多元協同治理理論視域下 推進國家治理體系和治理能力現代化

王利平 倪連晶

世界范圍內諸多理論概念，如果本身實用性較強，有巨大應用價值，那么在提出之時便會受到各國關注，在克服水土不服現象，和各國實際經驗相結合的同時，基于各國特定環境展現出新的含義和生命力，成為一種獨立自主的理論體系。“治理理論”正是如此，在引入中國之后，經過學術界多年爭論和探索，不斷通過探索實現本土化，可謂是對中國數十年治理模式變革的集中反映。具體說來，從上個世紀90年代開始，“治理”開始成為研究的熱點，直至2013 年十八屆三中全會對國家治理體系與治理能力現代化作出頂層設計，令“國家治理”的重要性呼之欲出，成了現階段政治學與社會科學研究備受關注的焦點。黨的十九屆五中全會對加強和創新社會治理提出了新要求，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨的十九屆五中全會決策部署，加強和創新社會治理，積極探索中國特色社會主義社會治理之路，以社會治理現代化夯實“中國之治”的基石。

一、實現國家治理體系現代化的理論——多元協同治理

協同共治是現代社會推進社會治理改革的重要方式，也是實現國家治理現代化的重要途徑，對于建設平安中國具有重要意義。十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，協同治理是重要特征，這無疑為協同治理提供了良好發展契機。

現代協同理論認為，各個部分有機協同能夠促進整體系統有序而穩定地運行，保證系統更高質量和高效率運行，創造出系統局部所沒有的新功能。如今協同理論已成為21 世紀的顯學，被廣泛用于經濟研究、企業管理、科學研究等領域之中。20 世紀70 年代以來，西方國家掀起了一場以削減政府職能為方向的公共管理改革，但是由于過度強調私人企業、市場機制在社會管理中作用的片面性，忽視了社會組織、非政府機構等在國家治理中的作用，導致國家治理失效問題屢見不鮮。為此許多國家嘗試將協同理論用于公共管理活動，“以協同治理機制對付市場或國家政府協調的失敗”，從而形成了基于協同治理的國家治理理論。

從理論內涵上看，協同治理是以協同理論和治理理論為依據的國家治理思想，是大數據時代政府、社會組織、企業、公民等運用信息技術、網絡技術相互協作、共同參與社會事務管理和公共服務供給中所形成的協同規則、治理機制等。從社會特征看，協同治理并不是“協同”和“治理”的機械相加，而是將協同理論融入國家治理體制所形成的國家治理形態；協同治理所要達成的治理狀態并非模式化的社會治理格局，而是動態化的、可以實現自組織平衡的耗散聚合格局。從治理功能看，協同治理有利于超越傳統的科層制、官僚制的對抗格局，建構平等、互動、協商的國家治理框架，使國家權力在陽光下和制度內運行；有利于推進國家治理的長效化、規范化、法治化，讓公眾、企業、社會組織等有效參與國家治理。

二、推進協同治理體系是實現國家治理現代化的必然選擇

多元協同治理是國家治理現代化的嶄新國家治理理念，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要理論支柱，可以說，推進協同治理是實現國家治理現代化的必然選擇。

（一）推進協同治理是創新國家治理模式的客觀要求

國家治理現代化是國家治理系統、結構、方式以及治理者素質的現代化，是一項龐大而復雜的社會工程，它涉及市場治理、社會治理、政府治理、基層治理等社會治理領域。作為后發型現代化國家，共產黨的領導和人民政府是中國現代化建設的牽引機和助推器，但是隨著市場經濟的不斷深入發展和公民社會時代的到來，社會結構、利益關系、公共服務、市場監管等變得越來越復雜，在這種時代境遇中，政府不再是唯一的國家治理主體，也變成了社會治理的對象；社會和公眾也不再是被治理的對象，而變成了社會治理的參與者。面對復雜多變的現代社會，封閉狹隘、靜態穩定的國家管理格局已經不適應復雜多變的國家治理環境，國家和政府也變得心有余而力不足。顯然，只有建立開放的、動態的、包容的協同治理模式，實現政府、市場和社會的優勢互補、協作共治，才能優化國家治理結構，提高國家治理能力，實現國家治理體系和治理能力現代化。所以，應當建立共同參與、多元治理的國家治理體系，讓市場、社會、公民等充分參與國家治理活動，實現政府公正、市場效率、社會合作的高度融合。

（二）推進協同治理是提升主體治理能力的有效途徑

國家治理現代化涉及政府、社會組織、企業、公民等多種社會治理主體，只有充分發揮各個治理主體的積極性和創造性，才能創造出“1+1〉2”的社會治理效果。開展協同治理有利于消除社會組織、市場主體和公民參與國家治理的體制障礙，為不同治理主體參與國家治理創造良好的社會環境，提高治理主體的社會治理能力。在影響國家治理現代化的眾多因素中，國民素質是最重要和最關鍵的因素。英格爾斯指出“現代化的本質就是人的知識體系、價值觀念、思維方式和行為方式的現代化”，推進協同治理有利于公民充分參與到社會管理和公共事務之中，提高公民的公共意識、責任意識、民主意識、權利意識。

（三）推進協同治理是提高國家治理質量的重要路徑

改革開放以來，黨和政府在政治體制、社會管理等領域進行了深入而廣泛的改革，建立了中國特色的國家治理模式和體系，促進了經濟社會的持續健康發展。當前中國進入了社會轉型期，發展不平衡不充分、收入分配差距較大、行政效率偏低、民生福祉不足等問題仍較為突出，在生態保護、征地拆遷、企業改革、勞資關系等領域矛盾仍時有發生，這些給國家治理和社會和諧帶來嚴峻挑戰。推進協同治理、建立全社會共同參與的國家治理體系，有利于調動公民、社會組織、民間團體、企業等參與國家治理的積極性和創造性，使各治理主體充分參與到國家政治生活之中，這些對提高國家治理效率、改善國家治理效果具有重要意義。

三、推進協同治理體系是實現國家治理現代化的治道路徑

協同治理是市場化、信息化、民主化發展的客觀要求，也是創新國家治理模式、提高國家治理質量、提升主體治理能力的必然選擇。在國家治理現代化建設中，黨、政府、市場和社會分別承擔著不同的國家治理功能，所以，應從理念創新以及黨、政府、市場、社會等方面出發，探究以協同治理推進國家治理現代化的治道路徑，以更好地實現國家治理現代化的發展目標。

（一）以民主思想和法治思維培育協同治理理念

從本質上講，國家治理現代化就是人的現代化，即治理主體的思想意識、價值觀念、思維方式、公民意識的現代化。中國在國家治理現代化中不可避免地會受到傳統思想的影響和制約，特別是在價值多元化的社會轉型期，權力至上、權大于法等腐朽思想成了法治社會和法治政府建設的重要障礙。在推進協同治理的過程中，應當積極推進民主建設和法治教育，通過多種形式和渠道傳播自由、平等、民主、法治、秩序等現代公民意識，提高治理主體的尊法守法意識，使治理主體能以客觀、理性的態度參與國家治理活動。此外，在國家治理中應以法治思維代替人治思維，以民主思維代替專制思維，用柔性治理代替剛性管理，讓治理主體充分參與到國家治理之中。

從系統論角度看，黨的領導是國家治理體系的頂層核心子系統，承載著總攬全局、戰略決策、價值導向的頂層設計功能。只有發揮黨的領導作用，才能更好地實現國家治理現代化的遠景目標。所以要轉變黨的執政理念，創新黨的執政方式，提高黨的執政能力。要從世情、國情、社情、黨情出發建立現代化、法治化的政黨制度，完善社會動員機制和國家領導機制，將體制內外的力量凝聚到改革發展事業中來。因此，堅持全面從嚴治黨，加強黨風廉政建設，提高黨員隊伍的純潔性和先進性，培養清正廉潔、執政為民的黨員干部隊伍。深入開展初心教育，提高黨員干部的為民服務能力，處理好黨與社會、公眾、政府之間的關系。深入推進依法執政，將黨對國家、政府和社會的領導置于憲法和法律的范圍內，以更好地提高黨的執政合法性。

（二）圍繞市場資源配置重塑政府和市場的關系

協同治理理論認為，在國家治理中應當厘清政府、市場的權力邊界，不僅要發揮政府的社會管理功能，還應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府部門應轉變行政管理理念，樹立“凡是市場的由市場去決定”的市場監管理念，強化政府的宏觀調控、公共服務、市場監管等職能，減少政府對資源的直接配置。通過政府權力清單制度厘清政府與市場的權力邊界，解決市場體系中“干預過多、監管不到位”的問題。繼續推進“放管服”改革，簡政放權、放管結合、優化服務改革，建立統一開放的國內市場體系。

（三）圍繞社會治理格局重塑政府與社會的關系

現代化過程常常與社會風險和政治動蕩相伴，不斷增長的政治參與需求與不完善的政治參與制度之間會產生尖銳沖突，這些都可能帶來現代化風險。協同治理體系建設要處理好政府和社會的關系，充分發揮社會自治、民間機構、公眾的社會治理作用。應當規范政府和社會的權力邊界，將社會自治、基層治理、行業自治等事務交給社會組織，讓社會組織、民間機構等充分參與到社會公益、生態保護、就業養老、教育醫療等社會領域，實現政府和社會的良性互動。再如，應不斷拓展公民政治參與渠道，發揮居民自治和社會組織的作用，激發各社會主體參與社會治理的積極性和創造性。此外，應積極探索政府治理和社會調節互動、合作共贏的發展模式，建立黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的多元共治社會格局，以小而強的政府、大而好的市場共同推進國家治理體系和治理能力現代化。

綜上所述，治理理論作為西方國家舶來品，在中國化過程中進行得較為順利，克服了種種水土不服的問題，未能受到拿來主義的影響，形成了系統的理論體系，是學術界對中國特色治理模式的集中體現。多元化協同國家治理則是在明確政府定位之后，基于中國實際發展階段，在有限政府構建前提下，強化社會管理。使國家治理效能得到新提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，是黨的十九屆五中全會提出的明確要求。隨著中國改革的不斷深化，各級政府更應當重視國家治理的作用，真正實現現代化治理。