新型產業用地的規劃管理研究

徐 妍

（廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東廣州 510000）

1 我國新型產業用地的發展背景及趨勢

1.1 傳統工業用地分類難以滿足新型產業發展的需求

傳統工業用地由于可混合功能類型少、配套比例低等原因，無法滿足新型產業發展的空間需求[1]。在新經濟發展背景下，深圳率先提出“M0”新型用地，其他城市也陸續提出“M創”“M+”等用地類型，進一步探索用地規劃創新，促進土地側供給改革。

1.2 新型產業用地管理辦法

東莞在2018 年提出《東莞市新型產業用地（M0）管理暫行辦法》，并作為新型產業用地指定的專門管理政策，深圳、廣州、惠州、佛山等城市在2019年陸續提出新型產業用地的管理辦法。不同城市還提出了有關使用年限、容積率、用地配套設施比例上限、分割轉讓管理等辦法，并結合城市地方特色增加差異化管理要求，如廣州建立工業用地項目土地利用績效評估制度；深圳規定設置企業入駐及配置標準。廣東省各城市用地政策如表1所示。

表1 廣東省各城市用地政策

1.3 低地價高強度的特征催生“工業地產”

與傳統工業用地（M1）不同，新型產業用地特點表現為多元化功能、高開發強度、多樣配套和土地價格低等，由生產型轉向服務型，由單一功能轉向混合功能，由低層廠房為主轉向多高層建筑[2]。在城市存量更新的大背景下，M0用地不僅適用于新型產業用地開發，也順應“產城”融合的發展趨勢。但新型產業用地為非中心區的普通商服用地帶來巨大競爭，高達50%的物業產權可分割與轉讓和功能靈活配置，催生出“工業地產”，并成為房地產市場的“投資型產品”。

2 新加坡BP類用地規劃建設實踐經驗

2.1 重視土地使用和開發的靈活性

新加坡BP類用地開發強度和管理具有較強的靈活性，一方面根據總體規劃確定容積率，另一方面根據入駐的產業調整開發控制要求，引入新的商業園區——白區。針對從事高科技、高附加值和知識密集型活動的非污染行業，分區要求用于商業園區運營的建筑面積應≥85%，剩余面積可用于“白色”或非工業用途，如零售、酒店和住宅，以保證工業用地功能的靈活性。

2.2 提供完善的服務配套和多元化公共空間

新加坡BP類用地規劃規定，開發主體必須配套相應的公共服務，以滿足當地使用者的需求，更好地吸引創新企業租賃土地。如新加坡緯壹科技城集住宅、商業中心、高等學府、研究機構、休閑體育等內容于一體，以生命科學、信息科技、數字創意多媒體為主導產業，同時輔以商業娛樂與教育生活作為配套設施，構建不同企業人員之間交流、溝通的多元公共空間，進一步促進創新研究孵化與產業升級。

2.3 統一管理的市場化運作和可持續運營

新加坡專門成立了JTC集團進行統一規劃管理，負責規劃和開發工業區[3]。該集團負責新加坡所有工業園區的規劃、建設、租賃和管理工作，結合土地生產力、設施的使用率以及土地的回報率，通過投資土地、設施、產品和服務銷售獲得利潤，采取經營性管理模式[4]，進行基礎設施和配套功能的統一開發建設，充分考慮可持續運營，優化資產配置并且實現高效運作，確保園區國有資產保值增值。

新加坡緯壹科技園平面布局如圖1所示。

圖1 新加坡緯壹科技園整體規劃

3 深圳新型產業用地實踐研究及問題總結

3.1 案例選取：南山高新技術片區

為了有效推動產業升級，深圳市于2013年推出《深圳市城市規劃標準與準則，新增新型產業用地（M0），其主要功能區以廠房為主，可以配套研發用房、商業用房、居住型用房等，容積率上限放寬到6.0[5]。以新型產業用地落實度較高的南山區高新技術片區為例進行實踐分析，片區內規劃有大量的新型產業用地，包括不同類型的創新產業、高科技園和院校孵化器等，聚合了創新資源，有效推動科技產業發展。南山區高新技術區平面展示如圖2所示。

圖2 南山區高新技術區平面展示

3.2 產城融合

在用地及功能布局方面，科技園以辦公研發為主導功能，結合了總部經濟與高校科研，首層布置商業餐飲、公共服務中心、公園綠地等生活服務配套功能，實現服務設施共享，吸引企業入駐，有利于促進科研和創新產業的孵化，滿足企業和高層次人才的多元化需求，真正實現“產城”融合。但部分用地以產業配套為由建設為營利性商務公寓，在M0用地供應的初期，存在過度投機行為，同時M0用地的增加導致M1減少，使得部分優質企業被迫向東莞、惠州等內陸地區遷移。M0用地商業型建筑[6]如圖3所示。

圖3 M0用地上的商務辦公寫字樓

3.3 出臺政策嚴格管控M0用地

為應對上述問題，深圳于2018年8月發布了《深圳市工業區塊線管理辦法》，對建筑設計、產權分割面積、產業準入與分割轉讓門檻、產業監管回收土地要求等方面進行嚴格規定，運用市場化手段，防止工業樓建變相成為“工業房地產”[7]。

嚴格管控M0用地的功能類型，除必要的居住型、公共服務型、小型商業和其他配套輔助設施外，嚴禁建設商品住宅、專家樓、商務公寓和大型商業辦公建筑。用地規模方面，規定南山區M0用地不超過工業用地總面積的80%，寶安、龍崗等五個區為20%。

4 新型產業用地的規劃管理思路及建議

4.1 嚴格管控M0用地規模和使用功能

為了保留優質的傳統制造業，避免因高額地價引起產業流失，需嚴格控制M0的用地規模，控制M1用地不斷減少。同時結合城市總體產業規劃，合理確定M0用地的空間布局，既要保留優質的傳統產業，又要滿足新型產業的用地需求。為保證產業用地的生產性功能，在規劃管理過程中建立三類（允許建設、有條件可建設（獎勵）、禁止建設）項目庫，配套完善公共服務設施，為公眾提供公益性服務設施，防止出現過度投機行為。

4.2 差異化的容積率彈性控制

采用“彈性”容積率的差異化控制思路，根據城市不同密度進行差異化控制，市中心地區因土地資源緊張，為了提高土地集約化利用率，應控制最低容積率下限，根據入駐產業的需求和整體園區的空間形態確定容積率上限，實施“彈性”控制。

對非市中心區域，需控制容積率上限，避免對非中心區的商務用地產生不利影響，同時低容積率、低地價更符合部分企業入駐非中心區的需求，能夠有效促進產業升級轉型和項目落地。

4.3 重視環境建設和完善的基礎設施配套

重視營商環境建設，借鑒新加坡建設花園城市的理念，保留10%用地作為建設綠地公園，發展立體綠化，構造環境優美的“花園產業區”，使片區整體景觀視覺與產業園建筑外觀特性相結合。按照總體規劃要求，優先投入資金建成和完善服務設施，再進行園區建設[8]，完善社會服務設施，如學校、商場、體育、休閑娛樂等，形成多元化交流空間，進一步激發創新研究的孵化，促進產業升級，使科技園區成為生產和生活綜合體。

5 結語

新型產業以及新技術的發展是實現城市升級、轉型、增強創新力和實力的基本保障，也是促進經濟發展的重要途徑。新型產業用地不同于傳統工業用地類型，能夠滿足新型產業需求，引領產業轉型。根據對新加坡和深圳規劃用地的實踐分析，初步提出未來M0用地規劃管理思路和建議，在嚴格管控M0用地功能服務設施種類和比例的同時，控制M0用地規模，采取差異化容積率彈性控制，重視環境建設，完善基礎設施配套。不同城市具有不同的地方發展特點和產業規劃，還需結合實地情況與成功經驗實施差異化管理控制。