認清形勢 夯實基礎
——淺談如何做好建設工程安全生產監管工作

賈俊俊 王儉賞

杭州市建設工程質量安全監督總站 浙江 杭州 310005

引言

任何事故的直接原因都是由“人的不安全行為和事物的不安全狀態”引起的。美國海因里希通過分析工傷事故發生的概率，提出了“海因里希安全法則”、“海因里希事故法則”或“300:29:1法則”。這條規則意味著，當一個企業存在300個隱患或違規行為時，必然會出現29個輕傷或故障。在這29起輕傷事故或故障中，必有重傷、死亡或重大事故。這個理論認為，傷亡事故的發生不是孤立事件，雖然傷害可能在某一時刻突然發生，但它是一系列事件相繼發生的結果。海因里希將工傷事故的發生和發展描述為具有一定因果關系的事件的連鎖（多米諾骨牌）過程。海因里希認為，企業安全工作的中心是防止人們的不安全行為，消除機械或材料的不安全狀況，打斷事故鏈的過程，避免事故發生。簡單的理解是：如果鏈中的多米諾骨牌被移除，則鏈被破壞，事故過程中止。

1 問題分析

1.1 現場資料外包情況嚴重，監管工作重現場輕臺賬

安全管理臺賬的目的是明確職責，落實責任，規范現場安全管理行為，是施工現場安全生產管理工作的“可追溯性文件”。而在安全監督工作中，往往重視現場存在的問題，而忽視對安全臺賬中的專項施工方案、技術交底、驗收等資料的查看。施工現場安全資料方面的現狀問題有以下3方面：①現場管理人員工作職責不清晰，項目經理、技術負責以及專職安全管理人對安全管理臺賬“不聞不問”，資料員“閉門造車”；施工單位為降低成本，采取“以包代管”的形式將安全管理臺賬外包給非本企業人員負責填寫。②現場的專職安全管理人員責任心較弱，涉及有關驗收意見只填寫“符合要求”，沒有以“定量、定性”的形式予以明確。施工現場的安全技術交底普遍無針對性。③專項施工方案編制內容不完整。個別工地專項施工方案中除了項目簡介與工程相關，其余都和工程無關，不能指導現場實際施工。

1.2 危險源的事前預防缺失，監管工作重隱患輕預防

新《安全生產法》中強調了事前預防。例如，第四條：生產經營單位必須遵守本法和其他有關安全生產的法律、法規，加強安全生產管理，建立健全全員安全生產責任制和安全生產規章制度，加大對安全生產資金、物資、技術、人員的投入保障力度，改善安全生產條件，加強安全生產標準化、信息化建設，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制，提高安全生產水平，確保安全生產；第一百零一條是列出對企業未按照要求建立安全風險分級管控制度等眾多行為作出處罰，構成犯罪的依照刑法有關規定追究刑事責任；第一百零二條：生產經營單位未采取措施消除事故隱患的，責令立即消除或者限期消除，處五萬元以下的罰款；生產經營單位拒不執行的，責令停產停業整頓；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五萬元以上十萬元以下的罰款；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任。那么施工現場危險源管控的現狀問題有以下三方面。

1.2.1 現場相關責任主體未厘清“危險源、隱患、風險”三者之間的關系。大部分項目現場未對現場存在的危險源進行辨識、評價，確定重大危險源，且重大危險源公示牌上內容對現場實際危險源的防控毫無關聯施工現場未進行危險源的辨識評價，無法判斷重大危險源，事前預防工作缺失。《建筑施工安全管理規范》（DB33/1116-2015）第3.3.4條“建筑施工企業應當對施工現場存在的危險源進行識別、評價，確定重大危險源后，建立重大危險源監控、公示制度，落實責任人責任，并根據具體情況制定應急處理措施”。

1.2.2 現場相關責任主體未厘清“重大危險源和危大工程”的區別，把重大危險源和危大工程混為一體。這就導致現場危大工程沒有按照37號部長令執行。以為重大危險源公示牌就是危大工程公示牌，未在現場設置危大工程公示牌，違反了建設部第37號令。

1.2.3 施工現場施工企業、項目部、監理未編制本工程隱患排查治理計劃，未開展隱患排查治理工作，未按照施工進度對重大風險源的進行重點排查，并根據風險管控等級落實的相應整改措施[1]。

1.3 監理企業對現場的監管處于真空狀態

監理單位是安全責任主體之一，是受建設單位委托長期派駐現場需要履行建設工程安全生產管理的組織機構。當施工企業安全生產不到位的情況下，監理企業剛好可以起到監督整改的作用，防范安全事故的發生。而在項目監管過程中，往往對施工單位的查處作為重點，而忽視監理單位在項目管理中的行為查處。施工現場監理單位存在問題有以下三方面：①大部分監理實施細則是空談，未根據施工單位專項方案來編制有針對性的可以指導現場監理的危大工程監理實施細則。監理實施細則與現場實際施工不相符，無法有效指導監理工作的開展。②監理單位對現場的方案審核，人員審查和現場驗等工作毫不負責。驗收檢查、人員審查“走過場”。③監理單位對現場的隱患未能責令施工單位整改，而是睜一只眼閉一只眼，無法起到監理單位在施工現場安全生產管理中的作用。

2 對策建議

2.1 現場安全監督工作應現場與臺賬閉環檢查

首先，企業層面要督促施工企業進一步強化宣貫工作。打通從企業到項目部管理人員以及作業人員的宣貫路徑，只有通過宣貫和繼續教育，才能讓現場主要管理人員和一線作業人員知道新頒布的各類規范及文件要求。

其次，要督促施工企業通過層層簽訂工作目標責任狀的形式進一步明確公司、項目部各管理崗位的工作職責，確保各崗位“各司其職”。

最后，在現場監管中，應從現場與臺賬相對應的閉環中，檢查現場安全工作存在的問題。監督員要加強對技術資料的檢查力度，對技術資料反映出的現場管理問題應加大處罰力度。例如，模板支架工程，現場安全監督檢查應從專項施工方案、安全技術交底、模板支架驗收表、被交底人員特種作業人員證書與現場模板支架工程結合的閉環中檢查現場安全管理存在的問題。其中，專項施工方案要按照2021年住房和城鄉建設部出臺的《危險性較大的分部分項工程專項施工方案編制指南》來檢查專項施工方案的內容；安全技術交底要根據規范JGJ59-2011第3.1.3條中所要求的“安全技術交底應按施工工序、施工部位、施工棟號分部分項進行，并應結合施工作業場所狀況、特點、工序，對危險因素、施工方案、規范標準、操作規程和應急措施”進行交底。

安全技術對策重點解決物體不安全狀態問題，如專項施工方案；安全教育和安全管理對策主要針對人的不安全行為問題。安全教育對策主要是讓人們知道危險源在哪里，如何造成事故，事故發生的可能性和嚴重程度，以及對可能發生的危險如何處理，即安全技術宣講[2]。

2.2 加強檢查施工現場雙重預防機制的落實情況

首先，強化企業到項目的繼續教育，提升管理人員的業務水平。最基本做到各方做管理人員能厘清“危險源、隱患、風險”三者之間的關系、厘清“重大危險源和危大工程”的區別。施工期危險源是指在施工期間由于工程的存在而可能造成人員傷亡、財產損失、環境破壞以及這些情況的組合的根本原因或狀態。 這些因素包括不利的環境影響、事物的不安全狀態和能量、人的不安全行為和管理缺陷。危險源是客觀存在的。危險源的辨識和評價是指對施工危險因素定性或者定量分析，確定施工重大危險源，在這個基礎上，從工程建設涉及的操作人員、機械設備、材料、施工方法、作業環境和安全管理等方面出發，分析事故發生的概率和后果，建立數學模型和指標體系，綜合評價工程建設危險源的風險程度。

風險是對事故發生的可能性及其后果嚴重程度的主觀評估。危險源的辨識 和評價體系是確定風險等級的手段。依據風險程度，依照從高到低的原則，分為一級、二級、三級、四級四個風險等級。其中，一級風險為重大風險，即在施工過程中存在重大安全風險，可能導致群體性死亡、群體性傷害事故；二級風險是比較大的風險，指施工過程中存在較高的安全風險，可能造成重傷和致命事故；三級風險是一般風險，指施工過程中存在一定的安全風險，可能造成輕傷事故；四級風險是低風險，指施工過程中存在較低的安全風險，可能造成輕傷及以下事故。

其次督促施工企業、項目部、監理根據浙江省住房和城鄉建設廳出臺的《建筑施工安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防實施細則》做好雙重預防機制。浙江省住房和城鄉建設廳發布了《建筑施工安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防實施細則》，里面對建筑施工安全風險分級管控和隱患排查治理的要去進行了詳細梳理，并將《施工現場危險源分級與防范措施一覽表》作為附件公布。施工企業可以對照這張表格，對施工現場危險源進行辨識和評價，最終確定重大危險源。新《安全生產法》中的條款也表明，風險分級管控與隱患排查治理將作為企業管控風險、消除隱患、保證安全生產的重要手段，未來將會一直這樣執行，各責任主體單位必須認真開展雙重預防機制[3]。

2.3 強化監理公司在安全生產中的作用

2.3.1 在項目監管中，要對監理單位在施工現場安全生產管理中不作為的問題，進行嚴肅處理。重點檢查監理單位對現場安全生產工作在“人、機、料、法、環”五個環節中的監理工作落實情況。監理單位也要通過預防和控制“人的不安全行為、物的不安全狀態”來中斷“多米諾骨牌”效應的發生。通過采取技術和管理手段，使事故不發生，作為事故預防；通過采取技術和管理手段，使事故發生后不造成嚴重后果或使后果最小化。

2.3.2 監理單位必須編制完整能指導施工現場監理工作的實施細則。現場危大工程的監理實施細則必須根據建設部37號令到要求第十八條的要求，結合施工單位危重工程專項建設方案制定監理實施細則，開展危重工程建設專項檢查；監理單位應編制工程隱患排查治理計劃，持續開展隱患排查治理工作。日常監理工作中，要按照施工進度對重大風險源進行重點排查，檢查隱患排查治理中的計劃是否落實到位等等問題。我們要充分發揮監理在施工安全管理方面的監管作用，降低安全生產事故發生的風險[4]。

3 結束語

綜上所述，事故防控要從安全技術、安全教育、安全管理三個方面入手，采取相應措施，這與安全生產12字方針“安全第一、預防為主、綜合治理”是一致的。新形勢下的安全生產工作，我們要深刻領會“行刑銜接”，轉變觀念，精準把控好安全生產特點與規律，從風險辨識入手，以風險管控為主要手段，在隱患形成之前控制風險。