新時期做好水利工程質量監督實踐與思考

楊茂松

(重慶市水旱災害防御中心，重慶 401147)

現階段，水利發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上。這就要求我們把發展質量問題擺在更為突出位置，全面提高水安全、水資源、水生態、水環境治理和管理能力，實現從“有沒有”到“好不好”的發展，更好支撐我國社會主義現代化建設，更好滿足人民日益增長的美好生活需要[1]。由此可見，推動水利工程質量監管能力的提高是新階段水利高質量發展的必然要求。

水利工程作為保障人民群眾生命財產安全的重要基礎設施，其工程質量的好壞直接關系到人民群眾的切實利益。本文以重慶市開州區水利工程質量監督工作為例，結合區情實際，淺談做好政府監督、提升全區建設質量水平的實踐與思考。

1 開州區水利建設和質量監管現狀

開州區位于重慶市東北部，三峽庫區小江支流回水末端，幅員面積3963km2，轄27個鎮、8個街道、5個鄉。流域內水系發達、溪溝眾多，境內東河、南河、普里河等3條河流縱貫全區，其中流域面積大于50km2的河流有24條，多年平均降水量為1254.5mm。

1.1 近期水利工程建設概況

開州區作為農業大區，水利工程建設任務較重，項目數量和投資規模逐年增加。“十三五”以來，全區水利工程涉及180多個建設項目，完成總投資約29.21億元，涵蓋骨干水源工程、病險水庫除險加固工程、中小河流治理工程、灌區節水配套改造工程、飲水安全工程、水電站增效擴容工程、水土保持工程、水文站網建設與監測等。開州區深入貫徹落實“十六字”新時期治水方針，大規模水利工程的建設補齊了基礎設施短板，提升了區域內水資源配置、水生態修復、水環境治理、飲水安全保障及水旱災害防御能力，為國民經濟的可持續發展提供了強有力的水利保障。

1.2 質量監督開展情況

開州區水務工程建設質量監督站每年受理單個中標金額100萬元以上的中小型水利工程報監項目多達20余個，主要采取以抽查為主的方式開展質量監督工作，監督內容包括各參建單位資質、人員資格和質量管理履職情況、現場施工質量、原材料和實體質量檢測、質量評定以及工程驗收等。

1.3 質量監督工作中的難點

1.3.1監管效果不明顯

區縣質量監督機構作為水行政主管部門的下屬單位，有時需監督水行政主管部門或同級單位，存在系統“同體”監督的尷尬，加之質量監督人員混崗嚴重，政府監督的獨立職能未完全體現，導致有些工程質量監督力度和效果無法保證。

1.3.2規章制度不健全

現行的《建設工程質量管理條例》、《水利工程質量監督管理規定》、《水利工程質量管理規定》等法律法規，雖然明確了水行政主管部門履行水利工程質量管理職責的法律地位，規定了質量監督范圍、監督依據，但對水利工程質量監督如何執法并沒有明確的規定，已不能適應現有質量監督工作所面臨的實際問題。由于質量監督站沒有行政處罰權，加之現有的尷尬地位，對檢查發現的質量問題，只能以下發質量監督整改通知單等形式告知施工單位，導致整改意見落實難、整改不到位、類似問題屢查屢犯等現象時有發生，導致質量監督流于表面形式[2]。而且質量監督管理相關規章制度、評定標準大多針對大中型工程，小型水利工程參照執行，基層很難把握[3]。

1.3.3技術力量和經費不足

水利建設點多、面廣，加之質量監督專業性、實踐性強，涉及水利工程類別多，基層質量監督管理人員的數量、專業配置等，遠遠不能滿足新時期質量監督工作需求，且基層單位財政困難、經費緊張，日常巡查只能眼看手摸，缺乏專業儀器設備檢測的精準性[4]，內在質量難以判定。

1.3.4主體責任落實不到位

質量監督項目存在不同程度的主體責任落實不到位情況，主要問題有：一是部分項目法人質量管理認識不到位、專業性不強，導致對各單位督促把關不嚴、履職能力不足；二是部分設計服務不到位，勘察設計深度不夠、設計質量水平不高[5]；三是一些監理單位和人員未按承諾到位，專業力量薄弱、責任心不強，關鍵環節監督不力；四是部分施工、檢測等單位存在技術力量、設備配置不滿足建設需要，導致質量標準低；五是參與驗收的各單位相關人員簽字驗收把控不嚴。

2 開州區水利工程質量監督實踐

為進一步強化區域內水利工程質量監督管理，區水利局在監督體系、制度建設、能力提升、宣傳引導、問題處置等進行了有力推進。

2.1 健全監督體系，提升監管實效

2.1.1深化機構改革

根據《中共重慶市開州區委辦公室、重慶市開州區人民政府辦公室關于印發<重慶市開州區水利局職能配置、內設機構和人員編制規定>的通知》、《中共重慶市開州區委機構編制委員會關于區水利局所屬事業單位機構編制方案的批復》等文件精神，將區水利局所屬事業單位開州區水務工程建設質量監督站撤銷，質量監督職能全部劃轉到區水利局內設機構監督科，獨立開展行政監督職能。

2.1.2出臺質量監督分類管理辦法

為深化“放管服”改革精神，解決水利建設點多量大、多專業、專職人員少以及質量監督全覆蓋的問題，出臺了適合本地區水行政主管部門落實政府監督的分類管理辦法，即由局監督科承擔中標金額400萬元以上的重點水利項目，并統籌做好全區質量監督工作；為充分發揮各職能科室在本領域專業技術、政策文件熟悉精通上的優勢，充當兼職質量監督員，承擔中標金額100萬元至400萬元間的監督管理，加強現場實體質量檢查，并對100萬元以下的項目履行行業監管的職責，加強業務指導及工程質量結論備案；項目所在地各鎮鄉(街道)由水利服務中心、紀檢、村社、社員代表等組成的質量監督小組承擔100萬元以下的水利工程監督工作。分類管理辦法的出臺，體現了整個水利行業質量監管“一盤棋”，有效形成監管合力，管控質量風險，推動本地區水利工程全面質量提升。

2.2 完善制度建設，強化內部管理

為適應新時期質量監督工作要求，相繼出臺了《重慶市開州區水利工程質量監督工作流程》、《重慶市開州區水利工程質量監督內部管理制度》、《重慶市開州區水利建設工程質量監督檔案管理暫行辦法》等質量管理制度，規范了監督工作流程、辦公會議、檔案管理，明確了任務清單、監督人員崗位職責及廉政要求等。

2.3 加強業務學習，提高服務能力

水利工程質量監督工作可相對劃分三類，一是資料整理、檔案管理等各種事務性工作，二是現場專業檢查、施工資料核查等專業性工作，三是整改、通報或行政執法等各種行政類工作[6]。因此，要做好質量監督工作，對監督人員的要求極高。

為確保監督工作到位，履職盡責，需要內強素質、外樹形象。一是要學習貫徹落實上級部門政策、文件，熟悉監督項目涉及的相關規程規范、強制性條文、技術標準、設計圖紙，以及稽察、驗收質量評定、檔案管理等要求；二是縮短質量監督行政審批流程、規范報監資料、督促內業資料整理等；三是現場檢查時，樹立務實作風，幫助監督對象找原因、想對策。出現質量問題時，主動與相關單位溝通交流、積極補救，督促問題整改。工程質量的好壞，直接關系到工程安全、項目效益發揮、使用年限，現場監督檢查至關重要。

2.4 做好政策宣傳，嚴格問題處置

通過質量監督交底、質量月活動等契機，充分利用網絡、現場實地等渠道，督促參建單位了解并熟悉建設質量方面的法律法規、質量終身責任制及最新政策要求，明確指出參建各方質量責任和義務，層層壓力傳導，提高各方質量意識。

同時要嚴格規范管理，做好事前宣傳、告知，事中嚴格控制，避免事后才處理，盡量把各方責任、損失降到最低，體現“監督、檢查、幫助、促進”，以問題為導向，實行質量問題清單式管理，對照清單開展監督檢查，對照清單開展問題確認和整改追責[7]。根據質量問題輕重，以工程質量整改、停工整改、不良行為信息記錄、行政處罰建議等方式嚴格問題處置，達到強化震懾的目的。

3 水利工程質量監督工作思考

基于上述工作中存在的困局，現就進一步做好質量監督工作，提出如下幾點建議及對策。

3.1 質量監督管理體制

如何避免“同體”現象。可以參照環保部門監測執法體制調整，將區縣水利工程質量監督機構上收為上級質量監督機構的派出機構，或者由上級質量監督機構統一安排部署，實行區縣質量監督工作異地交叉監督，避免同體監督帶來的“監督不到位”弊端[8]。

3.2 突出執法屬性

出臺中小型水利工程質量問題規章制度，加快頂層設計來提供制度支撐，從事務性監督管理向行政執法監督轉變[9]、執法活動代替檢查行為，落實水利工程質量監督人員的執法地位，頒發執法證、統一著裝，授權執法權力，加大行政處罰力度，提高違法違規成本，有效遏制工程質量問題的出現。

3.3 創新監督方式

新時期水利工程質量監督工作只能加強，不能削弱，強化行業監督管理。一是改變原來的預約式、通知式的監督檢查方式，加強巡回檢查、暗訪檢查和隨機抽查，保證檢查內容和部位能夠真實反映施工的真實狀況[10]；二是推進實體質量監督，改變傳統憑個人經驗、眼看手摸等缺乏科學性和權威性的方式，由被動轉為主動，主動作為，充分運用混凝土回彈儀、超聲波檢測儀等一批專業檢測設備，委托開展質量監督“飛檢”；三是主動請求上級單位支持，委托開展稽察、組織行業專家質量核查；四是必要時政府購買技術服務強化質量監督管理。

3.4 有效發揮質量檢測作用

突出質量檢測在水利工程質量控制上的關鍵作用。一是督促質量檢測單位按檢測方案實事求是開展好檢測業務，加強事前事中控制，充分用好檢測數據成果，及時發現并解決質量問題，敢于較真碰硬、做實做細，杜絕、抵制各種弄虛作假行為，一經發現，嚴重處罰；二是嚴格約束各單位見證取樣、送樣人員，尤其是監理、建設單位人員，避免“頂包”現象，做無用功；三是協調業主抽檢單位開展監督檢測工作，質量監督人員在現場見證抽檢送樣、主動跟進檢測成果、得到第一手檢測資料；四是為減輕基層財政、施工單位負擔，建議小型水利工程施工檢測不做硬性要求，整合到業主、監理檢測業務中，政府監督檢測費用納入項目概算予以考慮等。

3.5 加大質量評價考核力度

建設水利工程質量信用評價制度[11]，建立健全包括政府質量監督人員在內的考核和獎懲機制，提高企業、從業人員的準入門檻，評價考核出真正專業能力強的設計、施工等單位和質量管理人員，達到勝任崗位工作的需要。

4 結語

新時期各級水行政主管部門應帶頭擔當、以身作則，牢固樹立“人民至上、生命至上”理念，貫徹落實水利改革發展精神，健全完善質量監管體系，著力提升全行業質量管理能力，探索適合本地區規范有效管理的長效機制，共同推動新階段基層水利高質量發展，持續增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。