淺談海南《使用林地可行性報(bào)告》編制的發(fā)展歷程

謝美書(shū)，陳松田

1.海南省林業(yè)科學(xué)研究院（海南省紅樹(shù)林研究院），海南 ?？?571100；

2.海口營(yíng)林工程監(jiān)理咨詢有限公司，海南 海口 571100

森林是地球陸地生態(tài)系統(tǒng)中最重要生態(tài)系統(tǒng)。黨的十八大以來(lái)，黨在理念、政策、體制和組織等方面強(qiáng)化對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)制度涉及到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的得到不斷完善，為促進(jìn)國(guó)家層面決策及部署的貫徹落實(shí)提供了充分的制度保障。海南堅(jiān)持生態(tài)立省，在2022 年，海南省森林覆蓋率達(dá)到62.1%。海南自貿(mào)港也在高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地建設(shè)中。在森林覆蓋高于60%的前提下，各類建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)不可避免的會(huì)占用到林地。為了保住海南的綠水青山，同時(shí)建設(shè)金山銀山，歷年來(lái)海南省一直在嚴(yán)格規(guī)范、完善各類征占用林地的管理辦法和審批程序。《使用林地可行性報(bào)告》作為征占用林地審批手續(xù)中必不可少的重要材料之一，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)具有決定性意義，其編制方式也在隨著政策、法律法規(guī)以及時(shí)代的變化在不斷的改進(jìn)和完善。

1 海南《使用林地可行性報(bào)告》編制的歷史沿革

1.1 起源階段

1984 年，國(guó)內(nèi)首次頒布實(shí)施《森林法》，要求“進(jìn)行勘查、開(kāi)采礦藏和各種建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)”，但是當(dāng)時(shí)用于審批著重要求四步走，即用地單位或個(gè)人提出申請(qǐng)、審批機(jī)關(guān)審核同意、繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)、領(lǐng)取批文[1]。明確征收占用林地需要辦理相關(guān)手續(xù)的需要提交《使用林地可行性報(bào)告》政策，初見(jiàn)于原國(guó)家林業(yè)局2001 年1 月4 日頒布的《占用征用林地審核審批管理辦法》（國(guó)家林業(yè)局令第2 號(hào)）中的第四條：“用地單位申請(qǐng)占用、征用林地或者臨時(shí)占用林地，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《使用林地申請(qǐng)表》[2]。此后，任何涉及到林地的建設(shè)項(xiàng)目都需要編制《使用林地可行性報(bào)告》。

但是此階段存在兩個(gè)比較突出的問(wèn)題：一是政策未明確“有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位”應(yīng)該具有的是哪一種資質(zhì)，故此當(dāng)時(shí)“有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位”持有的資質(zhì)五花八門(mén)，既有各省、市林業(yè)廳（局）出具的資質(zhì)，也有各省、市發(fā)展和改革委員會(huì)等部門(mén)出具的各種資質(zhì)；二是沒(méi)有規(guī)范的《使用林地可行性報(bào)告》編制格式，海南各種不同單位出具的《報(bào)告》，各自自成一體，編制方式不一，閱讀困難。

故此，原國(guó)家林業(yè)局于2002 年10 月11 日印發(fā)了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)<使用林地可行性報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范>的通知》（林資發(fā)〔2002〕237 號(hào)）。其中，第一明確了：“凡是承擔(dān)使用林地可行性報(bào)告的編寫(xiě)單位必須具有國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)或省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)認(rèn)證的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)”[3]，規(guī)范了資質(zhì)爭(zhēng)議的問(wèn)題；第二，文件內(nèi)容基本闡明了“報(bào)告組成”和“正文內(nèi)容”。至此，海南各單位編制《使用林地可行性報(bào)告》所需具有的資質(zhì)和編制格式基本統(tǒng)一，大大增強(qiáng)了海南占用征收林地審核和審批的便利與效率。

1.2 完善階段

經(jīng)過(guò)原國(guó)家林業(yè)局連續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，《使用林地可行性報(bào)告》的編制得到了相當(dāng)程度的規(guī)范和完善，但仍有一些比較突出的問(wèn)題亟待完善。

其問(wèn)題一是“認(rèn)證林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)”的審核、審批規(guī)范。以海南為例，海南省林業(yè)局經(jīng)過(guò)調(diào)查審核，核發(fā)了三家林業(yè)規(guī)劃調(diào)查設(shè)計(jì)單位（均為國(guó)營(yíng)單位）的資質(zhì)證書(shū)，因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的審核、審批規(guī)范，海南省林業(yè)局對(duì)于民營(yíng)企業(yè)資質(zhì)的核發(fā)采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度[4]。這種情況具有比較明顯的缺點(diǎn)，一是不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，二是與中央“消除‘紅頂中介’讓市場(chǎng)發(fā)展更順暢”的精神不符。

針對(duì)于此，國(guó)家林業(yè)局于2012 年2 月3 日印發(fā)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)《林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資格認(rèn)證管理辦法》的通知》（林資發(fā)〔2012〕19 號(hào)）文件[5]，由國(guó)家林業(yè)局下設(shè)中國(guó)林業(yè)建設(shè)工程協(xié)會(huì)面向全國(guó)受理審核林業(yè)規(guī)劃調(diào)查設(shè)計(jì)資質(zhì)，中國(guó)林業(yè)建設(shè)工程協(xié)會(huì)同時(shí)印發(fā)了《林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)單位資格認(rèn)證管理規(guī)定》，明確了申請(qǐng)和審批林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的資格與條件。至此，海南省具有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的的民營(yíng)企業(yè)如雨后春筍般的涌現(xiàn)，截止到2022 年底，海南全省具有資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)由零增至20 余家。

其問(wèn)題二是，其時(shí)《使用林地可行性報(bào)告》的編制沒(méi)有相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)海南各家《報(bào)告》編制單位借鑒其他行業(yè)《可行性報(bào)告》編制的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，高低不均，定價(jià)紛亂。

鑒于此，中國(guó)林業(yè)建設(shè)工程協(xié)會(huì)于2014 年6 月23 日印發(fā)《林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)收費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》（試行）（林建協(xié)〔2014〕17 號(hào)）[6]，并于2018 年5 月10 日印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)收費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（林建協(xié)〔2018〕15 號(hào)）[7]，其中第五章明確制定了使用林地可行性報(bào)告編制的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。自此，海南各家《使用林地可行性報(bào)告》編制單位的費(fèi)用收取，得到了基本統(tǒng)一。

其問(wèn)題三是，彼時(shí)《使用林地可行性報(bào)告》編制的相關(guān)法律法規(guī)、政策和規(guī)范，經(jīng)過(guò)10 余年的發(fā)展，開(kāi)始出現(xiàn)了一系列不夠與時(shí)俱進(jìn)的情況，例如原審核審批管理辦法已經(jīng)不適于類型越來(lái)越多的各類項(xiàng)目；全國(guó)性的法律法規(guī)和政策相對(duì)寬泛，對(duì)于海南的一些情況規(guī)定不夠細(xì)致；原報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范沒(méi)有明確《報(bào)告》附圖的標(biāo)準(zhǔn)等等。

應(yīng)對(duì)于此，原國(guó)家林業(yè)局于2015 年3 月31 日公布了《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》（國(guó)家林業(yè)局令第35 號(hào)）[8]，并于2016 年9 月22 日公布了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于修改部分部門(mén)規(guī)章的決定》（國(guó)家林業(yè)局令第42 號(hào)）[9]，進(jìn)一步完善；海南省人民政府辦公廳于2014 年6 月25 日印發(fā)了《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省占用征收林地審核審批管理辦法的通知》（瓊府辦〔2014〕79 號(hào)）[10]細(xì)化了相對(duì)于海南，國(guó)家法律法規(guī)和政策解釋未盡的事項(xiàng)；原國(guó)家林業(yè)局于2015 年10 月19 日發(fā)布，2016年1 月1 日實(shí)施了《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》（LY/T 2492-2015）[11]《規(guī)范》中對(duì)報(bào)告組成、內(nèi)容、字體、字號(hào)、附圖和色號(hào)等等都做出了細(xì)致的規(guī)定。至此海南《使用林地可行性報(bào)告》的文本編制得到了進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)一，對(duì)于審核、審批單位和評(píng)審專家對(duì)《報(bào)告》的審閱和指正起到了非常大的便利和效率的提高。

2 海南《使用林地可行性報(bào)告》編制的現(xiàn)狀

海南《使用林地可行性報(bào)告》的編制一直受到國(guó)家和省的各類相關(guān)法律、法規(guī)和政策的影響，一直在進(jìn)化完善。

國(guó)務(wù)院于2016 年2 月3 日下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于第二批清理規(guī)范192 項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2016〕11 號(hào)）文件，其中第81 項(xiàng)明確勘查、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程占用或者征收、征用林地審核所需的建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制，原需具有林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位負(fù)責(zé)編制，現(xiàn)申請(qǐng)人可按要求自行編制建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告，也可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制，審批部門(mén)不得以任何形式要求申請(qǐng)人必須委托特定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；保留審批部門(mén)現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告技術(shù)評(píng)估、評(píng)審[12]。至此《占用征用林地審核審批管理辦法》（國(guó)家林業(yè)局令第2 號(hào)）中的第四條：“用地單位申請(qǐng)占用、征用林地或者臨時(shí)占用林地，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《使用林地申請(qǐng)表》，同時(shí)提供下列材料：（三）有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位作出的項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告”[2]條款被廢止。

海南省人民政府于2020 年7 月10 日公布《海南省人民政府關(guān)于委托實(shí)施部分省級(jí)用地行政審批事項(xiàng)的決定》（海南省人民政府令第289 號(hào)），將原由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)的大部分占用征收林地審核審批，事權(quán)委托各市縣政府或其有關(guān)部門(mén)實(shí)施[13]。

同時(shí)，海南部分市縣的林業(yè)主管部門(mén)合并到了所在地市縣的自然資源和規(guī)劃局管理。

因以上三項(xiàng)政策的實(shí)施，海南《使用林地可行性報(bào)告》的編制現(xiàn)今出現(xiàn)了新的局面。一是資質(zhì)放開(kāi)后，一些無(wú)資質(zhì)的公司加入到編制《使用林地可行性報(bào)告》的隊(duì)伍中；二是原來(lái)負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目前期測(cè)繪等工作的單位，發(fā)現(xiàn)了新的業(yè)務(wù)，也參與到《使用林地可行性報(bào)告》的編制工作中來(lái)。

海南《使用林地可行性報(bào)告》的編制出現(xiàn)上述的變化，也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題，主要如下：一是不具備資質(zhì)的單位出具的《使用林地可行性報(bào)告》，因?yàn)槿狈I(yè)技術(shù)人員，往往出具的《使用林地可行性報(bào)告》出現(xiàn)格式不規(guī)范、掌握政策法律和法規(guī)不準(zhǔn)、林業(yè)調(diào)查技術(shù)操作和森林植被恢復(fù)費(fèi)計(jì)算錯(cuò)誤等一系列問(wèn)題，經(jīng)過(guò)多次評(píng)審專家指導(dǎo)修改才能勉強(qiáng)合格；二是部分不具備資質(zhì)的公司生存狀況不穩(wěn)定，在一些已通過(guò)專家評(píng)審或者主管部門(mén)審批的項(xiàng)目，出現(xiàn)永久占用征收林地的項(xiàng)目需要變更，又或臨時(shí)占用征收林地的項(xiàng)目需要延期的情況，而原《使用林地可行性報(bào)告》編制的公司卻已注銷或者無(wú)法聯(lián)系了，令項(xiàng)目的業(yè)主單位無(wú)所適從。

因此類狀況時(shí)常出現(xiàn)，引發(fā)了一些爭(zhēng)議，亟待完善。

3 結(jié)語(yǔ)

近兩年來(lái)，海南省林業(yè)局又印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地審批辦事指南>的通知》（瓊林〔2021〕293 號(hào)）。在此之前，雖然《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第二章第十八條對(duì)于森林經(jīng)營(yíng)單位在所經(jīng)營(yíng)的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要占用林地的情況有所敘述，但未盡其詳，海南各審批單位對(duì)于此類設(shè)施的審批一直采取謹(jǐn)慎態(tài)度。海南省林業(yè)局該文件下發(fā)后，對(duì)于海南直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的工程設(shè)施的辦理和《使用林地可行性報(bào)告》編制具有非常大的指導(dǎo)意義。

至此，海南“臨時(shí)”“永久”“直接”三類《使用林地可行性報(bào)告》的編制，得到了全面性的完善。當(dāng)然，隨著時(shí)代的發(fā)展變化，海南《使用林地可行性報(bào)告》的編制必然會(huì)面臨新的變化和挑戰(zhàn)。政府相關(guān)部門(mén)必然會(huì)適時(shí)推出新的法律、法規(guī)和政策，調(diào)整對(duì)《報(bào)告》的要求，這就需要海南的林業(yè)技術(shù)人員不斷學(xué)習(xí)，不斷提升、充實(shí)、完善自身的技術(shù)和知識(shí)，面對(duì)新的挑戰(zhàn)。