工作與家庭平衡社會政策的演進邏輯

陳 芳,鄭珊珊

1.南京郵電大學 人口研究院，江蘇 南京 210042；2.南京郵電大學 社會與人口學院，江蘇 南京 210023

現(xiàn)代國家區(qū)別于傳統(tǒng)國家的關(guān)鍵特征之一在于是否擁有一個健全的社會政策體系?，F(xiàn)代政治學將人類歷史的演進解釋為人類從自然狀態(tài)走向文明狀態(tài)的過程,促使這種轉(zhuǎn)變的就是現(xiàn)代國家的社會政策。在傳統(tǒng)社會,人的生老病死都被視為自然現(xiàn)象,是無需國家干預的生命過程,但在今天,國家借助各種社會政策積極干預,生老病死已經(jīng)成為一種社會現(xiàn)象?？梢哉f人的生老病死狀況在很大程度上受制于一個社會的文明程度,也成了一個社會文明程度的標志,這充分表明社會政策承擔著延續(xù)人們生命的功能。當我們用“從搖籃到墳墓”來形容福利國家的社會保障制度時,表達的就是其通過社會政策維持社會成員生命延續(xù)的含義。

社會政策的一個特殊之處在于它雖名為“社會”政策,卻并不直接作用于社會,因為社會并不是一個統(tǒng)一的實體。在人類社會,生命延續(xù)的過程主要發(fā)生于家庭之內(nèi),因而社會政策就其作用對象——家庭而言也可以被視為一種家庭政策。到20世紀后期,在許多因素的共同作用下,家庭的結(jié)構(gòu)與功能都發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)型,許多國家陷入了人口再生產(chǎn)的危機。同時,知識經(jīng)濟的興起從邏輯上把人從自然生命改造為人力資本,這種改造過程也存在于家庭空間。人口再生產(chǎn)和知識經(jīng)濟發(fā)展的交互作用逐漸將生命延續(xù)的主題置換為人力資本增長,家庭也從生命延續(xù)的空間變成了人力資本增長的空間。正因為如此,傳統(tǒng)家庭政策體系開始向工作與家庭平衡政策體系轉(zhuǎn)型和演進。

從20世紀90年代開始,工作與家庭平衡政策在西方發(fā)達國家興起,并逐漸形成了區(qū)別于傳統(tǒng)家庭政策的幾大重心,如促進性別平等和就業(yè)、提高兒童照護質(zhì)量等?；谙鄳恼邔嵺`,西方學術(shù)界提出了名為“社會投資”的社會政策思想和社會政策范式,歐盟在2013年將其納入了官方政策議程。2010年,中國政府發(fā)布的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要為各類人才平衡工作和家庭創(chuàng)造條件,這表明國家正式承擔起新的職能——幫助社會成員平衡工作和家庭以促進實現(xiàn)全體人口的人力資本增長;2019年,隨著《國務院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的出臺,中國的工作與家庭平衡政策正式進入了政策供給階段。為做出更合理的政策設計,學術(shù)界首先需要對這一政策的演進邏輯做出合理解釋。本文就是這樣一種嘗試,從“生命國家化”的命題出發(fā),考察了現(xiàn)代國家家庭政策如何轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ髋c家庭平衡政策,并分析這種轉(zhuǎn)型對國家提出的挑戰(zhàn)以及國家如何回應這些挑戰(zhàn)。

一、“生命的國家化”與社會政策的早期實踐

(一)生命的國家化

著名政治學家阿倫特(Hannah Arendt)認為,古代雅典城邦是由家庭與城邦兩個領(lǐng)域構(gòu)成的,其中家庭屬于私領(lǐng)域,城邦屬于公領(lǐng)域,后者中的所有活動都與公共世界有關(guān),前者中的活動則僅與維持生命有關(guān)[1]17-23。由此看來,家庭其實是基于生物的生命需要而形成的,這種生命需要在人和其他動物之間并無本質(zhì)不同。

近代以來,城邦中公私分立的格局逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變,家庭與國家在社會的中介作用下出現(xiàn)了相互融合的趨勢。以工人運動為代表的早期社會運動所主張的就是對生命延續(xù)之條件的滿足,在這些社會運動的推動下,國家將再生產(chǎn)定為社會的基本職能。至此,城邦時代明確的公私劃分就不存在了,正如阿倫特的精辟之言:“在我們眼里,它們之間的分界線完全模糊了,因為我們所見的人民組織和政治共同體都是依照家庭形象建立的,一種巨型的、全國性的家務管理機構(gòu)照管著人民的每件事情”[1]18。換句話說,社會其實是一個大家庭,國家則是這個家庭的管理機構(gòu),因而國家的所有政策廣義上都屬于社會政策,社會政策的深層含義即是家庭政策。

到18世紀下半葉,以生命為作用對象的權(quán)力技術(shù)產(chǎn)生了,并隨之出現(xiàn)了生命國家化的趨勢。在這一時期,“出生率、死亡率、壽命這些過程,與所有經(jīng)濟和政治問題相聯(lián)系,構(gòu)成了知識的首要對象和生命政治學控制的首要目標”[2]229-230。如果說君主權(quán)力的表現(xiàn)在于它能讓肉體死亡的話,新的生命權(quán)力的表現(xiàn)則在于它能滲透甚至操縱每一個人的生命過程,比如降低發(fā)病率、延長壽命、刺激出生率等,新的生命權(quán)力特別強調(diào)建立調(diào)整機制和某種生理平均常數(shù),使總體人口保持一個穩(wěn)定值,簡單說,就是圍繞人口建立保障機制,并優(yōu)化生活狀態(tài)[2]232。在?？驴磥?君主專制是“使人死,讓人活”,生命政治則是“使人活,讓人死”[2]233。在生命政治中,國家的所有作為都是為了使人活,只有當國家不作為或無力作為時,才會出現(xiàn)讓人死的結(jié)果。國家的所有作為最后都會表現(xiàn)為對個體生命的社會性干預,其主要形式就是通過社會政策把家庭變成一個社會性的治理單元。

到20世紀初,家庭不再是一個純粹的私人活動空間了,“它現(xiàn)在是社會與人口的一個有機構(gòu)成部分,擁有自己的內(nèi)部生命過程,而且,如果要承擔起生產(chǎn)健康、負責及調(diào)整好的社會公民的角色,它就要被塑造、教育并拉入與國家的關(guān)系中。政治上的任務是發(fā)明出可以支持家庭的‘正?！δ懿⒃诓黄茐钠湔J同與責任的前提下使其能夠最有效地完成其社會義務的機制”[3]128。這些機制就是發(fā)展起來的現(xiàn)代社會政策體系,它們的出現(xiàn)標志著社會國家的正式形成,標志著現(xiàn)代政治獲得了作為生命政治的存在形態(tài),宣告了“生命的國家化”。從此,維持生命延續(xù)成為國家最基礎(chǔ)的職能,而社會政策的功能就是為生命延續(xù)提供各種必要的條件,社會政策的所有演變都是基于生命延續(xù)之需要。

(二)社會政策的早期實踐

19世紀末,歐洲國家已經(jīng)出現(xiàn)了家庭政策的相關(guān)實踐,主要是為了應對工業(yè)革命所導致的失業(yè)、疾病、傷殘、年老等社會問題,旨在救助和改善結(jié)構(gòu)或功能方面出現(xiàn)缺陷的困境家庭的基本生存狀況,政策對象僅限于部分群體,比如當時德國針對勞工實施的社會保險政策。20世紀30年代,部分歐洲國家的生育率低迷,為同時應對人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)的變化,家庭政策開始作為專業(yè)術(shù)語指稱轉(zhuǎn)移支付中有利于大部分家庭發(fā)展或宏觀意義上的人口政策[4],家庭津貼和兒童津貼成為當時主要的政策工具。總體來看,這一時期的家庭政策還只是一種針對特殊家庭的補殘型政策。

二戰(zhàn)后,家庭的傳統(tǒng)保障功能受到工業(yè)化和城市化的影響而不斷弱化。以《貝弗里奇報告》為基礎(chǔ),西方主要資本主義國家逐漸建立起福利制度體系,旨在減少社會貧困、提高福利水平。20世紀50年代之后,隨著經(jīng)濟的復蘇,西方國家進入戰(zhàn)后黃金二十年,社會政策施策范圍幾乎是“從搖籃到墳墓”。福利國家以“男性養(yǎng)家模式”為基礎(chǔ),把對家庭的支持落實在提高男性就業(yè)收入和福利水平上[5]。原本作用于特殊家庭的補殘型家庭政策逐步發(fā)展為面向全體公民的普惠型家庭政策。

二、生命延續(xù)的雙重挑戰(zhàn)與社會政策的投資轉(zhuǎn)向

(一)傳統(tǒng)社會政策范式

如前文分析,社會政策并非社會本身的產(chǎn)物,而是特定政治經(jīng)濟體系的產(chǎn)物,它會隨著政治經(jīng)濟體系的演變而發(fā)生變化?，F(xiàn)代政治經(jīng)濟體系的發(fā)展大致可以分為兩個階段,與之相應,現(xiàn)代國家的社會政策體系也存在兩大范式。自19世紀后期以來,不受監(jiān)管的市場經(jīng)濟發(fā)生了嚴重失靈,并傳導到政治領(lǐng)域,國家開始采取干預措施,20世紀30年代凱恩斯主義被推上了歷史前臺,西方各國都走上了國家監(jiān)管市場經(jīng)濟的發(fā)展道路。20世紀70年代,由于凱恩斯主義無法有效解決經(jīng)濟滯脹問題,新自由主義迅速成為新的經(jīng)濟學正統(tǒng),并發(fā)展成一種全球性的政治經(jīng)濟改革原則,在全世界范圍內(nèi)掀起了一場以私有化、市場化為導向的改革運動?？偟膩碚f,凱恩斯主義與新自由主義被視為20世紀兩大政治經(jīng)濟體系,也都同時被視為20世紀的兩種社會政策范式。

作為社會政策范式,凱恩斯主義強調(diào)社會政策的公共性,要求通過普惠性的福利供給為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供充足的條件。凱恩斯主義指出,不受監(jiān)管的市場經(jīng)濟之所以會失靈,是因為普通家庭的基本需求沒有得到滿足,進而無力消費,導致生產(chǎn)出來的產(chǎn)品無法出售,最終造成經(jīng)濟循環(huán)的中斷。所以,社會政策的功能就是為所有家庭的基本需求提供保障,使他們能在自身生命延續(xù)需求得到滿足的條件下擴大市場需求,從而促進整個經(jīng)濟系統(tǒng)的有效循環(huán)。

相反,新自由主義則將社會政策視為一種成本,認為政府將大量公共資金用于普惠性的福利供給事實上拖累了經(jīng)濟增長,因為在基本需求得到政府保障的前提下,普通人就會忽視對自身的人力資本投資,甚至退出勞動力市場,使得整個國家的人力資本價值大大降低。所以新自由主義的社會政策范式一方面主張削減福利供給以促使個體加大對自身的人力資本投資,另一方面試圖將社會政策變成對成功進行人力資本投資的個體的獎勵,以此增加經(jīng)濟增長所需的投資供給。可見,新自由主義的社會政策范式包含了某種“為生命定價”的邏輯,并將維持那些定價高的生命的延續(xù)作為主要目的,期望通過這種差別對待促使所有人提高自身的生命價格。這樣一種供給側(cè)的社會政策范式在新公共管理運動中從西方發(fā)達國家不斷向發(fā)展中國家擴散。與此同時,現(xiàn)代國家面臨著生命延續(xù)的雙重挑戰(zhàn)。

(二)生命延續(xù)的雙重挑戰(zhàn)

首先,知識經(jīng)濟興起提出的挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟從事的是物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn),生產(chǎn)設備與物質(zhì)資料是最重要的生產(chǎn)要素,生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大需要大量受過標準化訓練的勞動者來承擔生產(chǎn)任務,他們可以使用工作報酬進行消費。所以,凱恩斯主義社會政策的基本目標是促進充分就業(yè),通過充分就業(yè)達成維持全體社會成員基本需求、保障勞動力供給與有效消費的三重目標。到20世紀70年代,現(xiàn)代經(jīng)濟形態(tài)朝知識經(jīng)濟發(fā)展的趨勢已經(jīng)非常明顯。與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟不同,知識經(jīng)濟并不生產(chǎn)物質(zhì)產(chǎn)品,即使某些知識產(chǎn)品也有物質(zhì)載體,但其核心是蘊含的創(chuàng)新性知識。知識創(chuàng)新是由人完成的,或者說是人的人力資本投資的回報,所以知識經(jīng)濟的發(fā)展依賴社會成員的人力資本投資,這就要求社會政策承擔起促進人力資本投資的功能,新自由主義因其提倡這一點而成功取代了凱恩斯主義的位置。這意味著,對當代社會政策而言,僅僅維持自然生命的延續(xù)是遠遠不夠的,任何社會政策都必須要促進其作用對象人力資本的增長,這對當代社會政策來說是一大挑戰(zhàn)。

其次,人口再生產(chǎn)危機提出的挑戰(zhàn)。新自由主義將社會政策視為成本進而大幅削減福利供給的做法造成了嚴重的人口再生產(chǎn)危機。國家不再承擔保障基本需求的職能,而是推行越來越多獎優(yōu)罰劣的激勵政策,社會不平等不斷擴大,家庭功能受到破壞,使得各國生育率普遍下滑。再疊加人口老齡化的影響,當代各國的人口結(jié)構(gòu)明顯失衡,嚴重威脅到了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,使得整個政治經(jīng)濟體系都陷入了嚴重的危機之中。

(三)社會政策的投資轉(zhuǎn)向

為了應對危機,從20世紀90年代后期開始,西方國家紛紛提出了“第三條道路”的改革倡議,試圖尋找凱恩斯主義與新自由主義之外的第三種社會政策范式,集體性地轉(zhuǎn)向了“社會投資”這種新的社會政策范式?？肆诸D在1992年美國總統(tǒng)競選中以“把人民放在第一位”為主題,表示“我們必須采取的變革既不是自由主義式的,也不是保守主義式的。它是兩者的結(jié)合,而且與兩者截然不同……政府的責任是創(chuàng)造更多的機會。人民的責任是充分利用這機會”[6]6-7?？梢?社會投資范式吸納了新自由主義強調(diào)人力資本投資的觀點,認為社會政策的基本功能就是促進人口的人力資本投資,同時社會投資范式又反對新自由主義將社會政策視為成本的觀點,認為社會政策本身就是一種投資,是知識經(jīng)濟時代的重要生產(chǎn)要素之一。區(qū)別于凱恩斯主義,社會投資范式不把社會政策當成一種再分配工具,而強調(diào)社會政策必須能夠在當前與未來產(chǎn)生收益,并以積極的方式支持性別平等和女性參與勞動力市場,其主要觀點包括:投資人力資本、以兒童為中心、責任共擔、社會保障與社會促進相結(jié)合等[7]6。2013年,歐盟出臺“社會投資一攬子計劃”,提出要通過對個體從幼年到老年的全生命周期的人力資本投資來回應知識經(jīng)濟所提出的挑戰(zhàn),正式確認了社會投資范式的地位,要求各國通過投資來維持個體生命延續(xù),從而讓生命產(chǎn)生更廣泛的經(jīng)濟與社會價值。

三、工作與家庭平衡政策的國際背景及國內(nèi)現(xiàn)狀

(一)工作與家庭平衡政策的國際背景

社會政策的早期實踐以家庭政策為主。在20世紀前半葉西方的社會政策實踐中,就業(yè)政策與家庭政策彼此獨立,因為家庭內(nèi)部有著明確的性別分工,即“男性養(yǎng)家”。在這種模式下,男性在就業(yè)市場中的活動受就業(yè)政策調(diào)節(jié),女性在家庭中的活動則受家庭政策調(diào)節(jié)。兩種政策同時發(fā)揮功能以保障男性與女性維持各自的性別角色與社會角色,使得經(jīng)濟生產(chǎn)與人口再生產(chǎn)都能正常進行。進入20世紀70年代,經(jīng)濟衰退導致失業(yè)率上升、女權(quán)主義運動帶來女性就業(yè)率提高,以及第二次人口轉(zhuǎn)變(1)第二次人口轉(zhuǎn)變(Second Demographic Transition)由比利時人口學家列思泰赫(Lesthaeghe)和荷蘭人口學家馮德卡(Van De Kaa)提出,參見:吳帆,林川. 歐洲第二次人口轉(zhuǎn)變理論及其對中國的啟示[J]. 南開學報(哲學社會科學版),2013(6):52-61.中的生育、婚姻、家庭行為模式的轉(zhuǎn)變使得男性養(yǎng)家模式發(fā)揮作用的三個前提——男性充分就業(yè)、婚姻和家庭穩(wěn)定、人口結(jié)構(gòu)能維系正常的代際撫養(yǎng)關(guān)系逐漸瓦解。在男女雙方都進入了就業(yè)市場的條件下,就業(yè)市場的任何波動都會影響家庭功能的正常發(fā)揮,而家庭中的任何變故也會波及就業(yè)市場,就業(yè)政策與家庭政策彼此獨立的現(xiàn)狀隨之發(fā)生改變。

生育率的快速下降是西方發(fā)達國家家庭政策轉(zhuǎn)變的最重要原因[8]。20世紀80年代至90年代,部分歐洲國家的總和生育率降到1.5以下,陷入“低生育率陷阱(Low-fertility Trap)”[9]。20世紀末,歐洲整體上進入了超低生育率時代。(2)總和生育率在1.5～2.1為低生育水平(Low Fertility),1.3～1.5為很低生育水平(Very Low Fertility),降到1.3以下時,則是最低或超低生育水平(Lowest-low Fertility)。在人口預期壽命延長的加持下,人口老齡化給社會保障系統(tǒng)帶來了巨大壓力,家庭政策主要用來應對人口再生產(chǎn)問題。此時,女性就業(yè)率的提高所產(chǎn)生的工作與家庭無法平衡問題開始成為一個公共議題,相關(guān)政策主要是保障女性就業(yè)權(quán)利和孕產(chǎn)期間休假權(quán)利。但是在新家庭經(jīng)濟學框架下,生育率和女性勞動參與率呈負相關(guān)關(guān)系[10],即工作與家庭是相互沖突的,從這一角度來看,提高生育水平的家庭政策和促進女性就業(yè)的就業(yè)政策在政策目標上是矛盾的。

20世紀末至21世紀初,越來越多的國家呈現(xiàn)出第二次人口轉(zhuǎn)變的特征,但同時一些國家的生育率止跌回升,諸多學者研究發(fā)現(xiàn)生育率和女性勞動參與率的關(guān)系在20世紀80年代中期由負相關(guān)轉(zhuǎn)向正相關(guān)[11-13]。提高生育水平和促進女性就業(yè)的內(nèi)在一致性迎合了左翼政黨和右翼政黨的不同主張,不同福利體制下的國家紛紛出臺雙薪型家庭政策,最典型的就是育兒假政策和兒童照護服務政策。同時,信息技術(shù)的快速發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)的日益普及,賦予工作時間與地點靈活性,腦力勞動者可以不受法定工作時間和固定場所的限制隨時隨地工作,工作與家庭的邊界也愈加模糊。就業(yè)政策也對工作與家庭平衡做出了新的回應。比如歐盟繼1993年《工作時間指令》后于1997年出臺《非全日制工作指令》,引導社會形成彈性工作時間的思維模式[14]。總之,這一時期福利國家的主要政策擴張就是圍繞工作與家庭平衡展開的,從育兒假到兒童照護服務再到改變工作時間,一系列政策的出臺均旨在平衡就業(yè)和家庭照護的競爭性需求[15]。

從實踐來看,工作與家庭平衡政策能夠推進西方國家的家庭模式由男性養(yǎng)家模式轉(zhuǎn)向雙薪家庭模式,以更好地適應全球化和知識經(jīng)濟發(fā)展的要求。國際勞工組織1981年《有家庭責任的男女工人機會和待遇平等公約》(第156號)主張應認識到有家庭責任的工人的問題是與家庭和社會相關(guān)的更廣泛問題的一個方面,國家政策應予以考慮[16]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將工作與生活平衡狀態(tài)納入幸福生活指數(shù)(Better Life Index),作為衡量人們生活幸福水平的一項重要指標。歐盟則通過強制性的決議和非強制性的政策敦促成員國共同采取行動為勞動者提供休假、兒童照護等幫助。經(jīng)過多年實踐,工作與家庭平衡政策不再僅僅是一個性別議題,而是能夠回應人口再生產(chǎn)和知識經(jīng)濟雙重挑戰(zhàn)的社會政策議題。

(二)中國工作與家庭平衡政策的實施現(xiàn)狀

中國的法律法規(guī)和政策文件中并沒有家庭政策這個類別[17],也沒有設立專門的政府職能部門來統(tǒng)籌管理家庭事務,相關(guān)性最大的主體是國家衛(wèi)健委人口監(jiān)測與家庭發(fā)展司,其主要職責包括人口監(jiān)測預警并提出人口與家庭發(fā)展相關(guān)政策建議,完善生育政策并組織實施,建立和完善家庭扶助制度。學術(shù)界及實務界曾質(zhì)疑中國是否擁有家庭政策[18],按照西方學者對家庭政策概念的界定,顯性的或者說狹義的家庭政策在新中國成立初期便有所表現(xiàn),比如計劃生育政策、低保政策等以家庭為對象的政策,以及產(chǎn)假和護理假、撫養(yǎng)和贍養(yǎng)政策等以個人為對象的政策。

在很長一段時期里,中國勞動者的工作與家庭矛盾都以轉(zhuǎn)嫁給祖輩的方式來解決[19]。近年來中國家庭結(jié)構(gòu)、家庭功能、代際關(guān)系、人口流遷、工作模式、工作方式等均已發(fā)生了深刻變化,工作與家庭的沖突正成為一種尖銳的社會矛盾,逐漸受到政府和學界的關(guān)注。隨著中國生育政策的調(diào)整,如何平衡工作與家庭已被正式提上政策議程。從國家層面來看,體現(xiàn)在從2019年開始多項托育服務政策密集出臺,如《國務院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》;從地方層面來看,主要體現(xiàn)在延長母親產(chǎn)假、明確父親陪產(chǎn)假、倡導父母育兒假等。

但當前中國的工作與家庭平衡政策尚處于萌芽階段,且以應對人口再生產(chǎn)危機為主要政策目標,現(xiàn)有政策大多為了滿足家庭嬰幼兒照護服務需求,減少生育孩子、養(yǎng)育子女和完成工作之間的沖突。首先,缺乏平衡工作與家庭的家庭政策,突出表現(xiàn)在托育服務面臨托位供給不足和托位利用率不高的雙重困境,父母育兒假每年每人僅5～15天且基本限于子女三周歲前。其次,缺乏平衡工作與家庭的就業(yè)政策,突出表現(xiàn)在沒有確立非全日制用工的平等待遇原則從而難以提高就業(yè)安全感,彈性工作制也未得到企業(yè)廣泛認同從而難以緩解工作與照顧家庭的時間沖突。最后,從中國的社會政策體系看,未將工作與家庭平衡政策作為一個獨立的議題進行討論,使得不同政策的目標和結(jié)果相互沖突:比如當前積極生育支持措施不斷延長母親產(chǎn)假,在提高兒童照護質(zhì)量的同時也嚴重影響了女性就業(yè);漸進式延遲退休措施雖然在一定程度上有利于減少社會養(yǎng)老壓力,但在隔代照料非常普遍又重要的情況下會影響老年人的工作與家庭生活。

四、工作與家庭平衡政策的實踐方向

西方實施社會投資型政策是國家對人口再生產(chǎn)危機的反思與回應,目的是通過各種支持性政策保障家庭人口再生產(chǎn)功能,從而維護整個政治經(jīng)濟體系的可持續(xù)運行。在這一點上,雖然中國并未經(jīng)歷新自由主義的社會政策發(fā)展階段,但當前也面臨人口再生產(chǎn)乏力的難題,因而也可以借助社會投資型政策促進人口再生產(chǎn)。雖然技術(shù)進步已經(jīng)讓人的生理存活變得更加容易,但在知識不斷更新的條件下,要想更有尊嚴地活著,每個人都需要有更新知識的能力,這就要求國家通過實施社會政策對所有人給予持續(xù)性的投資。因此,采取社會投資型政策成為中國社會政策體系改革的一個重要途徑。

首先,應對知識經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。與西方國家的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出的從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的明確演進線索不同,中國的改革開放正好發(fā)生于世界經(jīng)濟朝知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時期,直接受到了知識經(jīng)濟的沖擊。知識經(jīng)濟的發(fā)展需要向“人才”要紅利,不是說國家要想辦法在全國人口中識別出稀有人才,讓他們引領(lǐng)經(jīng)濟的發(fā)展,而是說國家要提高對全國人口的人力資本投資,讓所有人都可能成為經(jīng)濟增長的引擎。國家實際出臺的相關(guān)社會政策就變成了一種社會投資政策。教育是國家對人口進行投資的最直接方式,為了保證教育體系正常發(fā)揮功能,國家必須確保家庭擁有為其所有成員提供接受教育的支持性條件。對未成年人而言,知識經(jīng)濟對他們的要求更高,他們必須在學校課堂之外獲得更多的教育資源,這不僅需要家庭的持續(xù)經(jīng)濟投入,也需要家長的持續(xù)時間和精力投入;對于成年人而言,要想適應日益激烈的市場競爭,他們需要在家庭和工作之間取得平衡,既能為子女教育提供經(jīng)濟和精力上的支持,也要保證自己有足夠的時間更新知識。這些都反映出延續(xù)生命已不僅僅是一種家庭事務,而是一種公共事務,國家應當通過實施適當?shù)纳鐣呤辜彝サ玫礁佑行У墓芾?從而助力知識經(jīng)濟的發(fā)展。由于今天生命延續(xù)的主要障礙之一是人口結(jié)構(gòu)變化所造成的勞動者無法解決工作與家庭的沖突,中國當前的社會政策體系建設就需要以促進勞動者工作與家庭平衡為指向,以此保障整個社會生命的順利延續(xù)。

其次,適應人口再生產(chǎn)模式的變化。改革開放前,受傳統(tǒng)大家庭文化與國家鼓勵生育政策的影響,中國家庭大多為多子女家庭,無論城市還是農(nóng)村,在夫妻雙方都要從事生產(chǎn)活動時,長輩能夠分擔家庭養(yǎng)育子女的責任。雖然面臨較大的資源緊缺壓力,但當時較為年輕的人口結(jié)構(gòu)為改革開放后中國經(jīng)濟的發(fā)展積蓄了巨大的“人口紅利”。這一時期,人口再生產(chǎn)職責基本由家庭承擔,雖然部分工作單位為家庭人口再生產(chǎn)提供了許多幫助,但國家在這一過程中實則是缺位的。對當時的中國來說,家庭政策是一種較為陌生的事物,這是因為一方面國家的發(fā)展重點在于經(jīng)濟增長,另一方面在大規(guī)模城市化尚未到來之前,家庭的傳統(tǒng)功能保留得相對完整。在進入21世紀后,首先,城市化和人口流動的加速使傳統(tǒng)大家庭因為地域分隔出現(xiàn)了分裂,削弱了大家庭內(nèi)部的互助功能;其次,社會競爭加大導致教育、醫(yī)療、居住和日常生活等方面的成本不斷提高,此外養(yǎng)育孩子需要大量的時間和精力成本,這些使核心家庭面臨著巨大的生活壓力;最后,計劃生育后出生的一代人開始成為生育主力軍,人口老齡化趨勢愈發(fā)明顯,“四二一”家庭結(jié)構(gòu)加重了核心家庭的養(yǎng)老壓力。這幾方面共同對核心家庭造成了嚴重的沖擊,使家庭越來越難以獨立承擔人口再生產(chǎn)的責任,迫切要求加速生命國家化的進程,國家應當更加積極地介入到人口再生產(chǎn)之中。

可見,在現(xiàn)代國家,社會政策的目標從維護家庭傳統(tǒng)功能轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M社會成員工作與家庭的平衡。在知識經(jīng)濟興起與人口再生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型的共同作用下,如何促進工作與家庭的平衡已經(jīng)成了各國社會政策制定者共同面臨的挑戰(zhàn)。對中國來說,要想在新的經(jīng)濟競爭中占得先機,解決人口結(jié)構(gòu)變化帶來的各種深層次問題,就必須在社會政策供給上開辟出創(chuàng)新性的路徑,即借鑒社會投資視角,以支持社會成員平衡工作與家庭為政策目標加大社會支出。