流域生態(tài)補償法治化路徑探索

劉晨燕 王亞蓉

陜西理工大學經(jīng)濟管理與法學學院，陜西 漢中 723000

一、研究背景

近年來，人口和經(jīng)濟的增長使得各種水資源問題愈發(fā)凸顯出來，尤其體現(xiàn)為水資源分布不均勻和人類社會各地區(qū)需水不均衡之間存在的矛盾，為了解決這種矛盾，在借鑒外國補償經(jīng)驗和結(jié)合我國流域現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，開始采用跨流域調(diào)水的方式以期對水資源進行重新分配，從而滿足更多人的用水需求。而在調(diào)水過程中，各利益主體之間的關(guān)系很難自發(fā)協(xié)調(diào)，所以需要通過生態(tài)補償來促進各利益主體之間形成一種穩(wěn)定的合作方式，流域生態(tài)補償已經(jīng)形成了一定的研究體系和一系列成熟理論并且開始被運用于流域治理實踐中，在此基礎(chǔ)上，對流域生態(tài)補償進行法律規(guī)制的重要性也愈發(fā)凸顯。本文通過對當前流域生態(tài)補償相關(guān)立法的研究，發(fā)現(xiàn)當前立法存在一些亟待解決的不足，并針對這些不足提出一些完善建議，以期促進流域生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建。

2020年11月27日，國家發(fā)改委發(fā)布了《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》，該意見稿的發(fā)布從國家角度充分肯定了生態(tài)補償立法的必要性，也激發(fā)了地方相關(guān)立法的積極性，因此在條例尚未出臺的背景下，對流域生態(tài)補償法治化路徑的探索無疑是具有一定研究價值的。

二、流域生態(tài)補償法治化過程中存在的困境與不足

（一）法律法規(guī)體系不健全

當前我國在對流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄖ写嬖谥梢?guī)制嚴重不足和現(xiàn)有立法過于原則和分散的問題。雖然在《憲法》中明確了國家保障自然資源的合理利用，也在《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》中分別確立了生態(tài)補償和流域領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)姆傻匚唬苊黠@這些規(guī)定都過于原則［1］，沒有具體的法律主體或權(quán)利義務的體現(xiàn)，對實踐指導意義并不大，對地方的相關(guān)立法指導也十分有限。除此之外，不管是中央還是地方立法，對流域生態(tài)補償?shù)囊?guī)定都是散落于各部法律中，缺乏對流域生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，并且涉及到流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ泊蠖鄬儆谥貜托砸?guī)定，這也使得流域生態(tài)補償許多方面的立法都處于真空狀態(tài)。另外，目前對流域生態(tài)補償?shù)挠邢抟?guī)制也大多通過一些規(guī)范性法律文件完成［2］，這樣就難免會出現(xiàn)法律效力薄弱或者法律效力范圍不足導致很多補償行為沒有被納入法律規(guī)制范圍的局面。

（二）流域生態(tài)補償形式過于單一

由于對流域生態(tài)補償主體的界定一直不夠明晰，補償主體與受償主體模糊，補償標準與補償內(nèi)容存在爭議，補償主體之間很難就此自主達成補償共識，再者補償過程中涉及到的利益均較為隱性，且沒有法律明確規(guī)定各補償主體應當承擔的權(quán)利與義務與具體的補償標準與方式，極大阻礙了實踐中流域生態(tài)補償?shù)拈_展。此外，流域生態(tài)補償實踐一直都由政府主導，補償涉及的利益主體參與程度很弱，市場化程度嚴重不足，補償資金也多來源于國家或地方的財政撥款，資金來源途徑單一［3］，補償資金嚴重匱乏，這樣的補償現(xiàn)狀不僅使政府承擔了巨大的財政壓力，也不利于形成長效補償機制。

（三）跨區(qū)域流域生態(tài)補償協(xié)同治理存在困境

考慮到流域的特殊動態(tài)屬性，流域治理必然會涉及到多個主體，流域整體的治理只有在多個主體的合作之下才能取得好的成效。當前我國跨區(qū)域流域生態(tài)補償中，存在明顯的“項目化”傾向［1］，即區(qū)域之間通過達成一個有時限的流域生態(tài)補償項目合作，該項目中對雙方或者多方各自的治理義務與需要達成的治理效果進行約定，各方若都能按約完成任務，則能從該項目中獲益。這種形式的區(qū)域合作有其一定的積極效果，在項目合作期間流域環(huán)境確實能得到改善，但是由于其本質(zhì)還是在追求利益，項目到期之后各方對流域的治理便也終止，流域環(huán)境自然也就重蹈覆轍甚至被報復性污染。另外，對這種普遍存在的跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)制與保障嚴重缺乏，能夠檢索到的相關(guān)法律也多為政策性規(guī)范文件［1］，強制性明顯不足，流域生態(tài)補償涉及的包括政府在內(nèi)的相關(guān)利益主體由于缺乏法律的指引，很難自發(fā)達成補償合作。

（四）對流域生態(tài)補償實踐過程中的監(jiān)管不足

在對民眾補償意愿調(diào)查中，不難發(fā)現(xiàn)民眾在整個補償過程的參與是十分微弱的，甚至對流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與價值等的認識都不夠，因此群眾監(jiān)督在流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管中是常年缺位的，這也使得流域生態(tài)補償工作的展開無法充分考慮到民眾的需求，也就容易在細節(jié)上出現(xiàn)瑕疵。而且，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立以及對監(jiān)管機構(gòu)的定位與管理在相關(guān)立法中也是較為缺乏的，由于沒有法律明確規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)的合法性，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管行為難以得到政府與民眾的支持與遵守，由于沒有法律對監(jiān)管機構(gòu)進行權(quán)力確認，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管工作往往畏首畏尾，以避免與上位法相抵觸。此外，并沒有法律對流域生態(tài)補償過程中的違法行為以及違法后果做出明確規(guī)定，因此，很多流域破壞行為并沒有得到應有的懲罰，各主體的法律監(jiān)督也沒有足夠的根據(jù)。監(jiān)管環(huán)節(jié)的過分薄弱使得流域生態(tài)補償難以形成長效的良性循環(huán)。

三、流域生態(tài)補償法治化路徑完善建議

（一）完善流域生態(tài)補償相關(guān)法律體系

首先，流域生態(tài)補償?shù)姆傻匚恍枰凇稇椃ā贰⒕哂小碍h(huán)境憲法”地位的《環(huán)境保護法》以及水領(lǐng)域具有較高地位的《水污染防治法》《水法》等基本法中得到進一步確認，通過修改或增加相關(guān)規(guī)定使流域生態(tài)補償?shù)沫h(huán)保地位得到國家層面的肯定［2］。另外，民法、行政法等部門法中涉及流域環(huán)境資源保護的規(guī)定，也應當考慮到與生態(tài)補償相關(guān)立法的銜接［4］。

其次，應當考慮對流域生態(tài)補償進行專門性立法［2］。2020年國家便對生態(tài)補償條例公開征求意見，至今仍沒有生態(tài)補償條例出臺的相關(guān)消息，這樣的結(jié)果也并不出人意料，畢竟生態(tài)補償涉及到的內(nèi)容實在龐大，不僅涉及到森林、流域、重點生態(tài)功能區(qū)等各個領(lǐng)域，每個領(lǐng)域的補償主體、補償方式、補償標準等又不盡相同，制定一部囊括所有領(lǐng)域的生態(tài)補償總體性立法的難度可想而知，即使能夠出臺，也難免會由于規(guī)定過于原則性而缺乏實用性。因此，即使我國的生態(tài)補償立法經(jīng)驗尚且缺乏，但是從具體的補償領(lǐng)域角度入手進行專門性立法一定是一個正確的方向，雖然涉及的立法任務繁重，但比起生態(tài)補償綜合性立法則大大降低了立法難度，立法質(zhì)量也相對有了保障。

最后，由于流域的特殊性，每條流域都有其特有的一些地理、人文特點，因此除了國家層面立法，地方流域生態(tài)補償立法也是必不可少的，地方需要根據(jù)該地區(qū)流域的特征和需求，在國家立法的框架內(nèi)做出針對性的細化或者變通［5］，來適應特定流域的地域性立法需求。這樣，流域生態(tài)補償立法便具有了一個基本完善的法律體系，流域生態(tài)補償實踐的開展也有了最基本的法律根據(jù)。

（二）以法律形式確立法律主體以及多元化的流域生態(tài)補償方式

改變當前國家承擔責任過重的局面，應當從明確法律主體及其承擔的法律權(quán)利與義務入手，除國家作為補償主體之外，流域涉及的各利益主體也應被納入補償主體的范圍。具體來說，流域生態(tài)補償中涉及的受益者、受損者、破壞者相應的法律權(quán)利與義務都應當在法律中加以明確［6］，受益者一般應對受損者承擔補償義務，包括對受損者因維護流域環(huán)境付出的直接成本以及因此喪失的發(fā)展機會成本等予以補償，直觀體現(xiàn)為一種對清潔水源進行付費；而受損者應承擔維護流域環(huán)境的責任，并取得相應的報酬；流域破壞者則應對其破壞的流域生態(tài)環(huán)境承擔賠償責任，該責任具體的對象如不夠明確，則由國家以生態(tài)環(huán)境的名義對其進行罰款或者責令修復。

在此基礎(chǔ)上，進一步探索流域生態(tài)補償市場化途徑，以法律形式確立多元化流域生態(tài)補償方式，才能逐步減輕國家負擔。例如以法律形式明確水權(quán)交易、排污權(quán)交易等［4］，市場主體若能夠根據(jù)法律規(guī)定自發(fā)達成水權(quán)或者排污權(quán)交易，便能夠在很大程度上緩解資金來源不足的困境，不需要依靠政府的財政撥款也能達成雙方均能受益的流域生態(tài)補償合作。另外，國家也可以通過立法保障流域治理基金、融資等資金來源途徑的合法運作［7］，對補償資金籌集過程中的違法行為積極予以打擊，鼓勵社會各界通過各種合法途徑籌集流域生態(tài)補償資金，充分發(fā)揮國家在市場化過程中的宏觀調(diào)控作用，保證流域生態(tài)補償市場化的良性發(fā)展。

（三）完善跨區(qū)域流域生態(tài)補償合作相關(guān)立法

針對跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域性立法也是流域生態(tài)補償法治化路徑中至關(guān)重要的一步。如果區(qū)域性立法仍然保持由單個省份各自進行，難免會出現(xiàn)地方保護現(xiàn)象［8］，即使根據(jù)被損害方的法律規(guī)定，一方的行為損害了另一方的利益，但加害方政府出于對地方經(jīng)濟發(fā)展的考慮，一般不會根據(jù)受損方法律執(zhí)行，從而使得很多地方流域生態(tài)補償立法被空置，因此，跨區(qū)域?qū)用娴牧⒎ň哂酗@而易見的實踐意義，針對具體流域的跨區(qū)域合作立法也是流域生態(tài)補償法律體系中不可或缺的部分。

跨區(qū)域立法首先應當明確中央政府的宏觀把控責任和地方政府的依法行政和直接付費責任，中央政府是出現(xiàn)法律適用沖突時最后的決定者，地方政府則需要根據(jù)流域?qū)ｉT立法規(guī)范自己的行為［9］。具體流域立法由涉及區(qū)域的政府合作完成，各區(qū)域政府應當從合力保護流域生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，就該流域生態(tài)補償中的補償主客體、補償標準、付費方式等達成一致意見，協(xié)商流域生態(tài)補償中的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管范圍，最終達成統(tǒng)一的監(jiān)管標準，此外也可以探索一些適合具體流域的新的補償方式如對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)專業(yè)、人才培訓、共建園區(qū)等［1］，來緩解地方政府的財政壓力，最后將協(xié)商結(jié)果以法律的形式確立下來，這種合作化立法不僅有利于破除之前存在的項目化、地方保護等困境，而且有利于形成長效補償機制，使流域生態(tài)環(huán)境長期得到治理。

（四）加強對流域生態(tài)補償監(jiān)管機制和公眾參與機制的法律規(guī)制與保障

監(jiān)管往往是法律規(guī)制的最后一步，也是關(guān)鍵一步，應著重強化流域生態(tài)補償中的監(jiān)管法治化，只有及時對流域生態(tài)補償實踐中的違法行為進行監(jiān)管，流域生態(tài)補償才能形成良性循環(huán)。

首先是監(jiān)管機構(gòu)的剛性監(jiān)管，中央和地方的立法中都應當對監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立以及監(jiān)管機構(gòu)的職責范圍進行明確規(guī)定，還應明確監(jiān)管機構(gòu)的中立地位，并賦予監(jiān)管機構(gòu)一定的執(zhí)行權(quán)，對監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置獨立的考核標準，確保監(jiān)管行為不受地方政府的干涉［1］。當然監(jiān)管的前提還是立法中對各利益主體的法律責任做出了明確規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)仍需在法律框架內(nèi)根據(jù)法律規(guī)定判斷各主體的法律行為，并做出法律規(guī)定的相應懲治，否則又會由于監(jiān)督權(quán)力過大而制約流域生態(tài)補償?shù)耐七M。

其次是來自于公眾的柔性監(jiān)管。必須加強相關(guān)的法治宣傳與教育，使民眾對流域生態(tài)補償以及相關(guān)立法具備相應的了解，明確相關(guān)的治理任務，從而更好地配合地方政府的治理工作，同時也對流域生態(tài)補償工作進行監(jiān)督，保障流域生態(tài)補償依法有序進行、流域生態(tài)補償成效真正惠及民眾。應當在法律中規(guī)定相關(guān)公眾參與機制，確保公眾的發(fā)聲途徑通暢，保證公眾的監(jiān)督能得到政府的及時回應，保持公眾監(jiān)督的積極性。