生態文明建設視角下礦業用地問題與對策：以寧夏回族自治區為例

胡志瑞，王 芳，楊 超，羅小平，楊朔鵬，王小龍

(1.寧夏國土資源調查監測院，寧夏 銀川 750002；2.寧夏礦產資源儲量評審中心，寧夏 銀川 750002；3.寧夏大學地理科學與規劃學院，寧夏 銀川 750021)

0 引 言

礦產資源是經濟社會發展和生態文明建設的重要物質基礎，也是生態環境構成要素[1]。礦產資源管理、保護、合理開發利用和礦山生態環境保護修復是生態文明建設的重要內容。黨的“十八大”將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，做出了全面部署。《黃河流域生態環境保護規劃》也明確提出促進綠色礦業發展。目前，我國礦產資源的生產量、消費量和進口量均已居世界首位，年礦石開采量超過300億t，礦業產業體系完整。從中長期看，全球礦產資源需求將出現分異，戰略性新興礦產需求加速增長，中國等新興經濟體礦產資源需求仍將處于較高水平[2]。寧夏回族自治區(以下稱“寧夏”)是我國十大能源礦產資源集中區之一，是典型的資源依托型省份，經濟結構“倚重倚能”，很多產業因礦而生、因礦而興，豐富的礦產資源為煤電、煤化工等優勢特色工業的發展奠定了堅實基礎。然而生態脆弱是寧夏最大的現狀問題[3]，礦產資源開發過程中注重保護生態環境顯得尤為重要。

礦業是對礦產資源的勘查、開采、選礦、冶煉、加工以及對礦山生態環境的修復，開發、利用礦產資源必須通過礦業活動實現。當前寧夏礦業活動與生態環境保護的矛盾突出，其中許多矛盾的根源在于礦業用地。礦業活動初期因占用土地，對表層土壤和原生草原植被造成破壞；礦業活動中期產生的固體廢棄物和尾礦對土地造成壓占；礦坑水和選礦廢水處置不當會導致水土污染環境問題，導致區域性土壤保持服務功能失調、生物多樣性功能喪失，生態系統調節功能失衡、地下水系統失衡，進而影響區域生態系統質量；礦業活動末期進行土地復墾礦山生態修復等人工干預，可能會改造自然生態系統，甚至打破原有自然生態系統的平衡[4]。山水林田湖草沙等生態系統各要素，既有各自內在的結構、功能和變化規律，又與其他要素相互耦合、相互影響。“山水林田湖草沙是生命共同體”的系統思想，明確要求人們在生態環境治理中更加注重統籌兼顧。

由此可見，合理、規范地使用土地，盡可能降低礦業開發和經濟發展對生態系統的功能、質量和穩定性造成影響尤為關鍵。寧夏地處黃河流域，屬于生態敏感脆弱區，統籌協調資源利用與生態保護關系，規范礦業用地對黃河流域生態保護和高質量發展意義重大。

1 礦業用地內涵與特點

礦業用地是指采礦權人在開采礦產資源過程中需要占用的土地，包括選礦場、采場、工業廣場、進場道路及附屬設施等用地。根據《土地利用現狀分類》(GB/T 21010—2017)規定，采礦用地為二級類用地，與工業用地、鹽田、倉儲用地同屬于一級類工礦倉儲用地，具體指采礦、采石、采砂(沙)場，磚瓦窯等地面生產用地，排土(石)及尾礦堆放地[5]。 礦業用地與礦業權范圍不是同一概念，按礦業權分為以下兩類。

1) 勘查用地。《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規定“建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準”[6]。目前勘查工程一般以鉆探、探槽為主，坑道工程為輔，普遍作法是探礦權人與原土地權利人簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費，勘查工作完成后，由用地單位恢復土地原用途交還土地權利人繼續使用。實踐中，如地熱資源勘查中占用土地引起的問題較少[7]。

2) 采礦用地。采礦用地按照礦產資源開發方式不同，大體可分為露天開采用地和地下開采用地。露天開采的采礦用地包括采礦區用地和尾礦庫用地；地下開采的采礦用地包括工業場地、井場用地、交通運輸用地、管道用地及配套設施用地。煤礦還涉及排矸場、選煤廠、篩選廠、采煤沉陷用地。

采礦用地屬于建設用地范疇，《中華人民共和國土地管理法》第五十三條規定“經批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規規定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府自然資源主管部門提出建設用地申請，經自然資源主管部門審查，報本級人民政府批準”。《中華人民共和國土地管理法》第五十四條還規定了建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得，國家重點扶持的能源基礎設施用地可以由劃撥方式取得[6]。

事實上，大多數礦山分布在農村集體土地上，在2019年《中華人民共和國土地管理法》修訂之前，因原《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地”，如果采礦用地涉及農村集體所有權，需要先由國家統一征收，然后出讓給礦山企業。在新《中華人民共和國土地管理法》實施后，根據第六十三條規定，滿足一定條件的集體經營性建設用地可以直接在市場上進行交易，成為采礦用地的合法供地來源，突破了以前采礦用地必須使用國有建設用地的單一合法供地模式[8]。

2 寧夏礦業用地基本情況

目前寧夏境內共發現49種礦產，可供開采的有22種。煤炭、石膏、石灰巖、冶金用石英巖、巖鹽、芒硝、冶鎂用白云巖是寧夏的優勢礦種。寧夏設置礦業權416個，其中，采礦權365個，探礦權51個[9]。近幾年，寧夏積極開展礦業權整合，礦山企業數量從高峰期的1 000多家逐年下降。寧夏采礦業在工業三大門類產值中占13%，再加上后續的洗選業，以及在電力熱力燃氣、化工制造、交通運輸等方面的應用，礦業幾乎占據了寧夏工業產值的“半壁江山”。

2021年開展的寧夏礦產資源領域違法違規行為清查整治工作中，發現全區礦山違法違規行為主要表現在違法違規占地、超層越界、無證開采、不按開發利用方案開采、生態修復不到位等方面。截至2022年第一季度，礦山違法占地整改率為三分之一，其他礦山違法違規行為整改率接近或超過一半。由此可見，礦山違法違規占地問題成為最難整改部分。寧夏生產礦山(包括煤礦與非煤礦山)中存在用地問題礦山占比如圖1所示。

圖1 寧夏生產礦山“問題”用地統計

1) 煤礦用地。根據寧夏礦產資源領域違法違規行為清查整治工作統計，截至2021年底累計發現銀川市、石嘴山市兩地87%的煤礦存在用地問題，主要集中在工業廣場、道路等設施及排矸場無合法用地手續或超面積占地；寧東地區大部分煤礦工業廣場、道路等設施無合法用地手續或超面積占地，71%的煤礦排矸場無合法用地手續或超占用地；吳忠市、固原市煤礦中存在不同程度違法占地問題，主要集中在排矸場無合法用地手續。由此可見，煤礦違法占地現象普遍存在。

2) 非煤礦山用地。對寧夏區域內非煤礦山“問題”用地情況進行梳理，發現非煤礦山“問題”用地情況也十分普遍，達到50%以上，存在問題主要集中在辦公區無用地手續、物料堆存在礦區外壓占土地且無用地手續等方面。

3 寧夏礦業用地存在的問題

3.1 在空間上：采礦權與采礦用地使用權交叉重疊但取得不同步

企業獲批采礦許可證意味著取得了采礦權，但要合法開發該區塊礦產資源必須還要申請采礦用地使用權。根據《中華人民共和國民法典》第二編，采礦權是一種用益物權[10]。自然資源主管部門審批采礦權是依據《中華人民共和國礦產資源法》圍繞采礦權的出讓、礦區范圍的劃定、開發利用方案的評審備案、礦山地質環境保護與土地復墾方案的審查等方面進行，并不以企業取得采礦所需建設用地使用權為前提條件。而采礦用地屬土地使用權，采礦許可證并無采礦用地使用權許可事項，礦山企業還應根據《中華人民共和國土地管理法》及相關規定單獨申請。因此現實中，采礦權與采礦用地使用權行政審批分離，難以同時取得。

采礦權與采礦用地使用權在空間上往往交叉重疊，但礦業權人取得采礦權的同時取得采礦用地使用權、協調與土地所有者之間的關系成了難題。

3.2 在時間上：采礦權與采礦用地使用權有效期限不一致

目前采礦許可證有效期按照礦山建設規模確定，“大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年”[11]。大中型礦山一般通過劃撥、出讓方式取得建設用地使用權，其最長期限為50年，由此造成采礦許可證到期閉坑退出，企業可能依然擁有一定年限的土地使用權，但該土地對企業來說已無使用價值，由此造成土地閑置和廢棄的現象。礦山地處偏遠的山區，礦山企業撤離后，建設用地往往無法得到有效利用。小型礦山因資源量少，采礦許可證有效期限一般較短，更難與建設用地使用權期限匹配。寧夏磚瓦用黏土、建筑用砂類礦山用地與市場供需緊密關聯，供大于求時按照原有規模生產則會出現各類物料“無地可堆”的現象，這類小型礦山違規壓占土地現象時有發生。當前采礦用地的臨時用地政策適用范圍有限，只有滿足條件的建設項目施工、地質勘查等臨時和可恢復的情況下可以采用臨時用地方式直接使用集體所有土地，并不具備普遍適用性[12]。

采礦權與采礦用地使用權有效期限不一致，會造成礦業用地難以退出，供出去土地越來越多，土地復墾后建設用地指標無法騰退，與現行土地復墾制度沒有形成閉環管理。

3.3 用地供需錯配，地方政府供地難度大

盡管新《中華人民共和國土地管理法》規定滿足一定條件的集體經營性建設用地可以不經過征收程序直接在市場上進行交易，成為采礦用地的合法供地來源[6]，但采礦用地的選址取決于礦產資源的賦存位置，難以通過國土空間規劃事先確定，而集體經營性建設用地入市的條件之一即為符合國土空間規劃和村莊規劃，實際能夠供應的集體經營性建設用地與采礦用地的需求可能并不匹配。

使用集體經營性建設用地以外的集體所有土地出讓之前要進行土地征收，征地改變了土地所有權性質，使農民失去了賴以生存的土地。《中華人民共和國土地管理法》明確了征收農民集體所有的土地應當符合公共利益的需要。隨著采礦主體日益多元化，絕大多數礦山企業是以獲取經濟利益為目的，并非“公共利益”驅動，因此地方政府為了礦產資源開發進行土地征收已缺乏法律支撐。

3.4 企業用地不規范，違法違規用地頻發

對礦山企業而言，受限于國土空間規劃、建設用地指標、征地拆遷、集體土地承包經營權等因素造成權利沖突，可能形成取得采礦許可證而無法動工的局面，這就導致部分企業寧可冒著違法違規風險也要占地開采。寧夏非煤露天礦山歷史上礦業權設置小而多，導致歷史遺留問題多。小而散的格局造成礦山違法違規用地呈現多點頻發現狀。通過實地督導檢查發現，礦山企業違法用地分以下幾種情況。

1) 以租代征。一方面，企業土地征收時間成本、費用成本大。另一方面，農用地轉用、林草地轉用采取征收方式改變了土地權屬性質，農民由此失去了集體土地使用權，所以農民更愿意通過以租代征的方式出租土地。 因此以租代征在現實中成為許多企業的用地方式。這種方式突破了土地用途管制制度，無論是農民還是企業，雙方利益都不受法律保護。

2) 未批先建。部分礦業權人對礦業權和土地所有權分別由《中華人民共和國礦產資源法》和《中華人民共和國土地管理法》的規定認識不清，主要存在以下幾種情況。①“用地審批手續并不重要，即便不合規，也只是行政違法”，其實違法占用農用地，造成農用地嚴重毀壞且數量較大的，還可能涉嫌刑事犯罪；②既然已經取得了合法采礦權，“理所當然”占用礦區范圍內的土地進行開發利用，而對于還要按照土地管理的相關規定辦理用地審批許可并不明晰；③為了逃避繳納土地出讓費用。

3) 土地復墾不到位。一種情況是直接退出不履行復墾義務。部分礦業權人法律意識淡薄，在開采過程中造成土地損毀、礦山地質環境破壞嚴重，導致恢復治理難度大，資源量枯竭、采礦許可證到期后便棄地而去。還有一種情況就是復墾的數量和質量不達標，有些地方臨時用地未恢復到原地類或者復墾達不到可供利用狀態。

4 規范礦業用地對策及建議

4.1 突出規劃引領，發揮統籌協調作用

國土空間規劃和“多規合一”實用性村莊規劃旨在實現對國土空間進行有效管控及科學治理，促進發展與保護的平衡。采礦用地自然受這兩個規劃約束，建議在編制國土空間規劃和“多規合一”實用性村莊規劃時將采礦用地納入規劃統籌安排。發揮規劃頂層管控作用，設置禁止開采區、限制開采區，禁止在生態紅線、高標準農田內進行礦業活動。在編制礦產資源規劃時要充分考慮礦產資源開發利用所需土地，適時開展礦產資源三維立體空間規劃布局研究，探索深部資源開發。有效銜接礦產資源規劃與“多規合一”實用性村莊規劃，強化規劃之間銜接，保障采礦用地需求。

4.2 強化源頭管控，礦業節約集約用地

造成寧夏礦業布局“小、散、亂”現狀的主要原因是歷史上設置礦業權“小且多”、設置不合理所致，因此應通過源頭管控實現節約集約用地。①礦山企業在編制開發利用方案，尤其是在采礦權范圍外設計加工區、生活區、排矸場、道路時，應嚴格遵循當地空間規劃、市縣礦產資源詳細規劃，在開發利用方案審查時應對方案設計占用土地的權屬、地類、數量的合理性、合規性進行審查。強化開發利用方案效力和管控作用，將其作為用地審批依據。②完善礦業用地有償使用制度，有利于保護耕地，提高土地資源和礦產資源節約集約利用和開采水平。

4.3 擴大試點范圍，推廣凈采礦權出讓

凈采礦權出讓就是在采礦權出讓之前，自然資源主管部門完成前期必要的技術文件，報請屬地政府組織當地發展和改革局、工業和信息化局、生態環境局、林業和草原局、應急管理局、水務局、交通運輸局等部門和擬出讓采礦權所在地鄉鎮政府進行聯合踏勘、聯合審查，確保擬出讓采礦權礦區范圍或影響范圍內土地權屬清晰，符合用地、用林政策。在出讓采礦權時連同采礦用地使用權一并出讓，采礦權競得人同時繳納采礦權出讓收益、土地出讓金等費用，辦理相關登記手續后同時取得合法的采礦權和采礦權用地使用權。近年來，多個省份將凈采礦權出讓納入礦業權出讓制度改革試點內容，寧夏也選取吳忠市開展了試點工作，在總結試點經驗的基礎上應擴大試點范圍，積極推廣凈采礦權出讓。

4.4 加強用地監管，空天地一體化監測

進一步規范用地行為，加大采礦活動中違法違規用地的查處力度。 加強監管，堅決打擊礦業用地中各類違法違規行為。充分應用信息化手段加強礦業用地常態化監管，實現傳統“靠人監管”到“技術監管”向“智慧監管”的轉變，應用遙感、5G、無人機等技術，形成“天上看、空中探、地上查、網上管”一體化監測體系。將礦業用地納入自然資源“一張圖”管理，同時加強臨時用地管控，在年度國土變更調查、衛片執法檢查中結合臨時用地批準文件、合同、影像資料、土地復墾方案報告表等，實行由批準到復墾的全流程管理。

4.5 注重土地復墾，探索差異修復策略

土地復墾是促進土地節約集約利用的重要舉措。在開采過程中，按照礦山地質環境保護與土地復墾方案進行“邊開采、邊治理”，由主管部門定期開展生態修復情況階段性驗收。加強礦山閉坑退出后的土地復墾以及臨時用地的復墾。目前對礦業權進行了全生命周期的管理，礦業用地因礦業權而起，應隨之價值滅失，建立礦山用地全生命周期監管、靈活的指標體系[13]。企業在恢復治理完成礦山用地的基礎上，探索進入建設用地使用權、依法入市的農村集體經營性建設用地使用權二級市場交易，可以換取新的礦業用地指標，或者與無用地指標企業交易，實現礦業用地指標的空間交換和交易，提升企業進行復墾和生態修復的積極性。

由政府投資實施礦山生態修復時，探索差異化生態修復路徑，科學判定礦山中生態-社會復合效益，劃分重點投入區、低投入修復區、自然恢復區，對不同區域實施不同的修復策略，擯棄均勻做功模式，實現礦山生態修復的綜合效益最大化。

5 結 語

礦業用地占地范圍大、用地類型多，現實情況非常復雜，需要具體問題具體對待。從生態系統視角看，礦業開發只要保持在生態閾值范圍內，不突破生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線，實現可持續利用，生態環境保護與礦業合理開發并不矛盾。當前生態文明建設上升到前所未有的戰略高度，在黃河流域生態保護和高質量發展的實踐中，礦山土地復墾被賦予了新的內涵和外延。因此，應進一步節約集約利用礦業用地，切實將礦業活動導致的生態環境破壞降到最低，積極探索復墾時將礦山納入區域生態系統中，進行山水林田湖草沙綜合治理、系統修復。

礦業綠色發展是高質量發展必由之路，也是保障國家生態安全、能源安全的要求。在“雙碳”背景下，應積極開發利用地熱等新能源，降低對傳統化石能源的依賴。當前寧夏正在打造全國重要的新材料生產基地，光伏、風電發展迅速，新能源雖然并未像傳統能源開發時壓占損毀土地，但對于其占用土地對生態環境造成的影響也需要加強監測和研究。