基于縣域村莊分類和布局規劃的村莊建設用地潛力研究以河南省為例

姚通

2021年中央1號文件明確年底要完成縣域層面的村莊布局分類工作。河南省《縣域村莊分類和布局規劃指南》中指出在規劃中開展村莊建設用地潛力分析。目前，對于村莊建設用地潛力研究多集中在研究單個村莊產業用地的保障、集體建設用地利用策略、鄉鎮國土空間規劃下建設用地布局等方面，很少有學者在縣域村莊分類和布局規劃層面探究村莊建設用地潛力。在縣域村莊分類和布局規劃層面研究村莊建設用地潛力，有利于在縣級層面明晰村莊類型，明確村莊建設用地整治方向，更好地指導縣域層面的村莊建設用地整理，為鄉村振興戰略實施提供支撐。因此，在縣域層面研究村莊建設用地潛力，有較高的理論價值和實際意義。

一、研究區概況

河南省作為農業大省，全省有4.56萬個行政村，約20萬個自然村，農村居民點點多面廣，在平原、丘陵、山地等多種地形均有村莊分布，截至2020底，全省村莊建設用地14318.64平方公里（2147.80萬畝），宅基地面積11034.14平方公里（1655.12萬畝），且河南全省面臨的耕地保護任務較重，發展與保護的矛盾較為突出。研究農村居民點騰退不僅能有效解決用地計劃指標和占補平衡屬性不足的問題，還可以解決省級以上重大項目占用基本農田來補劃補足基本農田的問題，能為其他省份縣域村莊分類和布局村莊建設用地潛力分析提供借鑒。

二、縣域村莊分類和布局規劃的意義

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要堅持鄉村振興和新型城鎮化雙輪驅動，統籌城鄉國土空間開發格局，優化鄉村生產生活生態空間，分類推進鄉村振興，打造各具特色的現代版“富春山居圖”?？茖W編制縣域村莊分類和布局規劃有利于統籌安排縣域村莊發展趨勢、村莊布局變化的節奏和時序，統籌資源利用、設施配置共建共享和村容村貌整治，構建山清水秀、集約高效、宜居舒適的美麗鄉村新格局。深入研究河南省18個地市范圍內的村莊演變規律、集聚特點和現狀分布，綜合自然地理稟賦、社會經濟水平、歷史文化資源、鄉村風貌特色等因素，合理劃分村莊類型，為村莊建設用地整理打下基礎，助推鄉村振興。

三、縣域村莊分類和布局規劃的技術路線及識別原則

在縣域層面精準識別村莊類型并合理規劃布局將對未來村莊建設用地的分布和規模產生深遠影響。首先，對村莊進行調查研究，通過收集資料、摸清家底，采取現場踏勘、座談訪談等形式進行實地調研，結合現狀資料和市縣“雙評價”成果找出研判影響村莊發展的主要因素。其次，立足河南省村莊發展實際，參考村莊分類評價體系指標，因地制宜構建適合河南省省情的村莊分類評價體系，綜合評價縣域村莊發展潛力。最后，根據五類村莊的識別原則，進行村莊分類和合理布局。

根據《河南省縣域村莊分類和布局規劃編制指南（試行）》，結合縣域村莊發展潛力和限制性因素分析評估情況，將縣域內各村莊按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并和整治改善五種基本類型進行明確分類。

四、河南省縣域村莊分類和布局規劃情況

根據村莊分類和布局識別原則，河南省縣域村莊分類和布局初步方案來看，全省108個縣（市、區）涉及的行政村42978個，其中城郊融合類行政村8049個、集聚提升類行政村8164個、整治改善類行政村21261個、搬遷撤并類行政村2738個、特色保護類行政村2766個。其中豫東黃淮平原農區、豫南山地及平原區、豫西山地丘陵區豫、北山地及平原區、豫中經濟高速發展區分類情況詳見附表。

河南省五區村莊分類和布局規劃分類情況表

五、不同類型村莊的騰退建設用地潛力分析

依據縣域村莊分類和布局規劃初步方案全省騰退的建設用地面積105.66萬畝，其中城郊融合類村莊騰退建設用地面積約22.78萬畝，主要集中在豫東黃淮平原農區，面積約12.65萬畝，豫西山地丘陵區騰退面積較小，僅0.1萬畝。集聚提升類村莊騰退建設用地面積8.44萬畝，主要集中在豫東黃淮平原農區，面積約4.50萬畝，豫中經濟高速發展區騰退面積較小，僅0.06萬畝。整治改善類村莊騰退建設用地面積22.09萬畝，主要集中在豫東黃淮平原農區，面積約10.83萬畝，豫西山地丘陵區騰退面積較小，僅0.12萬畝。搬遷撤并類村莊騰退建設用地面積50.87萬畝，主要集中在豫北山地及平原區，面積約20.86萬畝，豫中經濟高速發展區騰退面積較小，僅1.11萬畝。特色保護類村莊騰退建設用地面積總體規模較小，約1.47萬畝，主要集中在豫南山地及平原區和豫東黃淮平原農區。其中“五類”分區騰退建設用地數據詳見附表。

1. 根據2010—2018年村莊建設用地變化情況分析

分析過去十年村莊建設用地變化情況，可以更好地預測未來河南省村莊建設用地的潛力大小。根據二調地籍變更數據，2009—2018年以來新增202.07萬畝，平均每年增加22萬畝，2009—2018年以來減少118.79萬畝，平均每年減少13萬畝，2009—2018年以來凈增83.28萬畝，平均每年增加9.25萬畝。根據過去十年的變化量，可計算分析得出2021—2035年河南省預計騰退建設用地138.75萬畝，村莊建設用地騰退潛力較大。

2. 根據河南省2016—2020年河南宅基地復墾券交易情況以分析

河南省2016—2020年共交易了19.27萬畝，平均每年交易4.82萬畝。新增計劃由以前國家切塊下達改為通過處置批而未供，閑置土地核算新增計劃政策轉變，每年用于復墾卷交易的數量會大大增加，預計每年能達到6萬畝，到2035年預計復墾卷交易達到90萬畝。

3. 河南省2017—2020年農村居民點整理復墾情況

河南省2017—2020年農村居民點整理復墾約60萬畝，平均每年整理大約15萬畝，根據各年度整理情況分析，整理復墾農村居民點面積逐年增加，到2035年預計可整理農村居民點225萬畝，整治潛力較大。

結合地籍變更數據、宅基地復墾券交易和農村居民點整理歷年變化情況分析，根據農村居民點地籍變更數據到2035年138.75萬畝，宅基地復墾券交易測算90萬畝，農村居民點整理項目驗收測算2035年約225萬畝；通過加權平均法預計河南省每年農村居民點整理大約10萬畝，到2035年大約151.25萬畝。

六、關于縣域層面村莊分類和布局規劃的建議

根據村莊建設用地潛力分析，河南省村莊建設用地潛力巨大，依據縣域村莊分類和布局規劃能夠更好的為河南省實施“多規合一”的村莊規劃及鄉村振興發展提供決策指引。

（1）城郊融合類和特色保護類村莊應注重如何提高用地效率，突出地域特色，充分發揮現有資源帶動周圍村莊的發展。

（2）集聚提升類村莊應充分發揮自身優勢，強化主導產業支撐，吸收自身區位和周邊可借勢的資源角度出發，支持一二三產業融合發展的用地需求。

（3）整治改善類和搬遷撤并類村莊應注重考慮如何安排搬遷，重點安排時序對能夠復墾的控制村進行整理復墾，改善和保障農村村民的生活質量，通過政策引導村莊的撤并向鎮區或城區集中，提高基礎設施的使用率。

（4）通過預測，河南省村莊密度整體較高，自然村村莊規模有大有小，自然村平均村莊建設面積則呈現從東北向西南依次遞減趨勢，農村地區大概有10%～12%的農村宅基地閑置，可以進行農村居民點整理復墾。

七、結論

十九大報告提出實施鄉村振興戰略，如何引領鄉村建設行動，提升農村人居環境，解決產業發展滯后、基礎設施不完善等問題，急需“多規合一”的實用性村莊規劃。確實有必要對縣域村莊科學分析并進行分類布局，為國土空間規劃編制提供建設用地來源和村莊規劃編制提供數據支撐。

鄉村振興戰略視角下，縣域層面村莊分類和布局規劃方面，通過參考村莊分類評價體系，針對不同類型村莊識別原則，對各市縣村莊進行分類，找到村莊建設用地潛力分布區域，引導鄉村建設。通過縣域村莊分類和布局規劃，結合河南省不同類型村莊的優勢和發展需要，編制不同類型的村莊規劃；科學預判2035年能夠整理復墾的農村居民點潛力，通過多方案論證，為市縣未來15年的發展空間提供技術支撐和決策依據。