審計視角下的財稅體制改革

佘璐

科學的財稅體制是實現國家長治久安的制度保障，對于優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平起著重要的作用。黨的十八大以來，我國財稅體制改革向縱深推進，在稅收和財政體制、預算制度改革方面已取得明顯成效。審計部門是專門履行監督職能的行政機關，審計部門要對財稅體制改革進行全程監督，對于審計發現的問題要處理到位，切實履行好審計監督職能，穩步推進財稅體制改革工作。

一、審計在助力財稅體制改革方面發揮的優勢

（一）助力財政擴收降收，保障財政安全

我國財稅體制改革進入了關鍵時期，審計部門應著力推動深化財稅體制改革。為實現財政資金增收節支，審計部門加大審計力度，在維護財政資金安全方面發揮了重要的作用。審計機關強化重點專項資金審計，對于存在的虛報冒領資金、虛列支出、套取挪用等問題進行嚴肅處理，起到增收節支的作用。據統計，自1983年以來，審計機關督促問題整改，增收節支資金達到1.8萬億元，審計機關在保證財政資金的安全方面做了大量的工作。為確保財政資金發揮出應有的作用，審計機關要重點對各種財政專項資金的統籌整合進行審計，將專項轉移支付項目和規模控制住，將資金歸并后投向適合的項目。審計部門要對財政專項資金“碎片化、部門化”問題進行重點監督，想辦法解決問題。對財政存量資金要加大審計力度，要將部門之間的利益藩籬給打破。審計機關在促進財政資金的整合方面，發揮了“粘合劑”的作用。

（二）完善政府預算體系，推動預算統一

審計機關對于完善預算體系、推進預算執行起到了較大的促進作用，按照國家關于預算制度的要求，加強了預算執行審計，推動了全口徑預算管理工作。審計部門強化了對重點專項資金的審計，實現了對預算從分配到調整環節的全過程監督。對于存在的預算不完整、項目不細化、預算執行不嚴格、向人大報告預算執行情況時不全面，對于已經生效的預算在實際工作中執行不到位、在規模和結構上存在偏差等問題，審計部門提出了有針對性的審計建議，督促相關部門對政府預算體系進行規范，對各種預算要進行有機銜接，根據功能地位來安排各種支出。

（三）強化政府債務管理，規避財政風險

長期以來，地方政府債務問題較為突出，財政風險較大。審計機關對2013年以來的政府債務情況進行了全面審計，提出了加強債務管理和減少債務風險的審計建議，建議政府要建立債務預算制度、風險預警制度和債務風險責任制，要控制住政府舉債規模，減少地方政府財政風險。在審計機關的積極建議下，國家專門出臺了關于加強地方政府債務管理的文件，用于規范地方政府債務問題，切實維護了國家經濟安全。

二、我國財稅體制改革面臨的主要難題

（一）缺乏完善的財政預算體制

財政預算體制還需要進一步完善，我國自2003年開始，實施全口徑預算制度之后，政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算等被逐步納入預算體系，但在財政預算體制方面仍然存在一些較為突出的問題，主要表現為預算范圍不全面、預算編制不細化、不透明、支出結構不盡合理等問題。實施全口徑預算之后，全口徑預算涉及的范圍不斷擴大，但是在與一般公共預算銜接方面仍然有欠缺，在預算范圍方面，與國際貨幣基金組織給出的預算范圍還存在一定的差距。預算編制的細化程度不足，導致一部分預算支出不能落實到具體的單位和項目，影響了預算透明化的程度。預算支出結構還需要進一步完善，中央財政支出的占比較低，發達國家的占比達到65%以上，在我國，當前占比遠遠不足。預算還不夠透明，公開的僅僅是靜態數據，屬于類預算的范圍，較為籠統，不夠清晰。對預算進行公開時，對于預算制定和執行的具體資料公開不夠，導致了預算的透明度低，不符合政務公開的要求，影響了陽光政府的建立，不利于人民群眾享有知情權。

（二）稅收體制不健全

我國還需要進一步完善稅收體制，在當前的稅收征管實踐工作中，對稅收法律原則和規定的貫徹落實不到位，征管水平還不太高，稅收結構還不盡合理。稅收機關為財政收入的快速增長作出了巨大的貢獻，我國改革開放進入攻堅期和深水期，經濟發展形勢發生較大變化，稅收體制也面臨著較大的挑戰，暴露出了存在的問題。部分稅法的規定未得到一定的貫徹落實，例如，稅收返還政策未落實到位，部分地方政府的稅收優惠政策打了折扣。還有部分地方隨意增加附加費，未較好地貫徹落實稅收法律的原則規定。稅收征管水平還需要進一步提高，隨著社會的發展進步，稅收征管水平也需要與時俱進，稅收征管要提升信息化水平，充分利用大數據技術，提升稅收征管效率。當前，在稅收征管方面還存在一定的漏洞，影響了財稅改革的推進。我國的稅制結構還存在不合理的地方，稅收在財政收入中的占比還不高，影響了財政收入的穩定。地方稅種與中央稅種的比例結構不合理，近年來實施的增值稅擴圍在一定程度上緩解了這一問題。

（三）未建立健全的轉移支付制度

轉移支付制度存在一些問題，在基層單位存在事權與支出責任不適應的問題，多年來一直未能得到緩解。幾十年來，我國經濟發展突飛猛進，其中一個重要的因素就是較好地處理了政治集權與經濟分權之間的關系。分稅制產生了一些負面的作用，財力主要集中在中央，事權主要留在了地方，事權和支出責任不匹配，成為基層政府一個突出的問題。轉移支付制度實施后，在一定程度上緩解了這一問題。隨著中央財政收入規模的不斷擴大，轉移支付資金逐漸增多。轉移支付的方式和結構類型變化較大，在增加地方財力方面起到了很大的作用，然而仍然存在著“轉移支付專項化、專項轉移支付一般化”等問題，影響了轉移支付資金的使用，降低了資金的使用效率，不能充分發揮出轉移支付資金的作用。

（四）績效預算改革深度不足

在績效預算改革方面還存在一些不容忽視的問題，績效管理工作還需要進一步加強。在實際工作中，對投入和支出較為重視，對管理和績效重視程度不夠。對新增項目的事前績效評估、項目支出的績效自評工作開展得還不到位，不符合政策的預期要求。直達資金機制還存在欠缺，針對直達資金的分配使用存在問題，未能將資金細化到具體項目，沒有直接發放到具體受益對象，造成部分惠民政策沒有發揮出應有的作用。部分政策實施未達到預期目標，甚至造成資金閑置，沒有發揮出資金的激勵作用。

（五）公共資金存在較大審計難度

對公共資金的審計難度逐漸加大，使用公共資金的部門較多，牽涉面廣，涉及較多領域，涉及的資金包括社保資金、扶貧資金、住房公積金、住宅維修基金和社會捐助資金等。較多部門都涉及公共資金的使用情況，對于詳細信息進行了解的難度較大，增加了審計的難度。

三、審計視角下財稅體制改革的實施路徑

（一）搭建聯合審查和信息共享機制，強化監督

要從制度建設入手，加強統籌協調，增強改革的系統性和規范性。基層財政存在支出壓力較大、保障能力不足的突出問題。為妥善解決這些問題，要深入推進省以下財政體制改革，構建權責一致、區域均衡的政府間財政關系，保證基層財政的收入。在財政專項資金使用方面存在結構固化、使用方向交叉重復的問題，需要對專項資金進行整合，提高資金利用率。要加快機構改革步伐，整合部門單位，建立專項資金定期評估機制和動態調整機制。對于存在的日常經費擠占專項經費、經費管理使用不嚴格等問題，要加大財政支出標準化建設步伐，明確劃分基本支出和業務類項目支出的界限，使得基層部門在執行預算時有政策依據。在財政資金發放過程中，存在不符合條件的人員領取財政資金、部分資金被騙取、套取的問題，應該建立多部門協調聯動機制，實行聯合審查和信息共享。

（二）健全稅收體系，助力財稅體制改革

要積極推進稅收制度改革，為開征資源稅、環境保護稅做好充分準備，對消費稅制度要進行完善，為建立綠色稅制打下扎實基礎做到權責清晰、規范統一。要加大省以下財政體制改革步伐，提高政府的金融調控能力。為解決區域財政差異大、部分縣財政資金缺乏、省級財政控制力不強等問題，要牢固堅持“集中、均衡、有序”的原則，扎實開展各項工作。要加強區域之間的協調發展，對省以下財政分配關系進行優化。要嚴格執行《關于深化省級財政管理體制改革的實施意見》，按照文件要求，做好省縣之間的財政收入分配工作。要對財權劃分進行改革，明確支出責任，對財政困難地區進行財政支持，切實解決民生問題。為促進經濟社會的高質量發展，要建立財政激勵政策，將增值稅稅收優惠政策落實到位，促進實體經濟的發展，為縣域經濟發展提供不竭的動力支持。要堅持綠色發展的原則，建立和完善對生態功能區和自然保護區的一系列補償政策，將環境保護到位，對污染物的排放進行約束，優化地方政府的產業結構和能源結構。要對部分稅種制度進行改革，充分發揮消費稅的調節功能，對消費稅的征收范圍進行適當的調整，重點針對高污染的產品和部分高檔消費品。通過征收消費稅，引導居民進行合理消費。要對房產稅制度進行改革，解決存在的住房問題，促進地方財政收入的增長。要對宏觀稅負水平進行把控，體現出公平性。宏觀稅負水平比較高，已經接近發達國家水平，但經濟水平與發達國家仍然存在較大的差距，要切實解決宏觀稅負水平過高的問題，通過宏觀稅負來調整貧富差距，促進經濟社會的發展。要對各產業之間的稅負進行均衡，進一步擴大增值稅的征收范圍，適當調整某些稅種的征收標準。要大力提高稅收征管水平，將國家的稅收政策和法律法規貫徹落實到位，加強監管。要對收費制度進行改革，糾正收入不合理的問題，嚴格禁止亂收費、亂罰款的行為。要加大對企業的稅收優惠政策，切實減輕企業的負擔。

（三）注重強化轉移支付審計

要利用好轉移支付制度，轉移支付是一種有效的方式，平衡了中央與地方之間的事權及支出責任關系，支持了地方經濟發展。但是我國轉移支付制度還存在一些問題有待解決，部分地方政府利用制度的缺陷挪用轉移支付資金，對這一問題要引起重視，在財稅體制改革中加以解決。審計機關要將轉移支付情況作為審計的重點。當前，審計部門對轉移支付資金的使用情況監督力度不夠，基于此，審計部門應當聚焦轉移資金支付的使用情況。針對轉移支付資金管理難度大、使用時間較長的特點，審計部門要對資金的管理制度、內控制度情況進行關注，通過監督檢查，查看是否存在資金使用效益不高、長時間不對資金進行利用、未按照時間進度表使用等問題，對于存量項目資金，要及時進行整改使用，充分發揮轉移支付資金的作用。此外，可以考慮從中央審計委員會一直到各基層審計機關，建立起轉移支付的內部審計常態化機制，使轉移支付既有效率又達到相對公平的目的。

（四）注重財審聯動，強化預算績效管控

審計部門和財政部門要建立聯動機制，全面推進預算績效管理工作。財政部門和審計部門要加強溝通聯系、協調聯動，切實履行自身職能，發揮職能優勢，構建起規范有序的管理體系。切實防范重大風險，維護經濟安全，加強對相關領域的監管，切實保障經濟社會發展安全。在編制預算時，要充分考慮審計問題整改情況，制定相應的資金壓減措施來解決審計發現的各種問題。對于問題嚴重的，要暫停發放資金，一直到整改到位。要密切關注財政改革中出現的問題，建立審計問題整改的長效機制，推進財稅體制改革。

（五）拓展公共資金審計范圍，激發存量資金活力

要加大公共資金審計力度，將流量資金作為重點，做到審計全覆蓋，切實保障公共資金的使用效益。對于重大專項資金要給予關注，保障資金的安全，促進預算的執行和管理更加規范。對政府購買和轉移支付的資金，要作為監管的重點內容。如果公共資金結余時間過長、沒有發揮出公共服務作用，應當及時督促上繳國庫。對公共資金支出進行審計監督時，對于支出質量和節約情況給予評價。要重點審查公共資金的使用效率、公共資源利用情況、公共資金的政策目標、公共資金的預算編制情況及執行情況，對資金使用效率進行審查，促進資金得到充分利用。審計部門對預算執行情況進行審計時，要對財稅體制改革政策落實情況進行跟蹤監督。要不斷改變對公共資金的審計方式，充分利用大數據技術、網絡信息系統等科技手段，提高對公共資金的審計效率和效果。

結語：

我國經濟發展進入新常態時期，審計機關要按照全覆蓋審計的要求，在不斷深化財稅體制改革的背景下，加強統籌協調，正確面對在財稅體制改革方面存在的主要難題。審計機關要采取正確的實施路徑，搭建聯合審查和信息共享機制，健全稅收體系，注重強化轉移支付審計，注重財審聯動，強化預算績效管控，拓展公共資金審計范圍，激發存量資金活力，加大對公共資金、國有資源的審計監督，適應不斷深化的改革形式，促進財稅體制改革的深入開展。