國土空間總體規劃中構建空間管控體系的思考和實踐

許倩

賀州市城鄉規劃設計院 廣西 賀州 542899

1 國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”重要意義

一方面，能夠實現城市空間長期持續發展，由于城市空間具有復雜性，在進行總體規劃時，要充分考慮發展的可持續性。當前我國城市人口壓力大，人員密集，對于城市空間要求越來越高，并且資源消耗過大，在具體規劃時，就要以保護資源和維護生態環境為重點內容。此外，針對城市基礎設施建設，往往在規劃時不需要太高眼光和標準，這樣可以為城市發展提供足夠空間，從而推進城市建設和規劃進一步提升。另一方面，能夠實現城市空間短期發展高效化，短期規劃和發展可以為長期發展奠定有效基礎，每個短期方案就是為了實現長期發展。所以，國土空間規劃背景下的"城市總體規劃有利于城市空間短期實現高效發展[1]。

2 國土空間規劃相關功能定位

2.1 國土資源的開發和保護

國土規劃是我國政府所實施的一項重要戰略部署，旨在合理開發與保護現有的國土資源，從而促進社會經濟與資源環保之間協調發展。因此，我國必須對國土空間規劃進行統籌，形成科學開發、顧全大局的新型戰略格局，使調控區域經濟的原有理念得到改善。例如，我國政府已經確立的“兩屏三帶”政策，這就是將生態安全作為核心，其理念是人與自然的和平共處。

2.2 構建主體功能區域

主體功能區域的構建是非常重要的規劃工作，在這一過程中必須科學合理規劃主體功能區域，從而推動主體功能區域制度的正式形成。將我國的國土空間分為城市、農業、生態三類區域，在了解人口的分布情況以及區域內的經濟發展之后，對城市地區進行重點開發和不斷優化，對空間布局進行完善，從而使城市的整體品質得以上升。將新的用途分類標準作為依據，對用地布局進行完善，劃分產業、居住等用地，對公共中心體系以及綠地公共空間進行合理調整，此舉能夠使國土空間規劃的發展方向得到明確，各個區域能夠規范化、協調化、秩序化發展。另外，還要對區域之中的主體功能進行評估，對于區域的分類規劃進行合理確認，同時嚴格落實管理和控制目標、國家下發的政策和管理細則。

2.3 對整治土地相關工作進行規劃

目前，傳統的土地開發和規劃方式已經無法滿足當前的需求，之所以會出現此類情況，是因為非農業建設占用耕地補償制度已經實施。我國政府提出建設生態文明的新要求，讓我國各類土地的規劃和整治進程得到新發展，所有規劃工作既看重“質量”又看重“數量”，優化并且更新土地利用模式，與土地使用的實際情況相結合，確定土地利用的潛力以及當前城鄉建設用地的利用效率，對城鄉地區的低效能用地進行再次開發。

2.4 保證國土空間規劃工作統一開展

由于我國幅員遼闊，土地面積較大，所有的城鎮之中雖然存在一般性，但是其特殊性不能忽視。當前的國土空間規劃工作主要為國家—省—市—縣—鄉鎮五個級別，但是鄉鎮所占有的土地較少，國家面積較大，在工作落實過程中必須重視具體問題，重視上級意見的傳達與貫徹。因此，在實施國土空間規劃工作時，必須保證下級規劃服從上級規劃，而且不同級別的規劃側重點截然不同。例如，國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市、縣和鄉鎮級規劃側重實施性。國家下發的規劃意見首先傳達至省，然后由省傳達至市，其中包括省、市對中央意見的國土空間規劃進行編制，因此必須考慮到縣和鄉鎮地區的實際情況。縣和鄉鎮在實施國土空間規劃時，應按照客觀實際條件，對省、市傳達的指導意見進行落實。在這個過程中，地方依照國家和省、市的意見要求，再根據實際面臨的問題和需要制定的規劃，使地方性得到保持，此處所指的地方性，是一種相對于統一性的概念，不僅要堅持統一性，還要保證地方性，當省、市級別已經實現了統一性，縣和鄉鎮級別必須保持地方性[2]。

3 國土空間規劃背景下“城市總體規劃”面臨的問題

3.1 政策落實不到位

國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”，必須嚴格執行國家政策，但目前很多城市對國家政策的落實不夠到位。“城市總體規劃”難以有效落實國家政策，勢必會影響“城市總體規劃”水平。對“城市總體規劃”的現狀進行分析發現，其工作內容主要包括空間研究、技術方案以及技術規劃三個方面。基于這三個方面，國家與政府對“城市總體規劃”的發展提出了更加嚴格的要求。但實踐過程中，“城市總體規劃”的一些技術文件與政府政策存在一定的差別，導致“城市總體規劃”與國土空間規劃的目標不一致。

3.2 復雜程度比較高

國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”，涉及的專業較多。相關工作人員在實踐過程中必須綜合考慮城市基礎設施需求、生態文明建設、自然環境、群眾物質需求等多個方面的因素。“城市總體規劃”的程序比較麻煩、涉及的內容較多，需要工作人員在充分考慮城市發展實情的前提下，對“城市總體規劃”進行科學、合理的設計。例如，應深入研究城市前期現有配置、中期空間規劃、后期總體規劃。對“城市總體規劃”現階段的實際情況進行分析發現，政府部門的管理理念有待創新，人力、物力的消耗過大，“城市總體規劃”布局難以落到實處，土地歸屬信息不夠清晰，給“城市總體規劃”的效果造成了一定的影響。

3.3 工作人員專業化水平不高

國土空間規劃背景下，為實現“城市總體規劃”價值與意義的充分發揮，必須確保工作人員隊伍專業構成結構的合理性，且要求工作人員必須具備較高的專業化水平。但就目前情況來看，國土空間規劃、“城市總體規劃”的體系尚未實現完美融合，究其根本原因在于缺乏專業構成多樣的工作人員隊伍、專業化水平較高的工作人員。設計人員是將國土空間規劃、“城市總體規劃”完美融合為一體的操作者，“城市總體規劃”與城市空間利用率、總體規劃程度以及人文思想表現等息息相關。伴隨著信息技術的發展，國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”，不僅要滿足城市發展要求，還要滿足人民群眾的物質文化需求。借助科學、合理的“城市總體規劃”設計，將城市的人文景觀、自然景觀聯系起來，推動城市精神文明建設的加快。但對“城市總體規劃”現階段的實際情況進行分析發現，其工作人員隊伍的專業構成比較單一、業務能力有待提高，導致“城市總體規劃”存在一定的問題，無法滿足人民群眾的需求，不利于城市空間利用率的提升，也給城市發展帶來了一定的不利影響[3]。

4 國土空間總體規劃中構建空間管控體系

4.1 協調市場與政府間利益

城市總體規劃建設在國土空間規劃背景下需要實現資源合理利用和有效利用，促進管理科學有效，各個部門之間要進行及時交流和溝通，正確認識自身權利與義務，建立健全管理制度，尤其是需要一套對城市總體規劃有效機制，這樣才能保證工作人員在社會主義市場經濟條件下，干好本職工作，為城市總體規劃提供源源不斷動力支持。城市規劃者要廣泛集中民智，不斷收集民眾關于城市總體規劃建議和意見，保證設計方案符合人民群眾物質需求和審美要求，從而提升城市總體規劃經濟效益和社會效益。此外，在城市總體規劃過程中，離不開政府和市場有效指導與幫助，比如，北京市在規劃時，各個部門之間就實現密切聯系，協同合作，在一定程度上遵循公開、公平和公正市場競爭環境，符合現代社會發展理念，促進土地資源合理利用，實現空間布局有效規劃。

4.2 做好各方之間的協調

國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”優化過程中，應實現城市資源分配的進一步改善，政府各部門之間應加強交流與溝通，明確政府的權責，構建完善的、健全的“城市總體規劃”管理制度，使全體工作人員都能做好自己的本職工作，促進“城市總體規劃”發展目標的實現。國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”優化過程中，相關工作人員應對人民群眾的意見與建議進行廣泛收集，聽取人民群眾對“城市總體規劃”的想法，在“城市總體規劃”建設過程中制定更加符合人民群眾實際需求的方案，從而實現“城市總體規劃”的良性發展，為城市創造更好的效益，進一步推動城市化建設的發展。“城市總體規劃”需要政府、市場的支持與幫助，例如，北京市在開展“城市總體規劃”的時候，便需要各方之間緊密合作，實現對國土空間資源的合理規劃與布局。國土空間規劃背景下北京市的“城市總體規劃”，導入了市場競爭中的公開、公正、公平原則，從而實現了“城市總體規劃”的優化，為“城市總體規劃”價值的最大化發揮奠定了良好的基礎[4]。

4.3 提升工作人員的專業水平

國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”優化過程中，工作人員發揮著重要的作用，對“城市總體規劃”的發展建設產生著直接的影響。鑒于此，為實現“城市總體規劃”水平與質量的提升，必須加大力度，實現工作人員團體專業結構的多樣化，并提高工作人員的業務能力、專業素質、文化知識水平與綜合素養。為了做到這一點，“城市總體規劃”承擔單位與主管部門，應定期組織培訓活動，加大對工作人員的培訓力度，致力于提升工作人員的專業化水平，通過充分發揮工作人員的專業優勢與主觀能動性，切實提升“城市總體規劃”水平。同時，通過開展培訓，開拓工作人員的思維，才能更好地促進“城市總體規劃”的優化，充分發揮“城市總體規劃”的機制，加快城市實際功能與城市發展理念之間的交融。

4.4 加強應用大數據技術

在現代經濟社會發展中，國土空間總體規劃是實現持續發展的重要保障。因此，在實踐中必須立足于現有國土空間資源展開科學合理地規劃和運用，這就要全面獲取相關的國土空間規劃信息和數據，后利用大數據技術進行綜合性分析處理，才能為國土空間資源規劃提供數據和信息支撐。同時，在國土空間總體規劃中大范圍推廣應用大數據技術，可在經濟和空間規劃方法上進行調控，從而能夠為基礎設施建設和經濟持續發展創造條件[5]。

5 結束語

綜上所述，在國土空間規劃工作開展過程中，雖然主要方向已經得到明確，但是在具體實施過程中依舊存在亟待解決的問題。當前我國各個層面、各個領域的發展已經進入新時期，對于國土空間規劃工作而言，既是機遇也是挑戰，因此在面對已經出現的國土空間規劃問題時，需要積極采取相應的策略予以解決，從而有效促進國土空間規劃的可持續發展，切實保護我國現存的國土空間。