上海市居民生活垃圾處理收費調查研究及對策建議＊

王 川，邰 俊，宋立杰，畢珠潔，歐陽創，奚 慧

（1.上海環境衛生工程設計院有限公司，上海 200232；2.上海市環境工程設計科學研究院有限公司，上海 200232）

1 引言

城市人口的增加和社會經濟水平的提高導致生活垃圾產生量與日俱增，城市生活垃圾處理成為全球各國城市持續關注的熱點問題。建立和實行生活垃圾處理收費制度是當今世界各國普遍采取的垃圾管理方式，發達國家很早就實行了垃圾收費立法，并且制定了一系列的規章制度保障垃圾分類的實施［1-5］。

我國在20 世紀90 年代開始嘗試對垃圾處理實行服務收費，2001 年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》（全國人民代表大會2001 年3 月15 日批準）首次提出“全面推行污水和垃圾處理收費制度”；2002 年四部委《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》（計價格〔2002〕872 號）出臺，要求“所有產生生活垃圾的國家機關、企事業單位（包括交通運輸工具）、個體經營者、社會團體、城市居民和城市暫住人口等，均應按規定繳納生活垃圾處理費”，正式拉開了征收城市居民生活垃圾處理費的序幕。2018年7月，國家發展改革委出臺的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》（發改價格規〔2018〕943 號）明確要求“2020 年底前，全國城市及建制鎮全面建立生活垃圾處理收費制度”。2020 年9 月1 日起施行的《固體廢物污染環境防治法》，第4 章第58 條明確“縣級以上地方人民政府應當按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度”。

據統計，目前我國有300多個城市對生活垃圾處理實施了收費制度。收費主體呈現多樣化特征；從收費的標準來看，有按照燃氣、用水等折算計量，也有按照人口數量、戶口戶數每月定額征收。由于收費方式、收費標準的不同，各地垃圾處理費的收繳率也存在較大差異［6-9］。近年來，上海市生活垃圾產生量逐年增加。2019 年上海市生活垃圾產生總量高達1.038×107t，平均每人每天產生垃圾超過1 kg［10］。上海市自2004 年起開始對單位收取垃圾處理費用（滬府發〔2004〕32 號），而目前尚未對居民開征垃圾處理費。

生活垃圾市場化收費是大勢所趨，建立合理的生活垃圾收費制度不僅可以促進垃圾減量化，也有助于降低地方政府支付壓力，增加整個固廢產業鏈支付來源。因此，本研究開展上海市生活垃圾處理現狀及居民支付意愿調查等研究，提出開征居民生活垃圾處理費的相關對策建議，引導生活垃圾產生者積極參與垃圾減量分類和循環利用，從而持續推進生活垃圾減量化、資源化與無害化。

2 國內外典型城市生活垃圾處理收費實踐進展

2.1 國外生活垃圾處理收費

從全球實踐看，人均GDP 水平較高、回收體系較健全的發達國家更多采用計量收費政策（表1）。向居民征收垃圾處理服務費，在緩解財政支出壓力、支持環衛事業發展的同時，其根本性目的在于推動居民自覺從源頭減少垃圾排放，減輕末端處理壓力，同時提升垃圾資源化利用水平［11］。

表1 全球部分國家居民生活垃圾處理收費實施情況Table 1 Implementation of municipal solid waste treatment charges in some countries worldwide

2.2 我國生活垃圾處理收費

據國家發改委價格成本調查中心2020 年發布的《城市生活垃圾處理成本研究及建議》顯示，我國36 個大中型城市中已有33 個城市制定了居民生活垃圾處理費收費標準（沈陽、寧波和上海除外），其中，長沙、海口和烏魯木齊為水消費系數法隨水征收，深圳為按排污水量征收，其他29 個城市為按戶或按人定額計征（表2）。除沈陽外，35 個城市制定了非居民生活垃圾處理收費標準。收費方式主要是上門收取和委托代收，采取委托代收的，一般為委托居委會、物業公司代收，委托稅務、工商、財政等部門代收代繳，或與水費、燃氣費等公用事業費用聯合收取等。

表2 我國36 個大中城市生活垃圾處理收費情況Table 2 Municipal solid waste treatment charges in 36 large-and medium-sized cities in China

采用水消費系數法或者按排污水量收繳垃圾處理費的測算依據如公式（1）所示。

式中：F垃圾為生活垃圾處理收費額（元）；f為處理單位質量生活垃圾所需的費用（元/t）；Q水為自來水消費量（t）；k水為垃圾排放量折算系數，即每使用1 t水所產生的垃圾量（t/t）。

然而，生活垃圾實行收費后，可能會導致居民非法傾倒或焚燒垃圾以逃避付費的行為，從而產生其他外部成本。總體而言，垃圾處理收費可能主要受收取成本投入、宣傳教育力度、強制保障措施、行政事業性和經營服務性收費的雙重性考量等因素影響。

3 上海市居民生活垃圾處理支付意愿調查分析

3.1 調研方法

本研究于2021 年在上海市全部16 個行政區開展問卷調查，共獲得1 287 份有效問卷，其中浦東新區（占24.6%）和閔行區（占19.4%）被調研對象相對較多，其他行政區被調研對象占比則集中在3%～6%。本研究設計的調查問卷旨在分析受訪者對于垃圾分類實施的滿意度、垃圾處理收費的接受度以及收費模式的認可度。調查問卷主要包括個人基本信息、垃圾分類認知和居民支付意愿3 個部分，其中個人基本信息包括性別、年齡、受教育程度、職業、上海市居住年數及居住情況、是否上海戶籍、月收入、家庭人口等；垃圾分類認知包括對上海市生活垃圾分類的關注程度、分類關鍵環節和責任主體以及對生活垃圾處理成本了解程度等；居民支付意愿包括是否愿意支付、愿意支付的金額和收費模式、不愿意支付的原因等。

支付卡式問卷可通過離散變量的數學期望公式獲得受訪者的支付意愿（Willing to Pay，WTP），按公式（2）進行研究區域平均WTP金額的計算：

式中：W為研究區域的平均WTP 金額（元/月）；Pi為選擇第i個支付區間的受訪者的平均WTP金額（元/月）；Ni為選擇第i個支付區間的受訪者人數；N為受訪者中愿意付費的總人數。

3.2 調研結果

通過對問卷數據進行統計分析發現：被調查對象中男女比例相當；上海戶籍（54.4%）略多于非上海戶籍（45.6%）；年齡主要集中在20～40 歲（占比達78.0%）；以大專或本科文化程度為主（56.4%），其次是研究生（24.6%）；月收入在5 000～10 000元占比最多（41.3%），超過20 000元的僅占7.9%；在本地生活10 a以上的占47.3%；家庭人口以2～3 人為主（約60%）。本研究中被調研對象基本信息如圖1所示。

圖1 本研究調查問卷中被調研對象基本信息Figure 1 Basic information of the respondents in this research questionnaire

本研究中選取的被調查對象對于垃圾分類關注度高，其中超過60%的被調查者反饋對上海市垃圾分類工作十分關注，僅有2.7%的被調查者不關注垃圾分類（圖2）。此外，超過50%的被調查者認為居民投放環節是垃圾分類的最重要環節，27.4%認為末端處置環節最為關鍵；但目前被調查者對于生活垃圾全流程成本了解不夠全面，僅有17.7%的被調查者完全了解，另有25.0%的被調查者幾乎完全不了解，間接反映出公眾對于垃圾全流程處理費用等信息掌握不全。

圖2 本研究調查問卷中被調研對象垃圾分類認知Figure 2 Cognition of garbage classification of the respondents in this research questionnaire

本研究的被調查對象中有51.5%不愿意支付垃圾處理費用，這與已有調研結果較為一致，居民對于收費可能存在抵觸心理［22］。主要原因是認為自己已經繳納了稅費等（40.8%），其次是認為繳納垃圾處理費用不能解決根本問題（22.5%）以及此項費用應該由政府承擔（18.5%）。被調查對象愿意支付的金額大多低于20 元/（月·戶）（75.0%），并且主要傾向于定額征收和按量征收（圖3）。此外，近半數被調查對象認為有害垃圾、餐飲垃圾和大件垃圾應該繳納處理費用，但僅有20.0%的被調查者認為廚余垃圾應該付費處理。

圖3 本研究調查問卷中被調研對象支付意愿Figure 3 WTP of the respondents in this research questionnaire

經過計算發現本研究中上海市居民生活垃圾處理的WTP 金額為18.20 元/（月·戶），占受訪者戶均月收入（19 974 元）的0.091%；低于此前上海市居民生活垃圾WTP研究的54.30元/（月·戶）［22］，可能與該研究中選取的受訪者有80%來自中心城區有關。但高于西安市的11.56元/（月·戶）［23］和杭州市的12.40 元/（月·戶）［24］，可能與不同地區受訪者收入有關。

通過對WTP 金額的影響因素進行多元線性回歸分析（表3）發現，年齡、上海戶籍和月收入對WTP 金額有顯著影響（p＜0.05）。根據模型擬合系數的正負性可知：受訪者年齡越大，愿意支付的金額越低；上海戶籍的受訪者，愿意支付的金額更高；受訪者月收入越高，愿意支付的金額也越高，這與已有的研究結果中發現的年齡對WTP 金額有負向作用以及收入和本地居民對WTP 金額有正向作用保持一致［22，25］。主要原因在于本地居民的主人翁意識更強，為提升當地環境衛生質量作貢獻的意愿更高；而收入越高的人群可支配收入越多，有能力且更愿意為垃圾治理支付一定費用，年齡較大人群的可支配收入則相對較少。

表3 支付金額影響因素的多元線性回歸模型結果Table 3 Results of multiple linear regression model of influencing factors of payment amount

4 上海市居民生活垃圾收費可行性分析及對策建議

在理論方面，伴隨著城市生活垃圾污染問題的凸顯，“污染者和使用者支付原則”被引入到環境管理領域，即污染治理的受益者也應當承擔一定的費用。作為使用者，居民和企事業等單位享受政府提供的垃圾收集、中轉、運輸、最終無害化處理等服務，應為此支付費用。收費的標準是垃圾收集、中轉、運輸、處理的部分運行成本。實施居民生活垃圾收費的主要目的是運用經濟杠桿，促進垃圾源頭減量和資源循環利用、提高無害化處理水平，宣傳環境保護和可持續發展理念，引導全社會支持、參與垃圾“三化”工作，營造建設資源節約型、環境友好型城市的良好氛圍。

在政策方面，2020 年9 月1 日起施行的《固體廢物污染環境防治法》，明確“縣級以上地方人民政府應當按照產生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度”。2019 年7 月1 日實施的《上海市生活垃圾管理條例》明確提出“要逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度”。上海市于2004 年開征了針對企事業單位的垃圾處理費，并明確垃圾收費為經營服務性收費，確定了收費標準的管理權限，強調了專款專用原則，垃圾處理費全部用于垃圾的收集、運輸和處理，任何部門不得截留、挪用。單位生活垃圾處理收費為上海市在垃圾收費方面積累了大量經驗，為下一步居民生活垃圾收費政策的出臺奠定了良好基礎。

在操作可行性上，目前上海市生活垃圾日均處理量超過3×104t［10］，但僅對單位生活垃圾處理進行收費，該費用無法完全覆蓋生活垃圾全流程處理成本。此外，我國多數城市均已陸續開展了生活垃圾收費工作，其中很多城市已經征收了居民生活垃圾處理費，為上海開展居民生活垃圾收費創造了比較好的輿論氛圍和有利條件。

基于上述我國大多數城市的隨水費征收案例，結合上海市居民生活垃圾處理收費問卷調查結果，同時又要確保污染者付費原則，多排多付費，少排少付費，實現真正意義上的公平，本研究提出以下3種居民垃圾處理收費模式。

4.1 隨水定額征收

上海市已建立完善的自來水經營網絡，加之物業公司、居委會和村委會覆蓋面廣。本方案的實施需對接水務收費系統，并向居民宣貫。參考我國其他城市收費標準，建議不超過20元/（月·戶）；對代為征收的自來水經營企業、居（村）委會給予生活垃圾處理費收費總額3%～5%的手續費。該類收費平臺較為完善、覆蓋面廣、收費成本較低、居民交納方便，能在一定程度上保證收繳率；但需要升級收費信息系統，可能會影響自來水收繳率。

4.2 水消費系數法隨水征收

水消費系數法是目前其他省市普遍采取的一種比較科學、合理的垃圾處理費收繳辦法。按照單位的年水消費量和年垃圾產生量計算出單位每消費噸水所產生的月平均垃圾產生量，并根據每噸生活垃圾處理成本確定其各組類的收費標準，通過供水收費平臺將垃圾處理費納入水費統一收繳。通過統計2003—2018 年上海市生活垃圾產生量與生活用水量，發現兩者相關性較高，R2接近0.6，折算系數（垃圾/水）約4.1 kg/t（圖4），與我國其他已經實施水消費系數法征收垃圾處理費用的城市折算系數相近（3～5 kg/t，烏魯木齊除外）。但由于不同城市的垃圾處理成本并不一致，部分城市（中山、烏魯木齊等）也是沿用了多年前的核算成本，且居民應該承擔的比例也有較大差異，導致目前我國各地居民生活垃圾處理收費標準相差較大（0.3～1.0元/t）。

圖4 上海市2003—2018 年生活垃圾產生量與生活用水量相關性Figure 4 Correlation between municipal solid waste output and domestic water consumption in Shanghai from 2003 to 2018

根據國金證券研究所2019 年7 月21 日發布的《從東京到上海，垃圾分類的經濟性分析》報告顯示，上海市生活垃圾分類與處理全過程總成本為985 元/t，其中前端垃圾分類服務成本為390 元/t，這部分服務包括垃圾分類督導和裝備垃圾分類智能設備；中端垃圾收運成本為290 元/t，這部分服務包括垃圾清運、中轉和轉運；末端垃圾處置包括垃圾焚燒和濕垃圾處置，綜合成本為305 元/t。假設按照居民承擔垃圾中端運輸至末端處置的50%成本費用，上海市居民生活垃圾處理費用約為1.22元/t。

水消費系數法也存在一定的不足，最主要的是該方法并不是直接計量收費，此外水消費系數法中的折算系數確定以及收費對象分類都會存在一定的誤差，無明顯促進垃圾源頭減量的效果［26］。從中山市和烏魯木齊市的收費實踐可以看出，水消費系數法征收垃圾處理費對源頭減量有一定效果（圖5），但近些年來受到城市化進程加快以及人口因素等多重影響，人均生活垃圾清運量仍有回升趨勢。已有研究通過構建經濟、環境、社會、技術在內的9個評價指標，利用數學模型計算不同收費模式各指標元素與評價等級的聯系度，發現水消費系數收費模式為當前較為適宜的生活垃圾處理收費模式［8］。

圖5 中山市與烏魯木齊市歷年人均生活垃圾清運量Figure 5 Per capita municipal solid waste removal and transportation volume in Zhongshan and Urumqi over the years

4.3 按量征收

隨著上海市垃圾全程分類體系建設不斷完善，目前在徐匯區、崇明區等試點構建了濕垃圾收運稱量計量系統，垃圾分類的推行和管理趨于精細化，也為未來開展垃圾計量收費創造了有利條件。計量收費充分體現了排放主體關聯、排放行為關聯、排放數量關聯，最符合污染者付費原則。隨袋計量是垃圾按容積計量收費的一種方式，居民家庭通過購買政府指定的特制不同容積的專用垃圾袋實現按量收費。排放多繳費多，排放少繳費少，可提供垃圾減量化激勵，通過消費者行為模式的改變實現垃圾減量化。該類收費模式的激勵效應有利于垃圾分類減量；但收費成本較高，也可能會影響垃圾分類質量、出現非法不合格塑料袋等情況，相應的宣傳工作、配套的平臺建設存在一定挑戰。臺北市自垃圾分類收集與垃圾費隨袋收費政策相互結合后，在完善的獎懲機制配合下，城市的垃圾清運量下降顯著［27］。

未來，在對垃圾箱房、垃圾桶、智能稱量裝置、攝像頭等設施配套齊全，居民對于垃圾分類和成本認知以及全面監管措施到位的基礎之上，可以開展垃圾智能稱量收費。對垃圾箱房進行智能化的改造與提升，借助監控裝置可以實時監控垃圾投遞現場；居民通過刷卡、掃描二維碼等方式使垃圾箱房自動開箱，選擇投放對應的垃圾，系統就會進行稱質量，然后根據規則來進行計費，其中可回收物的獎勵可用來抵扣其他三類垃圾的收費。該類收費模式有利于促進垃圾分類源頭減量并提高資源化利用率；但前期設備改造升級成本較高，也可能會影響垃圾分類質量，相應的宣傳工作、配套的收費平臺建設存在一定挑戰。

5 結論

1）通過對上海市居民生活垃圾處理收費支付意愿調查發現，上海市超過60%受訪者十分關注垃圾分類工作，且認為居民投放環節最為重要；仍有25.0%受訪者對于垃圾全流程處理成本不了解；超過50%受訪者不愿意支付垃圾費用；愿意支付的受訪者中45%支持定額征收，且傾向于有害垃圾、餐飲垃圾和大件垃圾收費；受訪者平均WTP 金額為18.20 元/（月·戶），主要受到年齡、月均收入以及是否上海戶籍影響。

2）本研究分析發現僅采用定額收費可能難以起到良好的源頭減量效果。而水消費系數法隨水征收雖然無法較大程度促進垃圾源頭減量，但是其收費程序簡便且具備可調控性，在保證較高收繳率和較低收繳成本的同時體現了一定的社會公平原則；實施隨袋/智能稱量按量征收雖然會促進生活垃圾源頭減量，但也可能會給城市管理帶來垃圾袋造假或者垃圾偷排等隱患。此外，在小區內針對四分類垃圾進行智能稱量按量征收對于設備改造升級投入較大。因此上海貿然實施按量征收存在很大的不確定性。

3）考慮到現階段開征垃圾處理費可能會影響居民垃圾分類熱情與實效，建議待相關硬件設施配套部署以及向公眾宣貫等相關條件成熟后開展以源頭減量為目標的計量收費，其中隨水征收是具備一定可操作性的征收模式。未來針對居民生活垃圾處理計量收費需要進一步深入開展各類生活垃圾的收費標準制定以及監督管理平臺構建等研究。