“南海行為準則”磋商有望加速

丁鐸

擔任今年東盟輪值主席國的印尼日前宣布將加緊推動“南海行為準則”（下稱“準則”）磋商，首輪談判將于3月舉行。當前南海形勢總體穩(wěn)定，“準則”磋商進程從去年開始逐步回到實體會議軌道，案文的第二輪審讀進度加快，這有助于東盟國家與中國增進信任、凝聚共識，早日通過逐章立制實現(xiàn)管控危機、預防沖突、深化海上務實合作的目標。

當下，影響南海地區(qū)形勢的因素相對清晰。美國強推“印太戰(zhàn)略”制造地區(qū)分裂對抗，試圖針對中國組建“小多邊”安全機制，導致南海秩序的軍事安全色彩日益濃重，周邊部分國家在南海問題上的焦慮感有所升高Q東盟國家雖然時刻警惕避免卷入大國對抗，但以美國為首的域外大國固守冷戰(zhàn)思維加劇導南海地緣政治競爭,一定程度上分散和降低了地區(qū)國家對非傳統(tǒng)安全領域合作的注意力和關注度。-少數(shù)東盟國家對加快“準則”磋商的政治意愿有所減弱，試圖通過延長“準則”達成前的“窗口期”進一步固化在爭議問題上的非法所得。各方在“準則”適用海域、拘束力、第三方利益和執(zhí)行機制等議題上的分歧等，給“準則”達成帶來難度。

但國際規(guī)則不是在真空中存在的，而是由適用它們的現(xiàn)實所塑造。盡管各方在“準則”磋商一些具體問題上存在認識差異,但磋商本身就是一個求同存異、擴大共識的進程。-在此過程中我們要看到，一方面，東盟近年來將南海問題視為維持自身團結(jié)、維護地區(qū)穩(wěn)定和維系大國平衡的一個抓手，在“準則”框架下海上合作的方式、開展合作的海域、適用的法律規(guī)則等問題上尋求共同立場。另一方面，對于“準則”磋商，東盟內(nèi)部仍有不同看法和議程，對于域外國家如何發(fā)揮作用、發(fā)揮何種作用以及自身利益以何種方式得到保護仍存分歧。這些差異既對“準則”磋商進度有影響，也與“準則”的實質(zhì)內(nèi)容和實施效果密切相關。

作為2002年《南海各方行為宣言》（下稱《宣言》）的繼承和發(fā)展，“準則”磋商是南海有關爭端解決前中國與東盟國家探索構建地區(qū)秩序的努力和嘗試，也是具有開創(chuàng)性意義的國際法和國際關系實踐。“準則”雖然不會解決南海一切問題，但在管控危機上與《宣言》的作用相輔相成；20多年前，《宣言》把制定“準則”作為長遠目標，就是要通過更具實質(zhì)內(nèi)容、更行之有效的地區(qū)規(guī)則確保南海成為和平友誼合作之海。

當前影響南海地區(qū)形勢的好壞因素兼而有之，通過規(guī)則建設避免南海問題失控是東盟國家與中國的共同責任。事實證明，中國堅持“以談判協(xié)商解決爭端、以開發(fā)合作減緩爭議、以規(guī)則機制管控爭議”，對于妥善處理南海有關爭議問題、維護地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用；中國與東盟國家共同奉行并發(fā)揮積極效果的“雙軌思路”也應繼續(xù)堅持下去。展望未來，東盟國家與中國應該相向而行，管控、處理好南海爭議問題，以開放的區(qū)域主義為引領不斷深化海洋功能性合作，以更多樣、更具體、更具示范意義的海洋合作項目來增進利益融合，通過區(qū)域海洋治理合作的積極意愿、共同理念和成功實踐來降低地緣政治因素的消極影響。

多年來，“準則”磋商取得一系列階段性成果，磋商進程雖受一些因素影響有所遲滯但總體保持積極勢頭；審視南海規(guī)則構建的歷史和現(xiàn)實，可以得出一條重要啟示：南海安寧的首要受益者是地區(qū)國家，南海動蕩的苦果也將主要由地區(qū)國家消化，地區(qū)國家理應將處理問題的鑰匙牢牢握在自己手中，相互照顧彼此的關切和舒適度，不讓外部干擾和彼此分歧阻擋深化合作和凝聚共識的步伐。如此，達成一份符合國際法且行之有效的“準則”便能水到渠成。▲（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長）