突擊通關(guān)，美撥款法案凸顯制度性失靈

張全

? 美國國會(huì)眾議院當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年12月23日投票通過總額達(dá)1.7萬億美元的聯(lián)邦政府2023財(cái)年（2022年10月1日開始）綜合撥款法案。該法案此前已獲參議院批準(zhǔn)。

? 有分析認(rèn)為，這份數(shù)千頁的法案，以高昂的預(yù)算、龐雜的內(nèi)容、“急速通關(guān)”等為顯著特點(diǎn)。法案名義上是為聯(lián)邦政府撥款，實(shí)則被兩黨議員夾帶不少“私貨”，在立法過程中已演變?yōu)闈M足特殊利益群體、開展黨爭的工具。此外，法案涉及國防開支的部分由于夾帶對(duì)華、對(duì)俄消極內(nèi)容，也引起外界高度警惕。

四大鮮明特點(diǎn)

? 眾議院當(dāng)天以225票贊成、201票反對(duì)的表決結(jié)果批準(zhǔn)了這一法案，以確保聯(lián)邦政府有足夠資金運(yùn)轉(zhuǎn)到2023年9月底。

? 根據(jù)華盛頓智庫卡托研究所的說法，綜合撥款法案特點(diǎn)鮮明，可以概括為以下幾點(diǎn)：

? 一是“貴”。1.7萬億美元的可自由裁量支出比2022財(cái)年高出2000億美元，引發(fā)外界關(guān)于加劇財(cái)政赤字和通脹風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。

? 從拆分項(xiàng)看，用于國防項(xiàng)目支出的預(yù)算為8580億美元，較上一財(cái)年增加近10%。用于非國防、國內(nèi)項(xiàng)目的資金為7725億美元，略高于上一財(cái)年的7300億美元。

? 二是“雜”。不少美國媒體都用“滿載乘客的公共汽車”一詞，來形容法案所涉內(nèi)容的龐雜。法案共有4155頁，外加2670頁的解釋性文件。

? 外媒梳理的主要內(nèi)容包括：向?yàn)蹩颂m提供近450億美元緊急援助；向從自然災(zāi)害中恢復(fù)的地區(qū)提供約380億美元援助；針對(duì)低收入美國人的退休計(jì)劃和醫(yī)保改革等。

? 三是“急”。法案在國會(huì)上演了“急速通關(guān)”的驚險(xiǎn)一幕——洋洋灑灑近7000頁綜合內(nèi)容，卻只給議員短短數(shù)日進(jìn)行辯論和投票。

? 四是“爭”。一段時(shí)間以來，每年年底圍繞下一財(cái)年撥款法案的黨爭，已成為美國國會(huì)的“年度大戲”。法案的難產(chǎn)往往導(dǎo)致美國政府“關(guān)門”。2022年，兩黨同樣圍繞撥款法案上演激烈博弈，在支出規(guī)模、疫情期間一項(xiàng)強(qiáng)制遣返移民措施是否存續(xù)等問題上爭執(zhí)不休。

兩黨博弈產(chǎn)物

? 中國社科院美國研究所副所長袁征認(rèn)為，盡管圍繞法案兩黨不乏爭斗，但最終以放行法案告終，可能出于幾點(diǎn)考慮。

? 第一，執(zhí)政的民主黨必須顧及政府“關(guān)門”的影響。在特朗普時(shí)期幾次三番“政府停擺”和“超長待機(jī)”后，拜登尤需考慮這一后果對(duì)政府形象的打擊。而且，拜登本人也屬溫和派，自知能力有限，所以更多從政治利益出發(fā)，為兩黨博弈預(yù)留空間和余地，在必要時(shí)作出妥協(xié)。

? 第二，共和黨將此次“天價(jià)”國防開支預(yù)算的通過視為成就。傳統(tǒng)上，該黨與能源產(chǎn)業(yè)、軍工集團(tuán)利益高度捆綁。“考慮到這一訴求得到滿足，因此也就不再為難拜登。”

? 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、美國研究中心副主任刁大明認(rèn)為，法案最終獲國會(huì)通過，反映兩黨在一些領(lǐng)域擁有共識(shí)，各取所需。

? 刁大明說，預(yù)算增量主要集中在國防領(lǐng)域。法案獲通過表明，在俄烏沖突、北約觸角伸向亞洲的背景下，以大國競爭為目的增加軍事開支，成為兩黨的共同訴求和推進(jìn)方向。

? 在刁大明看來，雖然共和黨內(nèi)部對(duì)援助烏克蘭持不同態(tài)度，但建制派、主流派對(duì)援烏仍表示支持。反對(duì)者主要是與特朗普理念相契合的那批人。因此，軍費(fèi)的增長事實(shí)上確保了兩黨都能從中獲利。

? 刁大明指出，2023年眾議院即將轉(zhuǎn)由共和黨掌控，法案的通過將有利于拜登推進(jìn)國內(nèi)議程。

“綜合撥款法案預(yù)算的部分增量，與拜登近兩年推動(dòng)立法所需的配套資金有關(guān)。”刁大明說，“無論是《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》《芯片和科學(xué)法案》還是《通脹削減法案》，都需要政府投入，包括福利發(fā)放、醫(yī)療改革、清潔能源、扣稅和補(bǔ)貼等。法案的通過為這些領(lǐng)域提供基礎(chǔ)。”

暴露深層問題

“與此同時(shí)，正如美國一些智庫所指出的，法案也反映出美國政治的一些深層問題。”刁大明說。

? 第一，法案所涉款項(xiàng)高昂，而且這僅僅涉及財(cái)政中的可自由裁量支出，還不包括強(qiáng)制性支出。算上后者，美國新財(cái)年的支出將達(dá)到7萬億美元的水平，而美國每年稅收收入約為3.5萬億美元，兩者差距不是一星半點(diǎn)。

? 美國媒體也擔(dān)心，隨著美聯(lián)儲(chǔ)繼續(xù)加息以控制通脹，2023財(cái)年赤字預(yù)計(jì)超過1.2萬億美元。而未來10年平均每年的赤字預(yù)計(jì)達(dá)到1.6萬億美元。美國分析人士建議，國會(huì)應(yīng)采取更負(fù)責(zé)任的方式控制赤字和債務(wù)，將可自由裁量支出削減至疫情暴發(fā)前的水平，否則將朝著錯(cuò)誤方向前進(jìn)。

? 袁征指出，美國聯(lián)邦政府的債務(wù)規(guī)模已突破31萬億美元，早就超過美國GDP總量，但美國很清楚，可以利用美元在國際貨幣體系中的霸權(quán)地位，轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)危機(jī)，收割世界財(cái)富，“所以沒人知道美國撒錢什么時(shí)候封頂”。

? 第二，法案名義上是為聯(lián)邦政府撥款，實(shí)則被兩黨議員夾帶不少“私貨”。

? 輿論注意到，兩黨議員為確保各自支持率而在該法案中塞入非核心內(nèi)容，導(dǎo)致法案冗長且金額巨大。例如，法案中有被稱為“龍蝦漁業(yè)規(guī)則”的《流網(wǎng)捕魚現(xiàn)代化和減少誤捕法案》。

? 刁大明介紹，這種被稱為“專項(xiàng)撥款”的操作，在美國國會(huì)立法過程中早已屢見不鮮。如果能把握好“度”的話，它對(duì)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)財(cái)政均等化是有益的。但現(xiàn)在問題恰恰在于，這個(gè)“度”已經(jīng)失去——美國兩黨的財(cái)政自律性減弱，把“專項(xiàng)撥款”變成了滿足特殊利益群體、開展黨爭的工具。所謂的“豬肉桶政治”（指將資金投入對(duì)己有利的選區(qū)，將大塊豬肉切片分給有貢獻(xiàn)者）進(jìn)一步凸顯。

? 《福布斯》雜志進(jìn)一步指出，夾帶“私貨”還造成撥款的浪費(fèi)和不可持續(xù)。2021年3月頒布的1.9萬億美元《新冠紓困救助法案》中，與疫情直接相關(guān)的支出僅為8250億美元，剩余超過1萬億美元的“大頭”則被用于不相關(guān)事項(xiàng)。

? 第三，法案在國會(huì)“急速闖關(guān)”這種“趕集式”操作，足以證明其立法職能高度失靈。

“拱火”傷人害己

? 綜合撥款法案中關(guān)于國防項(xiàng)目的支出預(yù)算，也引起兩位專家關(guān)注。項(xiàng)目中包含為臺(tái)灣當(dāng)局提供“軍事融資”、加速對(duì)臺(tái)售武、為軍事援助烏克蘭增加撥款等內(nèi)容。法案還將繼續(xù)為“太平洋威懾倡議”“歐洲威懾倡議”提供撥款。

? 刁大明表示，美國在烏克蘭危機(jī)上不斷拱火，這表明美國不愿看到危機(jī)和平解決，而是希望事態(tài)升級(jí)，以達(dá)到削弱俄羅斯、加強(qiáng)對(duì)歐洲控制的目的。

? 在涉臺(tái)問題上，美國不僅是加強(qiáng)對(duì)臺(tái)軍事融資，一些條款甚至是推動(dòng)美臺(tái)強(qiáng)化軍事互動(dòng)和協(xié)作，觸碰了中美關(guān)系的底線。美國企圖在軍事上武裝支持“臺(tái)獨(dú)”分裂勢力，為其“遞刀子”“送槍炮”的做法，可能把局勢推向危險(xiǎn)境地。

? 袁征說，美國的思路就是想用烏克蘭拖死俄羅斯，并想把這套做法運(yùn)用于臺(tái)海問題，所謂“維持兩岸的基本平衡”，借“臺(tái)灣牌”消耗中國大陸。極力向臺(tái)灣供武或轉(zhuǎn)讓技術(shù)的做法性質(zhì)十分惡劣。但正如美國昆西國家事務(wù)研究所所言，美國為應(yīng)對(duì)中國崛起而大幅增加軍費(fèi)開支，很可能損害美國國家安全。美國在亞洲的利益，不會(huì)通過前所未有的國防預(yù)算增長，以近乎短視的方式對(duì)中國更大施壓和軍事威懾來實(shí)現(xiàn)。

（摘自《解放日?qǐng)?bào)》）