高不確定性環境下數字治理平臺的失靈風險與韌性強化

杜婉嘉，吳 暇

（1.長春師范大學 政法學院，吉林 長春 130032；2.長春師范大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130032）

一、高不確定性環境下數字治理平臺的失靈問題

數字時代，傳統組織結構模式下的信息決策滯后問題事實上已經在資源保障領域和部署規劃階段有所體現，搶抓治理先機而開新局的治理目標越來越強調數據生產要素全面參與，易言之，數字技術的發展與推廣給公共治理帶來了新思維、新模式，如何借力數字平臺建設而以公民為中心、以提升服務效能為首位目標，進一步完善扁平化結構組織，一改傳統科層制結構的“長鏈條”架構弊端，已經成為研究的熱點。[1]在技術賦能政府治理的過程中，可通過數字技術的嵌入而有效治理長信息流所引致的混亂問題，還可縮短主客體間的空間距離而增進兩者互動關系。孟天廣指出，數字技術在政府治理中的運用，一定程度上重構了傳統治理機制，有效驅動了政府組織結構向現代信息化“數字空間”變革，[2]通過數據共享和業務流程再造進一步凸顯了以服務為導向的治理思路。[3]伴隨物聯網、大數據、人工智能等技術的快速發展，數字治理理念加快普及推廣，“政府即平臺”的認知催生了理論界和實務界對政府治理“平臺化”的深層次思考。如何通過信息聚合而科學調配全社會資源，構筑大平臺優勢而完成物資流轉與網上辦公，在數字技術的推動下實現政府組織結構模式的平臺化升級與運行流程創新，成為亟待解決的現實問題。

有學者基于政府治理全過程，提出立足技術而完成治理理念和治理流程的立體改造；[4]也有學者強調數字治理平臺應體現出顯著的感知性、互動性、無界性等核心特征。[5]數字治理平臺打造過程中所面臨的電子政務基礎較薄弱、互聯網政府服務場景有限，以及區域經濟基礎和領導者重視程度差異，也都是目前阻礙數字治理平臺完善的主要問題。[6]結合當前社會運行發展過程中不確定性風險頻發的現實特點，也有學者指出數字治理平臺打造的重點應置于數據資源的跨領域、跨層級、跨部門流動，以構建數字治理生態為抓手，提升治理平臺在應對突發性公共事件上的反應速度和統籌應對能力。[7]綜合而言，數字治理平臺在應急管理應用中仍存在工具陷阱、權力陷阱和空間陷阱三個維度的問題，[8]這就導致了不確定性環境下數字治理平臺響應與應對問題的滯后性、片面性，難以發揮應有的技術優勢、信息優勢和空間優勢，存在治理失靈問題。

深入分析高不確定性環境下數字治理平臺失靈的根本原因，即政府條塊化分割現狀阻礙了信息資源的及時、充分溝通與互動，社會多元主體也因為有限的保障機制而無法積極參與其中，信息資源和主體力量的雙重缺失共同造成了數字化治理過程的局限性和表面性，難以使數字資源與數字技術真正嵌入管理過程而提升治理主體效能。現有研究針對政府條塊化治理現狀和主體資源不足等問題均從整體性、協同性等層面提出建議，但卻較少深刻觸及數字技術與數字資源的嵌入度提升與嵌入路徑探討。以朱正威等為代表的學者開始從組織架構入手，提出通過扁平化組織結構的強化而助推跨部門聯結，以拓展信息來源渠道為切入點而間接增加治理主體，在鼓勵試錯實踐的基礎上提升治理主體的學習能力，使其在突發性問題治理上減少慌亂，也即韌性治理的主張與策略。[9]不同于韋伯式的官僚體制，韌性治理的焦點在于治理主體能力、資源和渠道路徑的綜合強化，立足于制度韌性強化以作為組織整體的安全根本保障。數字技術在治理過程中的全面嵌入則可通過作用于韌性治理中的信息多元獲取、反饋學習和自組織恢復等提升治理策略的穩健性、靈活性與適應性，借力數字技術提升治理主體在問題分析上的全面性、在資源調配上的綜合統籌性、在應對措施上的針對性，變應急管理為常態化的動態管理，減少突發性危機造成的損失并提升自我在危機中快速恢復、重組和發展能力。韌性管理對組織機制、運行架構和治理方式的對方觸及，也使得數字治理平臺建設將更為廣泛地涉及資源、技術、信息等的共享與分配方式創新，以社區為中心的屬地管理也要求治理體系有所調整與完善。如何首先實現政府治理機制與管控模式的革新就成為數字轉型的重中之重，有必要從數字治理的本質與難點出發，找尋完善數字治理平臺建設的突破口。

二、高不確定性環境下數字治理平臺建設的本質與難點

優化數字治理平臺，提升政府對突發性問題的應對效力，所希望改變的是單向的制度施壓和權力施壓治理模式，治理思路將從“嚴管”逐漸轉向“精準”，通過更為直接、全面的信息互動提升策略議案的效力性。由此也可以看出數字治理平臺建設的本質在于，通過治理技術創新首先實現數字經濟平臺的充分利用，使得已經存在于社會中的大量有效數據資源可以進入決策者視野，成為其進行最終決策的重要參考資料，在虛擬空間中真正實現與公眾“面對面”而精準獲悉最新訴求，以及全面、客觀了解政府決策議案的執行情況與信息反饋，縮短決策主體與決策服務對象間的距離以提升決策內容的精準性。如何從單一的技術創新擴展至體制機制創新，如何從微觀著手而拉動宏觀質變，是數字治理平臺建設實現飛躍的關鍵。具體而言，數字治理平臺建設的難點將主要集中于以下方面。

一是組織體制機制方面的革新要求。信息來源和交流渠道的日漸豐富將有效打破部門隔離狀態而實現數據共享，要求組織結構模式加速“扁平化”改造。這涉及管理層次的簡化而分權，卻又同時需要強化融合性管理技巧而使組織更具活力和敏捷性即實現有效賦能。日益扁平化的組織結構體系又會使得各部門所需要的技術人員比重不斷上升，而整體人力資本規模卻有所縮減，組織管理將從傳統的勞動力密集型走向技術密集型。如何在有效維系社會秩序的前提下，適度、合理壓縮治理中間層，并提升基層執行者的綜合素養就是需要考慮的現實問題之一。這就意味著，數字治理平臺構建不是作為一種簡單的工具技術疊加存在于組織治理中，而是存在一定程度上的替代效應，數字技術將作為重要生產要素直接參與治理，并對簡單體力勞動形成替代，最終構建新的生產模式。面對這一新興的生產要素，管理者如何使其科學發揮替代效應，又同時保證其與人力要素的深度融合；既輔助人力資源要素價值發揮，又同時實現自身獨有的信息價值，是亟待解決的深層次問題。

二是工具技術層面的推陳出新。數字治理實現的重要前提條件即數字治理平臺構建完成，需要相當的財力、物力投入和數字技術建設與推廣。在此基礎上，還需對基層管理人員認知與參與積極性進行促動，使其可從自身工作強度、效率出發，能夠切身體會到數字技術的便捷性而積極參與創新、及時反饋想法意見，構建“信息傳遞-組織結構-責權利分配”的新模式。[10]這涉及兩個層面的問題的解決：首先，數字技術本身的持續發展而為人力要素價值充分發揮提供幫助，使參與組織事物的個體主動認識、接受并推廣數字技術，甘愿在簡單勞動中使數字要素成為主體之一而替代部分人力勞動。其次，數字技術持續提升所需物質基礎的有效奠定和長期投入，在充分實施數字治理之前，決策層需要從長遠出發，就數字建設的投入與耗費進行理性估算并充分準備。

三是治理思維與視野的創新變革。想要實現數字平臺建設的質變躍升，就需走出傳統的治理路徑依賴。這所強調的是管理者對數字治理的理解與認知，不能將其簡單定位于一種改善科層制非人格特征所導致的管理靈活性不足的工具，而是深刻理解和領會數字技術、數字治理平臺在“信息傳遞模式-組織結構模式-責權利分配模式”新模式中的主導與決定效用，以及由此帶來的組織運行模式和體制機制變革。確保數字技術在治理中的運用可形成一種改革動力而打破科層制的縱向結構特征，避免數字技術使用后所形成的變革紅利重新內化為科層制的一部分。這就需要借力數字治理平臺建設構建新的治理模式與路徑，推動各種改革性、系統性耦合慢慢形成，超越以屬地管理為原則的傳統行為邏輯，最終形成新的政府治理結構。

三、基于韌性治理的數字治理平臺改善路徑

（一）以組織內信息傳遞同步化改善技術失靈

韌性治理強調管理過程中的統籌性，以及制度層面的靈活性、精準性，既要解決眼前問題，又要蓄積發展力量。這就首先要求信息資源的完備而保證組織間、部門間互動溝通的充分全面，必須從信息互動中完成對問題表象和根源的同步挖掘，繼而確保決策的針對性和效力性，越是完備、全面的信息跨界溝通，越能提升治理手段的先進性與針對性。從技術應用的角度來看，數字治理平臺改善的第一步即在發現端配置先進的智能設備，實現信息匯總并及時反饋至上層平臺，以實現對組織運行中脆弱環節的精準感知、監控和分析，提升治理主體在突發情境下的反應速度與應對速度。以對眼前急迫問題的迅速解決為抓手，同步實現組織決策機制和運行機制的數字轉型。基層事務處理可改變金字塔式的層層管理模式，代之以點面結合方式而提升治理措施的覆蓋面。由此，不再采取自上而下的逐級安排命令形式，而是以職能部門、執行部門、參與主體對信息的同步獲悉打破信息傳遞困境，改善技術失靈造成的治理乏力與響應滯后。

（二）以組織結構扁平化轉型改善主體失靈

韌性治理能否有效實施，其中一個重要決定因素即參與主體的多元性，能否調度社會主體有效參與突發性問題治理將直接影響最終治理成效。當下，數字治理平臺失靈問題的根本在于治理結構僵化。[11]數字治理平臺難以有效將市場、社會、民眾等多元主體納入制度安排，這就限制了社會力量的外部適應力、吸收力，一旦遭遇突發性危機將難以通過吸收社會資源而增強恢復力，韌性治理所強調的多元統籌、長短期規劃協調也無從實現。破解數字治理平臺難點即應首先擴充治理主體，這就需要在組織層面構建多元主體的參與格局和協同機制，借力數字技術、互聯網技術從配合、協調、聯動應對等方面優化和重塑管理機制。具體而言，可依據事務處理的一般流程、參與主體和資源調度，將部門與部門間、部門與街道社區間、不同街道社區間，通過數字治理平臺串聯起來，加速組織結構扁平化轉型。確保一旦實施操作即可無縫對接、逐一推進，各職能部門各司其職、相互配合。既保證事務運行流程順暢，又保障資源調配及時，部門間、街道間第一時間獲得社會反饋信息即可迅速采取應對措施。這也要求在決策議案實施前，一是要完成預警體系構建，針對各種可能出現的意外情況充分準備。二是要實現跨部門信息共享，數字治理平臺所要提供的共享信息即包括社會各類需求、組織可調配資源量、各職能部門效能范圍，以及針對意外情況的應對與補救措施，并同時實現跨層級、跨部門、跨區域“三跨”管理。

（三）以基層組織內的權責利再分配改善過程失靈

從韌性治理所強調的治理主體能力、資源和渠道路徑的綜合強化出發，其要求立足于制度韌性強化以作為組織整體的安全根本保障，[12]從而保證治理中的信息多元獲取、反饋學習和自組織恢復等的顯著提升。這就需要從組織制度結構入手，在依據數據平臺實現信息共享的同時，責任到人、資源配套到位，繼而按照制度規章進行更為精準的“定位”分析，就具體事務的應對方略進行可行性、效力性、預期性和風險性評價，借力開放平臺邀請各參與主體、關聯主體共同討論與審核。以此更高效地發現基層實施過程中可能出現的各種目標置換行為與敷衍作秀假象，使流程優化、受理標準化，內部信息傳遞模式透明化、數字化，避免再分配改善過程失靈。責權利的精準再分配也可使更多的中間節點被壓縮，組織內部扁平化趨勢有所加強，信息傳播速度、決策反應與執行效率隨之提升。可見，政府管理可通過數字治理平臺實現更大范圍的有效監督與成本壓縮，提升精準治理水平與風險管控能力，這反過來又會加強政府內部信息傳遞模式走向數字化，使其逐漸定型為一個整體的平臺政府。如此，在平臺型政府模式下數字技術一方面成為統籌任務、協調資源的工具，另一方面又驅動治理流程再造和治理機制變革，助推治理主體之間對權力、資源、責任、利益（激勵）重新調整，構建了一個更加開放、有序和高效的合作治理生態體系和更為精準的分配體系，有效破解了傳統治理模式下處置水平較低、治理效率與準確性不高等協同失靈問題。

四、提升數字治理平臺韌性的具體舉措

（一）韌性強化的基礎：創新數字驗證機制

提升數字治理平臺韌性，拓展數字資源的來源渠道和保證數據信息的時效性是關鍵，結合政府治理過程中對數字信息的利用，其還應避免數據過于繁雜導致的使用不便和受限等弊端，這就需要在增加治理主體、豐富信息來源的前提下實現各類信息數據的標準輸入和充分整合，破除數據使用的“內部壁壘”和“外部壁壘”。當前，各部門各類數據庫的建設已較為積極，在進行組織管理的過程中可實現一定程度的數據信息共享，但部門間的核心數據依然存在隔閡，這也就使得刻意留痕成為新的形式主義做派。提升數字治理平臺韌性首要一步即率先完善數字驗證機制，通過跨鏈技術和創新算法破解各“鏈”之間的高度異構問題，使各部門數據在安全前提下能真正實現開放共享，而非借由構造虛假數據信息在工作中刻意留下痕跡。一者，助推“實時數據-處理中樞”的二元直接歸集場景應用，確保工作中的一切真實數據信息可被平臺及時記錄并發布共享，清晰展示數據信息的生成過程與責任執行者，以此破解虛假制造數據的痕跡主義行為，提升數字治理平臺的信息真實性與共享范圍。二者，進一步完善區塊鏈技術，針對目前存在的“鏈”多但彼此孤立狀態，通過優化算法技術降低彼此間的異構性，確保各數據庫可實現跨界使用，以此減少數據庫重復問題，提升數據信息的使用效率。三者，利用人工智能構建雙向信息交匯溝通機制，完善相關部門之間的實時信息交換機制，提升政府在平臺治理中的應對效率。四者，承接數據處理的技術型企業間應充分溝通，統一數據輸入、輸出以及接口調用的標準，不斷完善數據共享的保密、存儲等硬件設施設計。政府部門則應就事關公共事件、私人隱私等信息數據的合理開發制定必要的規制措施，實現信息數據在部門間的安全開放和系統間有序共享。

（二）韌性強化的核心：細化公眾數據鏈條體系

平臺政府搭建與高效持續運行的關鍵并非只有數字技術本身，還包括參與各方的積極性與主動性能否有效維系，以及環境、政策等因素的影響。[13]作為管理者，上層政府固然有動力通過完善數字治理平臺而更好地獲得社會各類信息，優化自我決策議案而強化權威性，但作為信息供給者的社會公眾，其是否有動力始終參與數字治理平臺建設，則需要通過完善數據鏈條信息而使其同等感受到信息化所帶來的便捷與價值創造。這也就要求，數字政府的建設需要一改傳統的表象思維，將數字治理平臺建設等同于管理中對相關數字技術的選擇性使用，這將依然無法超越以往的“條塊分割”模式，最終結局也是局限于構建一個數字化的傳統政府。以數字技術、數據信息為依托的數字治理平臺構建和治理韌性強化，需要以社會主體為中心面向不同業務需求、場景重塑與適配性提升，完善政府管理職能的信息化、智能化，必須通過重塑組織部門結構而優化機構職能，既更高效地滿足部門目標追求，又以模塊化、功能化的動態調整為部門任務實施提供更具針對性的支持，滿足多元化業務需求。那么，一是平臺政府應通過數字技術使用實現對公眾急需資源的精準、高效配備，尤其是在特殊時期應通過數字治理平臺的特定情境打造，確保有限資源用在“刀刃上”而使民眾感覺到方便高效。二是利用數字治理平臺上所發布信息的難篡改、可追溯特點，對事關民眾的關鍵信息生成進行精準定位，建立核心政府節點，以明確相關行為的責任者，破解數據控制者分散和“搭便車”問題，優化人財物匹配的機制，提升資源使用的效率性與服務性，使其創造更大價值而惠及民眾。三是將社會民眾的信息需求作為平臺政府創新管理的重點之一，立足個人、企業等主體視角，平等考量其對政府組織的客觀信息需要。這就需要完善數據鏈條體系，可利用哈希算法等技術對個體信息需求進行精準傳遞。

（三）韌性強化的關鍵：嵌入合規機制實現系統融合

如何整合多元主體、要素和資源是數字治理平臺韌性提升的關鍵問題之一，運用先進技術而改善治理過程。更為細致地說，即需要借力數字技術不斷進步催生的數字治理平臺，為多元主體間的多元信息互動和彼此協商對話提供更先進的平臺條件和技術環境。結合現實情境可知，平臺政府運行效率與效果必然首先受數字技術發展影響，其具有“賦權”屬性。[14]一旦計算能力不足就必然采取分散、分層、分包管理原則而導致分布式數據庫持續出現，在大量“鏈”與“庫”之間難以構建關聯關系而真正實現數據信息共享，開放數據的潛在獲益能力大打折扣。這就需要以平臺政府為核心，將合規機制內嵌于區塊鏈體系中，通過代碼實現監管以破解困境。一方面，加快《數字經濟平臺法》制定與完善工作，對數字技術使用形成法律約束力。與此同時，可通過P2P 網絡技術等完善技術層面的可記錄、可追溯、可確權、隱私保護等功能設置，保障關鍵信息在各部門間公開透明溝通。另一方面，政府機構應充分發揮引領、關聯效用，必要時可借力制度剛性實現不同互聯網平臺企業的聯合，以組建更大的信息發布與溝通交流平臺，加快實現多系統融合。