民事“執行難”成因及解決路徑探析

羅志紅 陳 靜

1.成都大學，四川 成都 610106；2.四川川達律師事務所，四川 成都 610041

如果民事生效判決、仲裁裁決、調解協議能夠徹底執行，對保護債權人利益，維護交易秩序，保障法治的實施，改善社會風氣都有很大價值。雖然從上到下采取了各種措施，然而，由于各種原因，民事“執行難”還沒有根本扭轉。因此，有必要深入探討“執行難”的成因及解決路徑。

一、“執行難”的涵義、特征及本質

眾所周知，執行主要包括刑事執行、民事執行和行政執行。本文所展開論述的主要是民事執行。民事執行是指執行機關根據法律的規定，以生效的、具有民事給付內容的法律文書為根據，行使民事執行權，采取措施強制債務人履行義務從而實現生效法律文書確定的內容，并解決因此形成的爭議的活動和程序。［1］本文所講的“執行難”是指“民事執行難”。

“執行難”在實務界主要指“被執行人難找，執行財產難尋，執行協助人難求，應執行財產難動”。［2］“執行難”是人民法院在執行活動過程中，因遇到主客觀因素的阻礙執行目的無法實現的現象。

在理論界，“執行難”是指生效法律文書確定的權利義務經過強制執行程序仍未全部實現的客觀狀態，包括執行不力和執行不能兩種情形。前者是指被執行人具備執行條件，而法院沒有及時執行到位，后者是指被執行人不具備執行條件，法院無法執行到位。［3］

作為我國社會經濟轉型期、過渡期一種特殊的法律現象，可以把“執行難”理解為一種功能相當有限的法律程序直接面對過于復雜的社會現實，不得不處理遠超過其制度容量的問題時不堪重負而引起的制度扭曲或制度緊張。［4］

二、“執行難”的歷史演進

“執行難”第一階段是中華人民共和國成立后至改革開放初期。這一時期是前“執行難”時期。限于當時的政治、經濟和社會原因，“執行難”問題還沒出現。

第二階段是改革開放初期至1998年。這一時期是“執行難”出現和爆發的時期。這一時期，隨著國家經濟體制由計劃經濟向市場經濟全面轉變，各種經濟糾紛不斷增多，訴訟案件隨之不斷增多，而實際執行到位的案件卻不多，出現了大量“執行難”的案件。1987年，最高人民法院在工作報告中首次使用“執行難”一詞。隨著經濟的進一步發展，“執行難”逐步蔓延到傳統民事訴訟中，“執行難”問題也逐步爆發。

第三個階段從1999-2009年。這一時期是“執行難”與破解“執行難”的拉鋸戰時期。1999年，中共中央下發《關于轉發〈中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告〉的通知》，最高人民法院在全國法院開展“執行年”活動，“執行難”初步得到緩解。但是由于暴力抗法、非法干預、地方保護主義等諸多因素，“執行難”問題仍然沒有得到根本好轉。

第四階段從2010年到現在。2008-2009年的全球金融危機造成了我國經濟下行，經濟糾紛大幅增長，案件執行難度不斷增加，從中央到地方，各部門，特別是人民法院千方百計破解“執行難”，取得了較大成效。［5］

三、“執行難”的現狀及成因

1999年，中共中央《關于轉發〈中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執行難”問題的報告〉的通知》列舉了“執行難”的突出表現：“人民法院在個案執行中遇到的抗拒、阻礙、干預執行的問題令人觸目驚心：有的肆意撕毀人民法院的查封令、扣押令，擅自處置被執行的財產；有的惡意串通，搞假破產、假抵押，逃避債務；有的將人民法院依法扣押被執行人財產當做‘搶劫’案件處理，或者重復查封、扣押、凍結人民法院執行的標的物，劃撥人民法院凍結的款項；有的具有法定協助執行義務的單位和個人不配合、不協助，刁難執行，甚至為當事人通風報信，幫助當事人藏匿、轉移財產；有的暴力抗拒執行，毆打、圍攻、非法關押甚至殺害執行人員等等”。

現在，案件執行難度不斷增加。主要表現為：案件構成中執行難度大的案件比例上升；案件結案后進入執行程序的比例大幅反彈；未執行到位的比例大幅反彈。［6］綜合來看，“執行難”的成因有如下幾點：

（一）社會管理體系不健全

改革開放以來，我國經濟持續快速發展，經濟活動頻繁，交易頻率加快，但是社會管理沒有隨之增強，導致需要法院、公安、國土、工商、稅務、銀行等各部門緊密配合才能解決的“執行難”問題長期得不到根本解決，債權人利益受到很大影響，人民群眾對人民法院執行工作的滿意度降低。此外，社會信用體系不健全，不動產登記系統全國沒有聯網，其他財產信息執行人員不能便捷查詢。這些讓有的債務人有恃無恐，規避、逃避履行債務，甚至要求其親朋好友積極幫助他們逃避執行，人民法院的執行工作就變得更加艱難。

（二）規范市場主體的法律不健全

第一，我國至今沒有一部完整獨立的“民事強制執行法”，這使得人們對民事執行的地位、重要性認識不足，有關部門對執行工作不緊密配合，也使得在執行工作中不少問題因為沒有法律根據而無法解決，從而導致問題越積越多。

第二，我國現行《民事訴訟法》雖然增加了執行編，但還是有不足之處。一是沒有進行科學精確的分類，適用起來較為困難；二是民事執行措施的數量過少，不能滿足民事執行實踐的需要；三是對執行措施的適用程序與要求沒有作出明確規定。

第三，對不執行及妨礙執行沒有規定嚴厲的制裁措施。“對于拒不執行生效判決、裁定罪的刑事訴訟程序繁瑣，《刑事訴訟法》的相關規定不夠具體，操作不便，導致對規避執行行為依法追究刑事責任的甚少，無法對規避執行行為人造成強大威懾。”

第四，新類型強制措施缺乏可操作性?！跋拗瞥鼍?、限制高消費、在征信系統記錄、通過媒體公布不履行義務信息等新的執行措施，缺乏相應的配套制度，其作用難以充分發揮?！?/p>

（三）社會風氣、社會觀念存在不少問題

由于封建思想的影響和法治社會建設不健全，全社會尊重法律，誠實守信的風氣還不夠濃厚，遇到該履行債務時，有的人想方設法逃避執行，甚至暴力抗拒執行，也有人積極支持、幫助他們逃避、阻礙執行，導致“執行難”長期得不到根本好轉。

至于社會觀念方面，則存在許多經濟主體因經營風險、商業風險意識不夠而沒有簽訂規范、嚴謹的合同。一旦自己處理不了糾紛就希望法院完全解決其損失，加之人們權利意識增強和法院實行立案登記制，大量案件涌入法院就是必然的，一定程度上造成了很多案件的堆積，加劇了“執行難”問題。

（四）執行機關也存在不少問題

既然民事執行權是由執行命令權、執行裁判權和執行實施權構成，那么民事執行機關內部就應該設立執行立案庭負責行使執行命令權，設立執行裁判庭行使執行裁判權，設立執行實施庭負責行使執行實施權。為與此相適應，民事執行機關也應當配備執行法官和執行官兩類人員，分別行使執行命令權、執行裁判權和執行實施權。

四、解決“執行難”的價值

（一）保護債權人利益，維護法律尊嚴

“執行難”是多年來困擾人民法院的重大難題，解決了“執行難”最直接、最明顯的價值就是保護債權人的利益。解決了“執行難”就會讓全社會知道，欠債必須還而且一定會還，債務人就不會想方設法逃避執行，法院的威信得以維護，法律的尊嚴也能夠得以維護。

（二）促進社會風氣的好轉和社會觀念的轉變

如前所述，“執行難”讓本來就不夠濃厚的尊重法律、誠實守信的社會風氣更加惡化。解決“執行難”讓大家，特別是債務人看到不尊重法律，不誠實守信是行不通的。長此以往，尊重法律、誠實守信的風氣就會越來越濃厚，社會風氣就會越來越好。

解決“執行難”也可以促進社會觀念的轉變。如前所述，許多經濟主體因經營風險、商業風險意識不夠導致巨額債權得不到償還。解決“執行難”這個過程會讓他們認識到即使由法院強制執行也是很艱難的，也不能保證如愿以償。那么，他們在以后的經營交易中就會增強風險控制的意識。這些意識傳播開來就會促進全社會相應觀念的轉變。

（三）促進法治建設的進步

我國規范、約束市場主體的法律還有諸多不足，解決“執行難”就要逐步完善這些法律，而且還要根據情況的發展變化制定新的法律法規。這樣，我國的相關法律法規就得以逐步完善。這就會促進法治建設的進步。

（四）改善投資環境，提升國際形象

境外公司企業到我國來投資可能會與我國的或境外的公司企業發生經濟糾紛。他們也可能在我國注冊成立公司，成為中國法人。這就更可能與其他經濟主體發生經濟糾紛。如果他們成為債權人，債權卻得不到法律保護，自然會影響他們投資的積極性。相反，如果相關案件得以順利執行，那么就會在很大程度上改善我國的投資環境，提升我國國際形象。

五、解決“執行難”的路徑

（一）加強社會管理

社會管理體系不健全是造成“執行難”的重要原因之一，因此要加強社會管理，理順相關部門的關系，促進相互之間的配合，確保執行工作得到各部門的支持；還要“普及法律知識，樹立和增強公民的市場交易風險意識，降低無財產可供執行案件發生的概率”。

這些是從源頭上防止“執行難”發生的關鍵點，必須加以高度重視。社會管理加強了，社會風氣、社會觀念都會隨之轉變。這些反過來又有利于解決“執行難”的問題。

（二）加強社會信用體系建設

強大的社會信用體系能夠保證市場主體比較便捷地查詢到交易對方的資信狀況，從而判斷是否可以與之發生交易。市場主體也可以預見如果自己不誠實履行債務就會發生多么不利的社會后果。這些就會在很大程度上防止經濟糾紛的發生。即使發生糾紛，債務人也會自覺履行。這種機制的作用比法院的執行更經濟，更有效。法院的執行是糾紛發生后債務人不履行時發生的，是“馬后炮”，費時費力，因此要大力加強社會信用體系的建設，從根本上解決“執行難”問題。

（三）健全相關法律體系

如前所述，我國規范市場主體的法律體系不健全，至今沒有一部完整獨立的“民事強制執行法”，現行《民事訴訟法》還有不少不足之處，對不執行以及妨礙執行沒有規定嚴厲的制裁措施，新類型的強制措施亦缺乏可操作性。針對這些問題就要制定相應的法律法規，約束相關法律主體的行為，同時也規范執行機關的行為，根本解決“亂執行”“執行難”等問題。

（四）改革執行運作機制

執行權運行的法理決定了民事執行機關內部應該設立執行立案庭負責行使命令權，設立執行裁判庭行使裁判權，設立執行實施庭負責行使執行實施權，那么在司法實踐中民事執行機關就應該這樣改革。同時，對執行人員的準入、培訓、考核、管理等等都要加強，以改變社會對民事執行工作的負面印象。

六、結語

民事“執行難”有其歷史淵源和現實原因，而解決“執行難”又對我國社會發展具有重大價值，因此我們要想方設法解決“執行難”的問題，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。