實現西部鄉村產業高質量發展的機遇與挑戰

【關鍵詞】西部鄉村 產業興旺 鄉村振興 共同富裕 【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

以產興農，邁向高質量發展，以農興業，邁向高品質生活，是農業農村實現產業興旺的關鍵。長期以來大國小農“人均一畝三分、戶均不過十畝”的絕大多數小農戶，是我國農業高質量發展的難點，西部地區尤為典型。大量西部農村勞動力回流，產業興旺是保農民就業，促農民增收，在高質量發展中扎實推動共同富裕的重要手段，今后把產業發展的增值收益更多留給農村是促農民增收的關鍵。西部農村地廣人稀、產業凋敝、老人務農、兒童留守，卻資源富集、物產豐富、山水如畫、民風淳樸。西部地區在我國具有重要的戰略地位和戰略縱深意義，如何開發利用好西部自身的資源要素稟賦，如何通過發展鄉村特色產業，服務脫貧人口和回流務工人員就業，是鞏固脫貧成果、實現共同富裕的關鍵。

西部鄉村產業發展需要用戰略眼光和風險思維，放到國內國際經濟形勢巨變的宏觀背景下去積極把握、主動謀劃，客觀認識當前的發展階段，抓住所處的戰略機遇期。

西部鄉村“人”的回流成為促進鄉村“產業興旺”的基礎要件。世界百年未有之變局與世紀疫情疊加，不確定、不穩定、不安定因素激增，京津冀、長三角、珠三角等傳統勞動輸入地，隨著國際形勢嚴峻變化大幅度減少就業崗位，這在一定程度上也昭示著東部大都市對農民工實現充分就業能力的減弱。隨著大量農村勞動力回流，就近就業的吸引力增加，西部地區農村產業發展逐漸具備了勞動力的要素。外出務工人員返鄉不僅自身具備一定的開拓創新精神、在外出務工期間積累了知識、能力、財富，并且增長了眼界、開闊了格局。這類人群回鄉后能夠作為優質勞動力參與到農村建設中，為鄉村產業發展帶來創新活力和動力。因此，農村產業不能僅僅局限在農業一產，而是應當構建將西部一二三產融合的現代農業全產業體系，拓寬產業鏈條、開創產業功能，為回鄉勞動力就業提供更為廣闊的發展空間。

新業態、新商業模式和新技術為西部鄉村產業發展帶來新動力。伴隨著科學技術的發展，特別是現代信息技術的日新月異，給經濟欠發達地區，特別是西部一些剛剛擺脫貧困的鄉村和人口實現跨越式發展和彎道超車提供了可能，同時也為農村人口擺脫傳統農業生產，打通一二三產之間的阻隔提供了便利的技術手段。西部鄉村要抓住脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的關鍵檔口，充分發揮新技術、新業態和新商業模式的作用，在實現有效投資和多元投入的基礎上，加大此類“三新”領域的培育開發力度，通過產業創新升級達到高質量發展的目標、實現鄉村“產業興旺”、全面推進共同富裕。

國家戰略部署為西部鄉村產業融入國際國內市場打造重要契機。西部鄉村是關系到我國糧食安全、民族團結、生態安全、邊疆穩定的重點區域。我國西部鄉村在整個國家現代化建設中是難點和重點。西部鄉村要實現“產業興旺”，要用好用足用實國家西部大開發戰略、“一帶一路”戰略、縣域經濟發展戰略等戰略部署，握緊西部加速發展階段帶來的制度紅利，實現西部鄉村產業綠色可持續發展，在構建全國統一大市場進程中，為深度融入國際國內雙循環做好充分準備。

一是基礎設施、物流通道建設為推動西部鄉村產業發展節約了成本。伴隨著西部大開發戰略進入加速發展階段，“一帶一路”的持續快速推進，西部地區未來將在國家對外開放格局中地位更加凸顯。《西部陸海新通道總體規劃》中對陸地和沿海港口的物流樞紐體系建設和完善布局，整合物流設施，提高商品流通通道質量，構建區域化集散地，專業化服務體系和網絡化高效運行維護體系。這些現代化交通運輸業的發展都為西部農產品打破交通成本的束縛，縮短與市場的距離，為提升農產品物流效率提供了基礎保障條件。

二是縣域經濟扶持政策為推動西部鄉村產業規模化、現代化提供了支持。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，強調以縣域為基本單位推進城鎮鄉村融合發展。伴隨著人口老齡化和少子化，我國和發達國家在勞動力人口方面的優勢主要集中表現在我國實際戶籍城市化率僅為46%，有一半以上的人還是農民，而發達國家在跨越中等收入陷阱時期城鎮化率已達80%。因此，我國還有很大的發展空間。

三是我國構建全國統一大市場為西部鄉村產業更好融入國際國內雙循環提供了便利。作為新發展階段市場經濟改革的行動綱領，國家頒布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》圍繞破除市場障礙、確立市場統一規則標準、推動我國市場由大轉強等進行了系列部署。統一大市場涉及區域之間的橫向分工與協作，西部地區和西部鄉村需要明確自身在統一大市場中的分工和定位，發揮自身資源和要素的比較優勢，有效形成政府、市場和社會在鄉村治理中的合力，使西部鄉村產業發展主動積極融入到全國統一大市場的建設中，有效促進西部鄉村“產業興旺”。

西部鄉村特殊的地理位置、自然環境、環保需求給當地產業發展形成了天然的障礙。西部鄉村產業由于先天發育不足、后天彌補不夠，現代農業發展需要的人、財、物、制度、數字、文化、生態、技術和項目等生產要素，都存在不同程度的短板。要實現“產業興旺”必須清醒和客觀地認識未來在產業發展中將要面對的挑戰。

產業基礎薄弱，治理合力缺乏。西部鄉村地理位置偏遠、基礎設施薄弱、生態環境脆弱。自2011年國家主體生態功能區劃分以來，保護生態環境成為西部大部分地區的“主責主業”，原本就“柔弱”的產業發展受到了更加嚴格的制約。以往西部鄉村產業發展中，從投入結構看，一些產業項目的選擇比較隨意，財政資金使用分散，“九龍治水、各管一頭”的現象仍然存在。當前，支農事權主要分散在農業農村、水利、資規、住建、交通、綜合執法等部門，同時財政部門內部就有農業財務管理、經濟建設、投資管理、基層財政管理等多個機構涉及資金管理。由于缺乏統籌規劃，導致支農事權與支出責任不清、各自為政，支農支出重復支持等問題仍時有發生，不同領域的資金得不到有效統籌使用，無法形成資金的規模效益，無法形成各部門的治理合力，使得鄉村產業難以壯大。

產業融合不夠，項目收益不高。西部鄉村在推進一二三產深度融合中，把主要資源、資金集中用于促進第一產業發展，種植結構和經營規模雖有所調整，但產業鏈短，附加值低，農產品包裝、銷售、售后等環節與生產環節銜接不足。農產品缺乏多樣性、特色化，同質化傾向較為嚴重。西部鄉村農產品深度開發不足，差異化競爭不充分，資源和市場拼搶激烈，資源過度利用、市場無序競爭現象較多。從以往產業扶貧的實踐來看，扶貧支農項目總體收益不顯著，一些產業運作模式還影響財政資金和政府資產的安全性。

產銷銜接不暢，無法樹立品牌。農產品“運不出、賣不掉、價不高”是脫貧鄉村面臨的共同煩惱。近年來，在定點扶貧機制的幫助下，許多剛剛脫貧村的農產品，依靠政府、企事業單位等“以購代捐”的“消費扶貧”方式賣出，一定程度緩解了市場銷售問題。然這并非長遠之計，首先，西部鄉村偏遠山區物流成本高。農產品在除去高于50%的流通成本后，真正留在農戶手中的少得可憐。一些地方試圖通過發展農村電商來減少中間流通環節。但是規模上不去，村民和網上平臺、企業聯系，沒有討價還價空間。其次，絕大多數農產品不易保存，如果沒有產業鏈下游企業對農產品的深加工，農產品只能在收獲季節集中上市，不可避免地造成產品相互壓價損害農戶利益。西部鄉村產業面臨“小、散、弱”，對產品品牌和質量的把控不到位，市場認可度不佳。

主體發展受限，相互面臨掣肘。西部鄉村產業發展還面臨很多人為的障礙，導致鄉村振興的主體包括企業、政府、村集體、村民等各自作用難以發揮，有時還相互掣肘，影響產業落地和發展壯大。這其中既有一些企業下鄉運作不當，侵害農村集體產權、侵犯農民利益的問題；也有一些基層黨組織疲軟，基層干部“優親厚友”“的因素；還有村民因故守舊，消極參與，能力不足的現實；也有一些政府增加社會資本投資的風險。

重供給端投入，輕需求端建設。近年西部地區財政收支差距日益增大，要實現鄉村振興需要大量資金投入，單單依靠財政難以為繼；西部地區大量農村閑置資產、資源、資金無法有效盤活；以往財政產業資金的投放模式有風險，效益低下，存在資金浪費。一些地方政府在產業引導方面過分注重供給端的農業產業資金補貼，單個項目推進，效益不足；對于需求端的市場體系建設，物流倉儲，冷鏈保鮮，銷售平臺搭建支持不夠，導致優質不能優價，增產不能增收，嚴重挫傷了農民從事農業生產的積極性。

資金使用面窄，資金需求面廣。西部鄉村整合資金使用范圍相對窄與資金需求面廣的矛盾依然存在。納入統籌整合專戶的資金，只能用于農業生產發展和農村基礎設施建設，不得用于醫療、教育、就業、社保兜底等方面，基本公共服務不足恰是西部農村難以留住人才的重要原因，而回流返鄉的人如果長期得不到良好的公共服務，也就沒有在西部地區進行創新創業和發展的動力。鄉村振興關鍵還是要實現人的現代化，人的現代化離不開產業支撐與公共服務配套的有機協調配合。西部大部分地區地廣人稀、人口密度低造成農村基礎設施、教育和衛生醫療等基本公共服務的供給成本高、供給水平低，這也是制約該地區產業發展的重要原因。

推動西部鄉村產業興旺關鍵在處理好農村產業發展和保障農民增收間的關系，依靠自身資源整合，壯大集體經濟，增強競爭實力，撬動社會資本，形成多元化投入格局。未來，西部鄉村要注重實施鄉村經濟產業化、市場化、生態化和專業區域布局的全面升級，推動鄉村經濟增長的躍進，發揮有效投資對西部鄉村產業發展的關鍵性作用，避免財政資金浪費，保障財政資金使用安全，及時果斷實施鄉村產業發展的各項決策，不貽誤時機，又不搞大水漫灌，做到提質有方，落地有序。

打造良好經濟生態，實現城鄉產業融合。“產業興旺”不能僅僅局限在西部農村地區，西部還需依據自身資源要素稟賦合理承接東部發達地區的產業轉移，未來，依托全國統一大市場，促進國外和經濟比較發達中、東部地區的資源和要素，在市場機制的作用下，能夠更多地流向西部城市和鄉村。通過打造良好的西部鄉村、縣域、中小城市和大城市經濟生態，完善城鎮、縣鄉村產業服務功能，滿足城市群體對高品質田園生態生活的訴求和高端農產品的需求，推動城鎮鄉村產業之間協同發展，互聯互通，優勢互補，實現一二三產的深度融合。西部的大好自然風光、山水田園美景，豐富的資源物產都是西部寶貴的自然資源，通過真抓實干，做好將西部的生態資源優勢轉化為經濟社會發展的優勢，使“綠水青山”真正轉化為“金山銀山”。

用好用足閑置資源，合理優化資源配置。全面推進西部鄉村“產業興旺”需要政府引導全社會力量集中資源和資金投入。財政作為推進鄉村振興的重要力量，在現有財力情況下，急需更優化更合理的資源配置機制來激發全社會參與鄉村振興建設的積極性。因此，鼓勵擔當有為，主動作為的地方政府，將西部農村閑置的土地、房屋等資源和村集體閑置的資金合理利用起來，優化鄉村資源配置，聚焦村集體帶動效應，推動形成“村集體聯合+農戶+企業”的捆綁式利益共享格局，引導建立富民、強村、興業的支農政策體系，為實現村集體經濟和低收入農戶雙增收注入強大動力。

兼顧效率考慮條件，因地制宜發展農業。西部不同區域差異化的人地關系、發展現狀、未來趨勢、地理稟賦、資源環境，內外部條件，決定了需要綜合考慮產業基礎、區位優勢和市場條件，加大縣域鄉村產業定位的科學合理研判。在做到確保糧食產量穩定，守住耕地和生態紅線的基礎上，做好鄉村振興具體規劃，因地制宜發展，既要兼顧“效率”，又要考慮所在地區的現實“條件”，做到自身準確定位，才能對未來產業發展方向有更加清晰的把握。比如，西北的甘肅適合大面積種植小麥、玉米、青稞等農產品就大面積種植、生產、包裝加工再運到南方；西南的云貴川，七山二水一分田，土地資源碎片化，地理結構復雜，糧食種植效益太低，單獨項目支撐不起來，更加適合發展經濟作物、養殖和農村文旅產業就引入社會資本加大投入。

打造區域重點產業，樹立鄉村產品品牌。西部鄉村要在產業規模化、競爭力上下功夫，突破行政轄區管理范疇，以產區作為一個整體打造區域范圍內某一個或兩個產業，避免農產品價格惡性競爭，引入社會資本持續有序投入，使產業不斷壯大，打造區域農產品品牌。當市場培育到一定階段后，財政部門可以按照規模和標準，逐步降低農業產業項目的資金支持比例，減少政府對市場的干預。在新發展格局下，推動農村產業融入國內經濟大循環是實現農村產業興旺的根本途徑，核心是要在帶動農戶參與的同時提高農產品的市場競爭力，打造百姓認可的產品品牌。

補足公共服務短板，凝心聚力邁向共富。補足西部鄉村公共服務的短板，用好財政資金，改善鄉村教育、推動切實有用的就業培訓，推廣技能技術指導，提升鄉村人口的人力資本積累，才能為他們提供更多參與到產業興旺建設中的機會，真正破解收入不足或不穩定的困境。在此過程中，需要在綜合和統籌考慮城鄉一體化、縣鄉村一體化、均等化、數字化的總體思路下推進。通過打破教育、醫療、社保等領域公共服務制度壁壘，提高對容易返貧群體的保障水平；創建縣鄉村服務一體化示范縣為落腳點，建立縣鄉村公共服務一體化長效機制；統籌城鄉“新基建”，提升數字化公共服務利用率，不斷提高公共服務可及性，夯實鄉村振興的公共服務基礎。

高質量產業要可持續發展，協同治理舉措更具有精準性。西部地區地域廣大，區域內部差異顯著，脫貧的鄉村中還有一些屬于邊境地區、資源型地區、欠發達地區、革命老區、生態退化區，不適宜人類居住區。西部鄉村產業發展必須建立在高效的空間治理基礎上，考慮到伴隨著未來城鎮化的推進和現代產業的發展，一些行政村會逐漸消失，需要運用精準思維、不同類型的村、鄉村產業發展、公共服務投入、鄉村建設、鄉村治理要根據各地不同的資源稟賦條件，科學分類規劃、分類實施對策、分類指導引導，避免政策一刀切，通過精準施策，以避免出現過度投入無效投入，導致寶貴資源浪費。考慮到西部位于大江大河源頭、還有大量重點生態功能區需要保護，這就決定了西部鄉村產業發展需要走一條高質量、差異化、可持續發展之路，通過統籌考慮發展與保護，對轄區內鄉村地域產業發展空間提供統一協調布局，為西部鄉村產業高質量發展提供空間保障。

（作者為中國財政科學研究院研究員）

【注：本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“西部地區鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興戰略銜接機制研究”（項目編號：21JZD028）的階段性研究成果與中國財政科學研究院招標課題“財政支出結構調整的理論、實踐與反思”（項目編號：20190001）的研究成果】

【參考文獻】

①《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，中國政府網，2022 年 2月22日。

②張繪：《城鎮化進程中促進西部地區經濟可持續發展的策略》，《經濟縱橫》，2017年第9期。

③楊娟、張繪、李實：《中國農村居民的收入與農村村特征關系研究》，《財政研究》，2013年第8期。

責編/李一丹 美編/陳媛媛