河湖長制法治化的現狀與實踐

鄧 穎

(武漢市青山區水務和湖泊局排水泵站，湖北 武漢 430080)

0 引言

我國水環境面臨嚴峻問題，在環境保護領域，流域湖泊環境污染與生態破壞問題一直是社會重點關注的議題。環境污染不僅會嚴重破壞地區流域水資源與生態環境，也有可能影響該流域地區的經濟可持續發展。

河湖長制要求，由當地黨政領導擔任重點河流和湖泊的“河長”或“湖長”，負責組織和領導保護河湖生態的工作，以避免出現“九龍治水”局面，達到解決水體生態問題和水體管護的目的。習近平在二十大報告中強調，要堅持全面依法治國，推進法治中國建設。河湖長制作為一項最近幾年才推廣的河湖治理體系，必須盡快完善立法。河湖長制立法由不完善到逐漸完善，體現了我國法治發展具有階段性特征、法治具有漸進性特征。國家法治戰略、國家法律決策的落實離不開地方政府的具體執行。可將地方法治作為基礎，在地方法治中嘗試新制度，試點實施國家法治，作為國家法治的量化實踐[1]。因此，要實現河湖長制法治化目標，不但要根據現狀和需求制定國家法律政策，也要與時俱進完善地方法律法規和鄉約鄉規，此舉有助于將國家和地方法律、法規、政策與民間水利發展規范有機結合。此外，河湖長制旨在確保河湖長的職權前提下，通過專業人士的參與來實現具體目標。在立法上，從中央到地方已經出臺了《關于全面推行河長制的意見》[2]與《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》[3]等一系列文件來保障河湖長制法律框架。在制度建設上，要加強規范和調整完善河湖長制法律制度，從“人治”過渡到“法治”。

河湖長制是基于我國國情創立和推行的一項創新制度，國外并無與之對應的研究理論和實踐案例。國內研究主要集中在交叉學科，在“中國知網”上搜索“河長”，能搜索到7571條結果，其中學術期刊4786篇，碩博論文644篇。這些研究主要集中在行政管理、經濟學、社會學、法學等方面。本文從河湖長制發展、河湖長制法治化現狀、地方層面政策法規的基本特征、加強和完善制度建設的方面闡述了河湖長制法治化逐漸完善的過程，提出未來完善的方向。

1 河湖長制發展

2003年，浙江省長興縣為解決河道嚴重污染和管護責任不清的問題，在全國范圍內率先進行了河長制試點，認命當時的任水利局局長、環衛處負責人為河長。2005—2007年，長興縣又任命了鄉長、村長擔任河長，所涉河流也由干流延伸至支流[4]。2007年，無錫太湖爆發“藍藻”事件引發全國關注，300多家涉及印染、化工、制藥、電鍍等行業的污染企業排放污水，太湖水體含氮量、含磷量翻倍增加，導致太湖流域水源地大面積出現藍藻，造成無錫市城鎮供水緊張，居民生活用水不足，引發了社會的恐懼情緒。為此，各地各級政府積極采取行動來減少水環境問題，“河湖長制”應運而生。無錫市因此痛定思痛，決定變革管理體制機制，改變水環境污染治理不力的現狀。2007年8月，《無錫市治理太湖保護水源工作問責辦法(試行)》印發并實施，無錫市成為了我國第一個推行河湖長制管理的城市。無錫市隨后出臺了一系列相關政策，將流域治理的資源迅速整合，加入到太湖水環境的保護工作中，取得了明顯成效，很快就顯著改善了無錫太湖水質。2008年8月，無錫市政府在在全市范圍內全面推廣河長制，建立了市級、縣級、鄉級、村級四級河湖長制體系，細化了相關規章制度、考核制度、獎懲機制等[5]。有了無錫市“吃螃蟹”，江蘇省逐步將“河長制”推廣到了全省其他城市，國內其他地區也紛紛效仿、提出河長制建設目標，“河長制”的體制機制也逐漸得到了中央的重視。2014年，水利部先后印發《關于深化水利改革的指導意見》和《關于加強河湖管理工作的指導意見》，首次提出“鼓勵和實施河長制”。自2016年實施該舉措以來，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》(下文簡稱《河長制意見》)與《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》(簡稱《湖長制意見》)是“河湖長制”試點推廣過程中最重要的2個文件，旨在向全國地區推廣河湖長制。之后，水利部按照中央部署積極推進，地方各級黨委政府認真貫徹落實，最終在2018年6月底前在全國31個省份全部建立起河湖長制管理架構。2018年1月，《水污染防治法》得到修訂，這意味著從國家級法律層面確定了河湖長制的地位[6]。河湖長制由一開始的政府政策引導到后來有了相關法律規范，經歷了一個逐漸成熟完善的過程。

2 我國河湖長制法治化現狀

從政策層面看，在經歷了幾年的實踐探索后，我國已初步形成了以《河長制意見》和《湖長制意見》為政策基礎，以流域湖泊污染防治和生態保護為履責內容，涵蓋河湖長委任、運行、監督、考核、問責等全過程的河湖長制制度規則體系。從法制層面看，《憲法》規定了國家的環境保護義務和自然資源產權制度，修訂后的環境保護基本法，修訂后的《水污染防治法》《長江保護法》等環境法律，國務院、水利部等有關部委頒布的法律、法規和部門規章，地方政府頒布的法規和規章，共同構筑了河湖長制的規范基礎[7]。

政策先導是河湖長制制度建設的重要特征。水利部在2011年印發了《關于貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神進一步加強水利建設與管理工作的指導意見》，明確要求“推廣河長制管理模式”。2014年，水利部陸續印發了《關于深化水利改革的指導意見》和《關于加強河湖管理工作的指導意見》。到目前為止，兩辦、國務院以及以水利部為主的一些中央部委都相繼印發了河湖長制相關的政策文件。

2.1 中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的政策文件

《河長制意見》和《湖長制意見》可以說是在河湖長制建設中最重要的2個文件，對于河湖長制的推廣提出了指導性意見。2016年12月，中共中央辦公廳(下文簡稱中辦)、國務院辦公廳(下文簡稱國辦)印發了《河長制意見》，為全國范圍內的河長制的推廣實施開啟了新篇章，規定了河長制的指導思想、基本原則以及河長的組織形式、工作職責。2018年1月，中辦、國辦印發了《湖長制意見》，明確提出要將所有湖泊的管理保護納入湖長制的工作目標，從而實現從流域河長制到流域河湖長制的升級。

2.2 國務院辦公廳印發的政策文件

國務院辦公廳也印發了一些涉及河湖長制的文件。例如，2020年7月印發的《國務院辦公廳關于切實做好長江流域禁捕有關工作的通知》(國辦發明電〔2020〕21號)要求，將長江流域的禁漁退捕工作納入各地各級河湖長制考核體系；2018年10月印發的《國務院辦公廳關于加強長江水生生物保護工作的意見》(國辦發〔2018〕95號)要求，將保護長江水生生物的工作也納入各地各級河湖長制考核體系。還有一些其他文件也同樣涉及到政府對各地各級河湖長工作績效的激勵，如《國務院辦公廳關于對2020年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》(國辦發〔2021〕17號)等。

2.3 最高人民法院和最高人民檢察院出臺的政策文件

近年來，最高人民法院和最高人民檢察院也出臺了一些涉及到長江流域和黃河流域等流域的生態保護的指導性文件，也加入了河湖長制的內容，比如《最高人民法院關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》《最高人民法院關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》等。這些政策文件也提出要嚴格督促落實河長、湖長責任制，推動、規范、督促和協調、保障河湖長制的推廣落實。最高人民法院、最高人民檢察院也印發了推廣過程中的一些典型案例，如《最高人民檢察院發布“攜手清四亂保護母親河”專項行動檢察公益訴訟十大典型案例》《最高人民檢察院關于印發全國檢察機關首批檢察改革典型案例的通知》等。

2.4 國家相關部委印發的政策文件

主要由水利部負責牽頭河湖長制的推廣落實。水利部為落實中辦、國辦印發的《河長制意見》和《湖長制意見》，印發了《貫徹落實<關于全面推行河長制的意見>實施方案》和《貫徹落實<關于在湖泊實施湖長制的指導意見>的通知》。隨后，水利部又針對規范河湖長制運行的各個方面相繼制定出臺了一系列文件：如關于落實綜合性事務管理的文件有《水利部辦公廳印發關于進一步強化河長湖長履職盡責的指導意見的通知》《水利部印發關于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》等；關于落實具體事務的文件有《河長制湖長制管理信息系統建設技術指南》《水利部辦公廳關于加強全面推行河長制工作制度建設的通知》《水利部辦公廳關于印發全面推行河長制工作督導檢查制度的函》等，在河湖長制信息化建設、制度建設、平臺建設、具體實施等方面提出了指導性的意見。

其他部委在制定和出臺其他方面的文件時也加入了河湖長制建設內容。例如《農業農村部辦公廳關于進一步加強長江流域垂釣管理工作的意見》要求，河湖長制考核內容應當將垂釣管理工作納入其中。《生態環境部、水利部關于建立跨省流域上下游突發水污染事件聯防聯控機制的指導意見》要求以河湖長制為基礎，建立跨省河湖的管理保護協作機制。《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》表示，支持推行河湖長制和嚴格的水資源管理制度。

3 地方層面政策法規的基本特征

河湖長制地方立法主要分為專項式立法和分散式立法2種模式，各有利弊。專項式立法通常指為河湖長制進行專門立法；分散式立法通常指將河湖長制內容納入相關行政條例，如地方河湖條例、水資源利用管理條例、水污染防治條例等。專項式立法的優點是有助于構建系統、完善的河湖長制體系，但我國河湖長制還不夠完善，仍處于摸索狀態，專項式立法可能會有遺漏之處。分散式立法有助于避免制度變化對法律穩定性的影響，向地方法規及行政規章中根據需要增加相關法律條文；但分散式立法不利于系統的河湖長制體系的建立，不同法律條文可能產生沖突[8]。

在立法位階方面，各省、自治區、直轄市等立法主體可選擇出臺地方性法規或地方行政規章。因為地方河湖長制立法的主要目的是在地方層面上落實河湖長制，選擇由地方人大或常委會制定出臺的地方性法規可能更為科學。其中，31個省級行政區應分別結合現狀和實際，印發符合本省情況的省級河湖長制規定，為其下級行政區開展和落實當地河湖長制法治化建設提供參考和立法依據；除省級行政區外，其他擁有立法權的地方主體也可結合當地河湖長制開展落實情況制定地方性法律法規和行政規章，例如由地方政府或相關部門出臺和制定地方性法規、行政規章、政策文件，為地方河湖長制體系的建立和有序推廣落實提供法律依據。

在立法內容方面，可依據最新修訂后的《水法》《水污染防治法》《河道管理條例》中新增的河湖長制相關的內容，制定有關規定，以進一步規范化和系統化地實施河湖長制。同時，應根據當地實際情況來細化具體的安排，如設立河湖長制機構(河湖長制辦公室或河湖長制領導小組)，完善巡查制度、督察制度、信息公開制度、考核問責制度和獎懲辦法等。比如，哪些河湖需要設立河湖長，河湖所對應的具體河湖長；河湖長制機構(河湖長制辦公室河湖長制領導小組)應該設立在哪個部門；河湖長公示制度應明確信息公開的頻次、內容和形式，確保能受到社會工作監督；河湖長巡查制度應明確巡查水體的長度、巡查持續時間、巡查的頻次等，達到巡查管護河湖的目的；河湖長督察制度要明確督察的人員、方法、頻次、目標等具體要求，達到督導督察的目的；考核問責制度應明確考核的頻次、標準、范圍、方式等，制定合理的考核細則；獎懲制度應明確獎勵和懲處的標準和類型，對于獎勵可選擇物質、金錢或是精神獎勵等，還要確保物質、金錢獎勵的獎勵資金來源，保證獎勵落實到位。

4 加強和完善制度建設

在現階段我國該如何持續有序推進建立河湖長制，要進一步以制度規范化建設為核心，一邊實施示范、推廣、落實，一邊總結經驗教訓，與全面依法治國相結合，加強規范和調整完善河湖長制法律制度，從“人治”逐漸轉向“法治”，以“河湖長制”行“河湖長治”，達到全面保護河流、湖泊等水體的生態環境，實現自然資源可持續健康發展的目的[9]。

4.1 明確河湖生態治理、管理、保護中的責任與權利關系

①推動河長制和湖長制結合成為河湖長制。雖然現階段我國大多數重點河湖都設有河長或湖長，但一些河流和湖泊相連通的水域(包括河河連通、河湖連通、河庫連通、湖庫連通、庫庫連通等)并未設立河長，這極有可能會導致這些相連的河流、湖泊存在相互污染的問題，尤其是涉及多個省市的大型河流和湖泊。因此，堅持流域管理理念，將流域內單一的河長制或湖長制捏合成為整體流域管理制度，讓總河湖長或流域河湖長總領統籌整片流域內水體的管理和保護，是十分重要的。②明確河湖長制各方參與者的責任和權利。盡管河湖長制能夠緩解“九龍治水”問題，但在實際推廣和執行過程中，由于參與者眾多，各相關部門和地區仍可能存在互相推諉、應付了事、濫竽充數的現象。因此，應進一步明確各部門和地區的職責和權利，以及不同部門所負責的地區、領域、問題，壓實責任，面面俱到。③解決跨省河湖治理、管理與保護問題。我國目前并未設立跨省河湖的河長或湖長，而是由水利部下屬的水利委員會牽頭，組織流域各部門、各地區之間的溝通協作，解決我國跨省河湖生態環境的管理與保護問題。因此，水利委員會應有更多管理權限，以便能夠統籌協調跨省河湖的各級河湖長，實施跨省河湖的管理與保護工作。

4.2 加強流域水政執法

要依托河湖長制，構建完善的水域執法體系，推動河湖長制“有名有實”[10]。目前面臨的問題有：水行政執法還未形成統一機制，聯合執法還無法形成統一領導，涉及到水利、農業、環境等多個部門，各部門容易考慮到自身利益，各自為戰。應完善與水政執法工作相關的法規，讓流域水行政執法人員能夠迅速和正確地執法。此外，還要做到組建專門的水政監察隊伍，既要承擔水政監察職能，也要進行普法宣傳；同時完善水政執法的信息化建設，以便滿足河湖長制的需要，現在許多水行政違法發生在夜間，不易被發現，要加強巡查、監管和建立民眾監督、舉報系統。迄今為止，全國多地已推行“河湖長+檢察長”“河湖長+警長”“河湖長+法院院長”等機制，通過聯合執法取得了一定成效。

4.3 建立河湖生態管護體系的市場化制度

①建立市場化治理制度。由政府部門牽頭，讓市場參與河湖治理，發揮市場在資源配置中的作用。例如對于河湖生態治理和監管，可由省級河湖長辦引入第三方機構，讓專業人干專業事，開展河湖治理和檢查。下屬各級河湖長辦應定期對第三方機構的河湖管護工作成果及時進行評估，開展相關宣傳，并進行社會公示，接受公眾監督。②建立區域自然資產產權制度。要實施自然資源資產確權登記，推進對自然生態空間用途的監管改革，以構建歸屬明確、權責清晰、監督有效的自然資源資產產權制度。③建立全流域生態補償制度。堅持“誰開發誰保護，誰受益誰補償”。依托自然資源資產產權制度，確定補償主體、補償對象、補償期限和補償標準。④建立排污權交易制度。要建立一個基于流域的污染物排放權交易平臺，設定初始排污權分配機制、市場價格形成機制及排污權交易機制，鼓勵企業通過平臺積極參與排污權交易，以達成減少排污總量的目的。加快建設污染治理體系、政府績效評價體系、信息披露體系、稅收金融體系等外部制度，形成內生動力機制與外部制度環境的良好結合。

4.4 完善河湖生態管護的多主體參與制度

①要設立“民間”河湖長。“民間”河湖長可根據省、市、縣、鄉四級“官方”河湖長對應選聘，組成一支“民間”河湖長隊伍，由相應級別的“官方”河湖長或河湖長制辦公室負責協調、管理和監督“民間”河長，并對其工作進行考核和評估。可賦予“民間”河湖長相應的權利，提供必要的辦公場所、工作設備、信息交流平臺等。②拓寬多主體參與渠道。激勵企業、非政府組織、社會團體和民眾參與河湖生態保護，建立暢通的信息交流與反饋機制，并加強宣傳和培訓。③要建立健全河湖長平臺，用于相關信息的快速交流收集和有效反饋。讓有關企業、非政府組織、社會團體和人民群眾能夠通過該平臺及時將巡查河湖中發現的問題上報相應級別的河湖長或河湖長制辦公室，并向政府部門提出有關推進河湖生態資源治理開發保護管理的工作意見方案和建議。還可通過該平臺宣傳河湖長制及其生態保護成效、先進經驗、優秀人物事跡，評選最美民間河湖長，普及河湖生態治理與保護等相關信息。迄今為止，多地已搭建河湖長平臺支持河湖長制工作，提供河湖長巡查履職、河湖長考核監督、日常辦公等功能，但仍需在使用中不斷改進。

4.5 完善河湖生態管護的考核督察及獎懲制度

①要完善考核督察制度。國務院或水利部應設立專門機構或引入第三方機構，定期對省、直轄市、自治區的河湖長工作進行考核督察，再由省級河湖長制辦公室定期考核督察市級河湖長，依次類推，并將考核結果定期匯總并向社會公示。還要在河湖長信息交流與反饋平臺上開通面向社會、面向群眾的河湖長評價板塊，讓人民群眾也隨時能參與對河湖長的監督考核。②要完善獎懲制度。根據政府考核督察結果和社會評價，對優秀河湖長進行嘉獎，對表現不佳者提出批評。中央明確要求，河湖長制考核結果應作為黨政領導考核的重要依據。此舉有助于落實河湖長巡查履職，并對下一年的河湖治理工作和資金分配具有重要的指導意義。

5 結語

河湖長制是我國為管護重點河湖而推行的一項創新舉措。經過十余年的發展完善，已逐步顯示出其優勢和成效。但如果一味依托地方黨政領導的指揮而沒有法律的保障，河湖長制也難以在河湖治理管護方面取得良好效果。本文從我國河湖長制發展、河湖長制法制化現狀、地方層面政策法規的基本特征、加強和完善制度建設等方面闡述了我國河湖長制法制化的發展和逐步完善的過程。迄今為止，河湖長制立法還可以進一步完善，在執法中也存在權責不明、執法力度不足、效益不明顯等現象，都有待于在實踐中進一步提升。