控關鍵階段，平臺企業在應急物資保供中就發揮了不可替代的重要作用。如京東、餓了么等電商平臺快速從全國各地增調人力物力運力，有效解決了上海市民基本生活物資“最后一公里”配送保障問題。2022年“五一”假期，為全力協助落實北京暫停堂食政策，美團迅速增加30%的運力，及時啟動“無接觸安心送”“內循環配送”等模式，較好滿足了企業和群眾的基礎性和即時性需求。在應急信息傳達和助力企業復工復產方面，以抖音、快手等為代表的短視頻平臺則憑借其平臺特色和流量優勢，確保疫情權威消息最快觸達普通民眾，尤其是充分發揮直播電商平臺優勢，助力數十萬家企業復工復產，充分彰顯了平臺企業在城市應急治理中的積極作用。

二、平臺企業助力城市公共服務四大優勢

1.技術優勢

當前，平臺企業具有強大的大數據、物聯網、智能化等技術優勢，并善于運用先進技術推動政府治理方式革新和政務服務流程再造，通過政務服務APP、小程序、公眾號等技術應用工具，增強城市公共服務能力，實現技術為公共部門和群體雙向賦權賦能，讓數字技術更好服務于城市居民美好生活。諸如騰訊將5G、大數據、人工智能等技術整合，打造一體化引擎，技術賦能提升城市公共服務能力；美團等電商平臺運用網絡化、智能化等技術精準地實現用戶需求與產品服務之間的高效匹配，顯著提升了社區生活服務能力。

2.海量數據優勢

數據是一座城市實現服務創新、價值重塑的關鍵性變革力量。平臺企業利用自身的多主體交易、多層次資源整合、多維化鏈接能力的基礎優勢，積累下海量的用戶交易數據和企業運營數據。同時企業積極推動政務數據和社會數據的融合、開放與共享，實現了數據的要素化過程。在此基礎上，平臺大數據在驅動政務服務流程優化、創新公共服務供給、助力多元協同共治等領域的應用價值和體驗價值也逐步展現出來。諸如通過美團外賣大數據可以洞察城市商業與消費趨勢；通過高德地圖和滴滴出行大數據結合，可以優化城市出行管控與交通服務。

3.數以億計用戶優勢

當前，一些大型平臺企業依托數字技術打通多渠道線上服務平臺，鏈接線下線上多維需求，在跨部門跨區域間合作、信息交流中形成數以億計用戶規模。這些巨量用戶不僅是平臺的參與者，更是參與公共治理的新生力量，且已經滲透到城市公共服務的方方面面。以騰訊為例，其政務服務業務已覆蓋30個省(自治區、直轄市)、30個部委、近500座城市、10000個社區。此外，網上外賣平臺用戶規模在疫情下不斷擴大，已經從2020年4.19億戶增長到2021年5.44億戶。還有數以億計用戶規模的網約車、社交電商、生鮮平臺等均在城市內部運行，從解決市民出行、購物、生活服務等問題出發，已經形成城市公共服務供給的新生力量。

4.新一輪政策紅利

2022年3月16日國務院金融委召開會議，對中概股、平臺經濟給出最新政策表述，釋放了有利于穩定市場的政策信號。隨后人民銀行、銀保監會、證監會等重要部門均表示將促進平臺經濟規范健康發展。4月29日，中共中央政治局召開會議時強調，要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管，出臺支持平臺經濟規范發展的具體措施。5月17日至19日，國務院總理李克強在云南調研時也強調支持平臺經濟、數字經濟合法合規境內外上市融資。黨中央國務院頻頻發聲支持平臺經濟健康發展，映射出平臺企業將迎來新一輪的政策紅利，將為平臺企業助力城市政務服務注入強勁動能。

三、平臺企業助力城市公共服務面臨的主要問題

1.城市政務數據開放共享空間尚需進一步擴大

政府數據開放最大的困難是開放有限，沒有為市場和社會主體提供足夠多的有效數據用于數據驅動的經濟發展和管理創新〔1〕。調研獲知，平臺企業反映當前城市政務數據“不愿開”“不想開”“不會開”的問題依然存在，主要表現在城市公共服務部門之間數據庫互聯互通不足，協同挖掘開放共享不足等；城市治理的重點控制區域、重點控制行業、重點控制人群等基礎數據庫不健全；尤其是政府數據向社會開放不足，數據授權運營相對滯后。從復旦大學數字與移動治理實驗室發布的2021年上半年《中國地方政府數據開放報告(指標體系與城市標桿)》對十個標桿城市分析結果來看，政府數據開放數量和質量整體偏低。從地方實踐來看，數據開放共享授權不足的主要原因是政府出于數據開放責任、問責風險的考量，與平臺企業分享動力不足，導致政務數據和社會數據融合不夠，城市大數據生產力需進一步挖掘。

2.政府與平臺企業合作的良性機制尚未形成

當前在我國城市數字公共服務建設項目中政企合作的投資模式、運營維護、共治共享的運營機制還不完善，公共服務的公共屬性與平臺企業的商業屬性融合不足，直接影響了平臺企業基礎優勢的有效發揮。調研中部分平臺企業反映，城市公共服務領域依然存在一定壟斷性，市場化程度偏低，如城市消防救援、災害救援、交通事故救援等產品和服務供給，以及大型應急項目等準入門檻過高，限制了平臺企業的發展空間。同時，現實中平臺算法失當現象和社會責任缺失問題屢見不鮮，引發社會高度關注并對平臺經濟可持續發展形成嚴重制約〔2〕。個別平臺算法違背了數字科技倫理，惡化了平臺經濟發展生態，這與公共服務社會效益最大化宗旨也是相悖的。

3.平臺資本運營尚需進一步科學精準監管

在調研中部分平臺企業反映，當前我國政府對平臺資本未實施分類有效監管，監管的科學性和精準性不高，平臺經濟的規制不足與規制過度現象并存。也有企業提出平臺資本發展方向的正面清單和負面清單建設滯后，一定程度上影響了資本的投資預期和規劃，也將削弱平臺資本參與城市公共服務的積極性。調研發現，少數平臺企業在參與社區生活服務中也存在一些“野蠻收購”“頻頻燒錢”等資本任性和不正當競爭行為，直接影響了社區運行的正常秩序。如個別“社區團購”企業運行模式就充分暴露了資本逐利替代治理善治、資本壟斷沖擊社會公平的突出問題。這反映出必須通過有效監管來營造健康的平臺資本發展生態。

四、平臺企業助力城市公共服務的建議

1.統籌數據活力與安全，推進政務數據開放共享授權

政務服務數據開放共享授權應從國家層面統籌規劃、協調推進，推動數據所有權與使用權分離，推動城市政務數據分類，通過開放共享和授權經營的方式，把合規數據使用權讓渡給平臺企業。鼓勵第三方對城市公共數據的挖掘與共享，建立健全城市重點控制區域、行業、人群等基礎數據庫。加快推動城市政務數據開放授權改革試點，可探索把城市政務服務數據的開放數量和質量納入干部考核體系。從國家立法層面對政務數據開放范圍、標準等作出明確規定，完善數據開放保密審查制度，依法保障數據所有者、使用者之間形成良好的數據運營生態。

2.深化政企合作，構建和諧共進的良性運營機制

深化政企合作，尊重平臺企業的發展規律和商業屬性，加快構建政務服務中的籌資方式、建設規劃、運營維護等領域健康合作機制，合理配置各方資源，形成公共服務中的新生力量。加快構建政企協同監管新機制，打造規范有序的平臺發展生態。深化公共服務領域“放管服”改革，逐步降低市場準入門檻，促進更多的市場主體參與公共服務，激發市場主體活力。諸如可從制度設計層面把部分物流電商平臺納入國家應急物資物流保障體系。加快推動構建彰顯社會責任的平臺算法，注重算法導向與公共服務宗旨的協同性，推動由第三方機構對算法的合法性、倫理性進行評估和監管，在自治、他治和共治中促進政企深度合作。

3.科學精準監管資本，發揮其促進城市公共服務的作用

堅持平臺資本發展與規范并重，強化平臺資本配置效率，建立完善負面清單，穩定資本的投資預期，充分激發資本對城市公共服務的創造力。在維護公共服務公共屬性和社會屬性的前提下，完善政策設計，引導平臺資本在公共服務中的投向，進一步激發包括非公有制資本在內的平臺資本活力，推動平臺資本更加健康發展，促進城市公共服務效能提升。以科學精準的監管，遏制平臺資本無序擴張和惡意競爭，嚴防濫用市場勢力沖擊社會秩序，警惕和鏟除為追求高額利潤而“負能”于城市治理的資本逐利行為。