人大監督政府重大決策的價值和路徑

阿 計

近期，江蘇省人大常委會通過決定，明確要求省人民政府重大決策出臺前向省人大常委會報告，并對重大決策報告的事項范圍、項目確定、事前準備、審議程序等作出了一系列規范。省級人大常委會以專門決定形式，確立政府重大決策出臺前向同級人大報告制度（以下簡稱“決策報告制度”），在全國尚屬首次。

政府重大決策牽涉重大的公共利益和公民權益，事關經濟社會和改革發展的大局，其成敗往往具有全局性、長期性的影響。而人大作為國家權力機關，既肩負著監督政府的法定職責，也是匯集民意、凝聚民智的民主平臺。運用人大的權力機制和制度優勢，從合法性、合理性等維度審視政府重大決策，進而使決策失誤從事后問責轉向事前預防，乃是提升行政決策科學化、民主化、法治化水平的關鍵路徑。這是決策報告制度的基本政治邏輯，也是近年來完善人大制度、建設法治政府的一大重點方向。

自2013 年黨的十八屆三中全會明確提出“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”以來，隨著2017 年中央發布相關實施意見，2019 年《重大行政決策程序暫行條例》出臺，2022年地方組織法完成修正，以及近年來各地人大紛紛修改相關地方法規、各級政府不斷出臺相關實施辦法，決策報告制度的具體設計正在各個層面日趨演進。

從頂層設計看，決策報告制度的構建，是和人大討論決定重大事項制度的完善同步展開的。而在地方人大的行權實踐中，對于提請人大審議的事項，其處理結果依據人大最終是否作出決定或決議，可分為議而必決、議而可決和議而不決三種情形。前者行使的是人大重大事項決定權，后兩者體現的則是人大監督權，也是人大評判重大政府決策的主要方式。這實際上大大拓展了人大的行權空間，意味著除了納入人大決定權的法定事項，擬定重大決策的政府權力得以全面進入人大權力的約束視野，在行政主導的決策程序中深深植入人大監督的民主要素。也正因此，此前廣東等地地方立法明確引入決策報告制度，尤其是此次江蘇省人大相關決定對此作出細則性制度安排，無疑為決策報告制度提供了堅實的法治支撐。

當然，作為一項制度創新，決策報告制度的踐行還面臨著諸多現實挑戰。比如，政府重大決策的事項范圍究竟如何確定？盡管現行立法已對此設定了宏觀標準，卻較為籠統、原則，在實際界定中可能存在困難。尤其是，不同層級、不同地區的政府重大決策存在較大差異，且隨著情勢發展不斷變遷，亦無法適用統一、固化的尺度。而要破解這一難題，除了以列舉、量化等方式盡量在制度層面予以厘清外，更重要的是建立人大、政府等多方聯動的協調溝通機制，立足實際，通觀全局，將本地公共事務中的長遠、根本議題以及關涉民眾切身利益的熱點、難點問題，真正篩選進政府重大決策的清單。如此，才能凝聚共識和合力，也才能合理利用監督資源、有效提升監督效能。

從更深的層面而言，決策報告制度良好運行的前提是立法先行。從目前情形看，落實該制度的立法供給，主要來自行政立法和地方立法，位階較低，而且可能出現制度之間的不協調。因而，通過制定行政程序法，修改監督法、地方組織法，乃至創制專門的政府重大決策法等路徑，將決策報告制度上升至國家法律層面，并對實施該制度的諸多關鍵要素作出統一、細致的規范，應當成為未來法治建設的緊迫課題。如此，才能為決策報告制度提供更有力的法律支持，也才能為各級人大監督提供更清晰的行權導引，進而在法制理性和鮮活實踐的雙重推動下，確保政府重大決策時時行進于合法、民主、優質的軌道。