成長(zhǎng)：中國(guó)制度（一）

陳晉

我們還調(diào)查了不同形式的共和制，許多國(guó)家在建國(guó)之初就播下了迷茫的種子，生生死死；我們也研究過(guò)歐洲列國(guó)，但沒有一部憲法適合我們美國(guó)。我們今天是靠智慧來(lái)設(shè)計(jì)整個(gè)國(guó)家和政府的模式。

——本杰明·富蘭克林（美國(guó)政治家）

我覺得我們必須拋棄非黑即白的簡(jiǎn)單二分法。

有效的危機(jī)響應(yīng)的重要分界線，并非一邊是威權(quán)國(guó)家，另一邊是民主國(guó)家。

——福山（美國(guó)學(xué)者）

“奠基”時(shí)刻

問：你說(shuō)中國(guó)道路有實(shí)踐、理論、制度和文化四種形態(tài)，其中，制度是剛性的，對(duì)實(shí)踐運(yùn)行、理論認(rèn)識(shí)、文化生態(tài)，都有相應(yīng)的規(guī)范和約束。西方對(duì)中國(guó)道路的評(píng)價(jià)也就經(jīng)常集中在制度上面。

答：如何看中國(guó)道路，確實(shí)會(huì)聚焦到中國(guó)制度上面。國(guó)家進(jìn)步和興盛的標(biāo)志是一整套新制度的確立。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，國(guó)家外部影響力的擴(kuò)大，大多屬于內(nèi)部制度的有效延伸。所以，我們認(rèn)為，制度優(yōu)勢(shì)是一個(gè)國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)。

問：中國(guó)道路的制度形態(tài)，是從什么時(shí)候開始建立的？

答：先說(shuō)政治制度。中國(guó)政治制度有三塊大“基石”：人民代表大會(huì)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、民主協(xié)商制度和民族區(qū)域自治制度，在新中國(guó)成立的時(shí)候就明確了。它們是區(qū)別于其他國(guó)家制度的“政治基石”，是不能搬移的，只能根據(jù)新的歷史條件不斷地完善和發(fā)展。

1949年到1956年這段時(shí)間，建立起社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。總體上說(shuō)，從新中國(guó)成立到改革開放前，屬于中國(guó)道路的制度形態(tài)奠基時(shí)期。

問：看來(lái)你想強(qiáng)調(diào)，中國(guó)政治制度在奠基時(shí)期就和西方政治制度有很大差異。

答：確實(shí)如此。各國(guó)的制度體系，都是在其歷史文化和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的土壤上長(zhǎng)期演進(jìn)的結(jié)果。雖然有的內(nèi)容可以吸收外國(guó)的，但完全照搬，不現(xiàn)實(shí)，會(huì)發(fā)生水土不服的情況。

比如，在西方形成的君主立憲制、議會(huì)制、多黨制、總統(tǒng)制等，中國(guó)都經(jīng)歷過(guò)、嘗試過(guò)，但總是走樣，搞不下去。

為了搞君主立憲制，清王朝政府在倒臺(tái)前公布中國(guó)第一部憲法《欽定憲法大綱》。世界各國(guó)憲法都是人民及其代表議定，唯有這部憲法是“欽定”，而且第一條就是要保障清王朝“萬(wàn)世一系”，完全違背民主原則，故而它不可能起到維系國(guó)家穩(wěn)定的作用。

中華民國(guó)時(shí)期，執(zhí)政者心目中的理想制度仍然是西方模式。孫中山構(gòu)想出“五權(quán)憲法”這樣的模式，即國(guó)家設(shè)立立法、行政、司法、監(jiān)察、考試5個(gè)平行機(jī)構(gòu)，互相監(jiān)督。據(jù)說(shuō)這是世界上最分權(quán)、最民主的憲法。但當(dāng)時(shí)中國(guó)最急迫的是要解決“一盤散沙”、如何統(tǒng)一的問題，“五權(quán)憲法”不可能落實(shí)。國(guó)民黨不得不先搞一黨“軍政”“訓(xùn)政”，最后才搞所謂“憲政”。

或許，世界各國(guó)的政治制度，原本就沒有可以完全搬用的“飛來(lái)峰”。即使都實(shí)行總統(tǒng)制，法國(guó)的總統(tǒng)制明顯有別于美國(guó)的總統(tǒng)制，有人稱之為“半總統(tǒng)制”，其政府總理的權(quán)力不小。西德和東德統(tǒng)一后，采用的是議會(huì)制而不是總統(tǒng)制。即使實(shí)行君主立憲制的國(guó)家，有的國(guó)王是名義上的國(guó)家元首，個(gè)別的也會(huì)履行實(shí)權(quán)，而英聯(lián)邦成員國(guó)則共同擁有一個(gè)國(guó)家元首。這些在人們看來(lái)，都是正常的。

可見，各國(guó)政治制度如果是穩(wěn)定的，那它一定是在自己國(guó)情土壤上積累和創(chuàng)新出來(lái)的。

美國(guó)立國(guó)之初召開大陸制憲會(huì)議，在各方意見爭(zhēng)論不休、相持不下的時(shí)候，本杰明·富蘭克林說(shuō)了這樣一段話：

我們需要一種政治智慧，我們?cè)谂Φ厮褜み@個(gè)智慧。我們研究過(guò)古代歷史中的政治模式，我們還調(diào)查了不同形式的共和制，許多國(guó)家在建國(guó)之初就播下了迷茫的種子，生生死死；我們也研究過(guò)歐洲列國(guó)，但沒有一部憲法適合我們美國(guó)。我們今天是靠智慧來(lái)設(shè)計(jì)整個(gè)國(guó)家和政府的模式。

繼承歐洲政治文明的美利堅(jiān)合眾國(guó)開國(guó)者，尚且坦率承認(rèn)，歐洲各國(guó)的制度模式?jīng)]有適合他們的。

新中國(guó)成立時(shí)，對(duì)國(guó)家制度的設(shè)計(jì)面臨同樣的情況。

問：具體說(shuō)說(shuō)人民代表大會(huì)制度，這塊“基石”是中國(guó)的根本政治制度，但是人們不大清楚它的具體面貌。

答：人民代表大會(huì)是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的組織形式，是權(quán)力機(jī)關(guān)。各級(jí)政府的組成人員，由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；各級(jí)政府的重大決策，由同級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)。全國(guó)人民代表大會(huì)，是中國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其常設(shè)機(jī)關(guān)叫全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，由160多位成員組成。

中國(guó)設(shè)有全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)五個(gè)層級(jí)的人民代表大會(huì)，共有260多萬(wàn)位人大代表，其中，全國(guó)人大代表有2900多名。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表，是由選民一人一票直接選舉出來(lái)的，占到代表總數(shù)的94%。市級(jí)以上的人大代表，由下一級(jí)人大代表選舉產(chǎn)生。

問：有人對(duì)人大代表好像有些議論，覺得他們不像西方的議員那樣發(fā)揮作用。

答：這可能是誤解。我就講一個(gè)人民代表的故事，看看人民代表是一些什么樣的人，做什么事。

有位叫申紀(jì)蘭的婦女，2020年6月去世。她連續(xù)當(dāng)了十三屆全國(guó)人大代表。對(duì)此不要驚訝，西方國(guó)家議會(huì)中也有從年輕時(shí)當(dāng)?shù)饺ナ赖淖h員。

申紀(jì)蘭18歲嫁到山西省平順縣的西溝村，當(dāng)時(shí)多數(shù)農(nóng)村的習(xí)慣是，男人下地干活，女人在家做飯、縫衣服、生個(gè)娃娃、喂頭豬。新中國(guó)成立后，申紀(jì)蘭為改變婦女地位，像男人一樣蹬上耙犁耙地，還發(fā)起一場(chǎng)和男人的勞動(dòng)競(jìng)賽。她還向村里提出，男女要“同工同酬”。申紀(jì)蘭由此成為實(shí)現(xiàn)婦女解放的標(biāo)志性人物。1954年，她被選為第一屆全國(guó)人大代表。那次會(huì)議通過(guò)的《憲法》，便寫進(jìn)了“男女同工同酬”規(guī)定。

申紀(jì)蘭一度擔(dān)任山西省婦女聯(lián)合會(huì)的主任，算是一個(gè)局級(jí)干部，但她硬是辭職回到西溝村。她說(shuō)：“不是西溝村離不開我，是我離不開西溝村。”改革開放后，為了增加村里的集體收入，她多方奔走，為村里辦企業(yè)。她常說(shuō)：“群眾不富我先富，不是人民代表。”2019年秋天，90歲高齡的申紀(jì)蘭還自己扛著鋤頭下地，種了幾分口糧地。

問：聽起來(lái)，這是勞動(dòng)模范的故事，好像沒有專業(yè)性。作為人大代表，她的貢獻(xiàn)在哪里？

答：像申紀(jì)蘭這樣的人大代表，參加勞動(dòng)，生活在農(nóng)村，最了解農(nóng)民的訴求，這應(yīng)該就是他們的專業(yè)。她在全國(guó)人民代表大會(huì)期間提的議案很多、很具體。比如，從1993年到2020年，她遞交的議案多達(dá)490多件，自己領(lǐng)寫的議案有80多件。在一份議案中，她說(shuō)，土地承包以后，土地糾紛越來(lái)越多，許多人占地蓋房子，農(nóng)民占地，干部占地，國(guó)家也占地。由此提議：“即使要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，也不能侵占耕地，沒有地種莊稼，大家都要喝西北風(fēng)。”

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是中央政府提出來(lái)的要求，不少地方政府把它理解為拆除老百姓的舊房，或占用耕地，統(tǒng)一建設(shè)成新式樓房。申紀(jì)蘭提這樣的議案，是有政治見識(shí)和政治勇氣的。

像申紀(jì)蘭這樣的人大代表有很多。在目前的第十三屆全國(guó)人大代表中，除了一線的工人、農(nóng)民、鄉(xiāng)村教師、部隊(duì)?wèi)?zhàn)士，還有快遞小哥、青年志愿者、民營(yíng)企業(yè)家、大學(xué)教授、律師等，各行各業(yè)都有。他們都以普通人身份參與政治。

各級(jí)人民代表大會(huì)，按專業(yè)設(shè)有專門委員會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)就設(shè)有憲法和法律、監(jiān)察和司法、民族、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事、華僑、環(huán)境與資源保護(hù)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、社會(huì)建設(shè)10個(gè)專門委員會(huì)。參加專門委員會(huì)工作的全國(guó)人大代表，大多有相關(guān)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)，或者是在各地區(qū)各部門擔(dān)任過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的干部，或者是專業(yè)研究人員。他們?cè)趯徸h法律、執(zhí)法監(jiān)督方面，有明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

問：毛澤東那一代人在創(chuàng)立基本制度后，是不是想到過(guò)對(duì)它進(jìn)行一些改變？

答：那代人對(duì)制度的理解是比較開放的，并沒有裹足不前，停止探索。

比如，毛澤東同志在1956年就提出，“我國(guó)的社會(huì)主義制度還剛剛建立，還沒有完全建成”。他當(dāng)時(shí)還講過(guò)：斯大林不尊重甚至嚴(yán)重破壞法律制度這樣的情況，在英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)這樣的國(guó)家就不可能發(fā)生。

問：當(dāng)時(shí)有沒有更具體的制度變革方面的想法和措施？

答：有不少。1956年11月，當(dāng)時(shí)擔(dān)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)的劉少奇在中國(guó)共產(chǎn)黨的中央全會(huì)上專門講到，中央很擔(dān)心“國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人員有可能（也不一定啰）成為一種特殊的階層”，因此，“要加強(qiáng)人民群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，定出一種群眾監(jiān)督的制度，使我們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人員接近人民群眾”“人民代表大會(huì)的工作怎樣做，如何監(jiān)督政府、監(jiān)督我們的領(lǐng)導(dǎo)人員，報(bào)紙如何監(jiān)督，都要認(rèn)真研究”。

在這個(gè)報(bào)告中，劉少奇還講了這樣一段話：

我們還可以考慮一些其他的辦法。毛主席有一次講過(guò)，資產(chǎn)階級(jí)民主，特別是初期，有那么一些辦法，比我們現(xiàn)在的辦法更進(jìn)步一些。……我們小孩子的時(shí)候曾經(jīng)聽說(shuō)，華盛頓在革命之后，作了八年總統(tǒng)，又退為平民。這件事對(duì)我們很有影響。華盛頓作過(guò)總統(tǒng)，他也是勞苦功高吧，比我們?cè)谧耐驹趺礃樱克髁税四昕偨y(tǒng)，又退為平民。這樣的辦法，我們是不是也可以參考一下，也可以退為平民？資本主義國(guó)家中有些人當(dāng)過(guò)部長(zhǎng)，當(dāng)過(guò)總理，結(jié)果又去當(dāng)教員，當(dāng)教授，當(dāng)律師，當(dāng)經(jīng)理，當(dāng)校長(zhǎng)。（毛澤東插話：我們?nèi)绻菢樱徒惺芴幜P。）艾森豪威爾當(dāng)過(guò)總司令之后，又當(dāng)過(guò)哥倫比亞大學(xué)的校長(zhǎng)，然后才去競(jìng)選總統(tǒng)。馬歇爾當(dāng)了國(guó)務(wù)卿之后，又去當(dāng)紅十字會(huì)的會(huì)長(zhǎng)。當(dāng)然我們不一定完全照那樣辦，但恐怕有些東西，資產(chǎn)階級(jí)的有些制度也可以參考。

今天中國(guó)的公務(wù)員，除非因?yàn)閭€(gè)人原因辭去公職，或者因?yàn)榉噶隋e(cuò)誤被降級(jí)使用，仍然存在“能上不能下”的情況。毛澤東那代人，感覺到西方的“旋轉(zhuǎn)門”制度也可以參考，不能說(shuō)思想不活躍。

他們對(duì)剛剛建立起來(lái)的一些制度、體制做了不少調(diào)適和改革，后來(lái)走了彎路，甚至走上了岔道。“文化大革命”時(shí)期，出現(xiàn)了破壞既有制度的無(wú)政府主義思潮。看來(lái)，奠定基本制度后，再對(duì)它進(jìn)行調(diào)適和改革，是很不容易的事情。

因?yàn)橛羞^(guò)慘痛教訓(xùn)，在開創(chuàng)中國(guó)道路的過(guò)程中，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人格外重視制度建設(shè)。鄧小平同志1980年提出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！?/p>

問：1978年改革開放后，在制度建設(shè)上似乎是再一次起步。

答：再次起步是從恢復(fù)民主與法制開始的。1982年制定新的《憲法》，以《憲法》為中心的制度建設(shè)和改革，開始走上正軌。制度建設(shè)，是從無(wú)到有；制度改革，是從舊到新。

改革開放初期，制度的建設(shè)和改革，面臨三種情況：許多制度不明確，無(wú)法可依；一些制度規(guī)定，得不到遵行，有法不依；一些制度不適應(yīng)新的形勢(shì)需求，需要改革。