治理效能提升視角下的法治鄉村建設研究

鄧光輝

中共邵陽市委黨校，湖南 邵陽 422000

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出：“到二〇三五年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。”黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調：“將我國制度優勢轉化為治理效能。”［1］法治鄉村建設是法治國家建設的基礎和重點，也是實現國家治理現代化的難點。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》提出：“因地制宜開展法治鄉村建設，勇于探索創新，注重工作實效。”治理效能提升是法治鄉村建設的基本目標向度。

一、提升治理效能建設法治鄉村的重大意義

（一）建設法治鄉村是實現鄉村振興的重要保障

鄉村振興的基本要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。治理有效必須實現鄉村治理的法治化。鄉村治理法治化是在有效組織保障的基礎上進行的，黨的領導、人民當家作主、依法治理鄉村是有機統一的；規則意識和契約精神向鄉村延伸，和鄉村人心向善的德治傳統實現內在契合，法治成為鄉村產業振興的基石；創建文明和諧、秩序井然的平安鄉村，保障鄉村居民對美好生活的向往，逐步實現共同富裕，離不開法治的護航。

（二）建設法治鄉村是全面依法治國的基礎工程

鄉村治理的法治化，是全面依法治國的基礎工程，是打造共建、共治、共享的社會治理格局的基礎環節。法治是鄉村治理的基礎手段和有效保障，法治鄉村建設的目的是使農村人民群眾平等參與和平等發展的權利得以有效保障。在保障權利的基礎上，法治內化為人民群眾的行動自覺。鄉村廣大干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，全面依法治國就有了最廣泛的根基。

（三）建設法治鄉村是治理現代化的題中應有之義

全面深化改革和全面依法治國是“鳥之雙翼、車之兩輪”，相互聯系不可分割。法治鄉村是全面依法治國的基礎和重點，也是要著力解決的難點，建立在法治基礎上的治理現代化必然包括鄉村治理的現代化。在我國這樣一個大國，曾經官本位思想比較重、人治色彩較為濃厚，民主法治觀念淡薄，因此實現國家治理體系和治理能力現代化新征程必須運用好法治這一項治國理政的基本方式，打通法治鄉村建設的“最后一公里”。

二、提升治理效能建設法治鄉村的現實瓶頸

（一）法律供給不足

法律供給是鄉村有效治理的制度前提。法律保障的不平衡性在鄉村表現得比較突出。一是立法的缺失亟待填補與完善。例如，集體經濟組織的經營體制和法律地位在《憲法》和《民法典》中都有明確規定，但其具體施行需要專門的法律予以細化，使其在市場投資、金融貸款、納稅繳費等方面不會受到經營限制，讓其為鄉村經濟振興真正注入活力。二是法律的滯后需要更新與完善。如“三權分置”的農村土地流轉探索了很多經驗，需要在《土地承包法》中予以明確與完善。關于宅基地使用權的規定，也要做到與時俱進，可允許有償退回、流轉等。三是鄉規民約的進一步完善。鄉村振興需要繼續發揮鄉規民約等習慣法的作用，同時要注重成文法和鄉規民約的協調。

（二）法律能力闕如

目前法治鄉村建設存在的一個突出問題就是“法律明白人”的缺少和基層黨員干部依法決策和依法辦事能力不足。一是基層黨員干部法律能力闕如。鄉村黨員干部法律素養不高，處理問題很多還停留在傳統的“家長式”作風階段，講理的成分多一些，講法的成分少一些，很多時候對矛盾的雙方“各打五十大板”。補足基層黨員干部法律素養課，還有較長的路要走。二是農民法律能力闕如。受文化水平制約，農民理解不了抽象的法律條文，弄不明白部門法律的區別，遇到法律問題，對于該依照什么程序進行處理一知半解或者完全不懂，所以“遇事找法”就成為一句空話。

（三）法律公信不強

長期以來，禮治傳統和宗法倫理在鄉村社會占據主流地位，這是鄉村社會處理糾紛不信賴法律的思維慣性，但更重要的原因是執法和司法的不公對好不容易建立起的法制傳統的巨大破壞。習近平總書記有一個形象的比喻：100-1＝0，“一個錯案的負面影響足以摧毀九十九個公正裁判積累起來的良好形象。執法司法中萬分之一的失誤，對當事人就是百分之百的傷害”。［2］因此，我們要切實踐行“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。［3］

（四）法律意識薄弱

法治鄉村建設，需要著力破除傳統觀念和熟人社會的影響，破除農民有法不用、厭訴厭訟的傳統。文化的浸潤是一個長期的過程，法治觀念的養成、法治信仰的培育是“冰凍三尺非一日之寒”，需要久久為功。法律必須被信仰，否則它形同虛設。鄉村社會法治意識的改變，要著力改變重點人群的法治意識，也就是要抓住基層黨員干部這個關鍵少數，再擴展到鄉村公民絕大多數。

三、提升治理效能建設法治鄉村的主要路徑

（一）健全涉農法律制度，著力保障法律供給

1.以維護農民權益為中心

健全涉農法律制度，必須以維護農民權益為中心，這也是以人民為中心思想在法律領域的具體踐行。對于農民生存權及生命健康權等，主要靠民事刑事行政等基本法律予以保障。法治鄉村法律供給需重視農民發展權的法律保障，也就是保障農民機會均等和發展利益共享的權利。要保障農民發展權，除了完善如《民法典》等基本法律之外，重點是制定和完善專門法律、單行法律及地方性法規等，如《農業法》《土地承包法》《種子法》《農產品質量安全法》《基本農田保護條例》等。注重立法的科學性和系統性，重視立法評估工作，及時立改廢，全方位多層次保障農民權益。

2.實體與程序并重

對農民權益的保障，必須實體與程序并重。法治鄉村的建設中，實體法治科學配置了農民的權利與義務，有效激發農民參與鄉村振興的熱情和動能。但權益的最終實現，必須有程序性保障。程序法治有利于預防和化解各類爭議，構建和諧鄉村；有利于保障有序政治參與，規范鄉村公共權力；有利于實現資源利用效率的最大化，提高治理效能。在制定完善實體法基礎上，需要大力制定和完善保障農民權益的程序法，如《村民委員會組織法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等。程序與實體相得益彰，形成最大合力。

3.發揮鄉規民約作用

保障農民合法權益，促進鄉村有效治理，要處理好國家立法與民間立法的關系，實現國家法與民間法的協同共治。“鄉規民約是鄉村社會維護社會治安、調解民間糾紛、處理公共事務、實現村民自治，由村民共同商議、共同制定、共同遵守的行為規范。”［4］作為鄉村成員自己制定的行為規范，體現了鄉村成員的共同意志，是自治、法治、德治相結合的制度機制，其實施有先天優勢。鄉規民約是“合理規范”，是鄉村治理的有效方式，在法治鄉村的進程中，鄉規民約更要實現現代化演進，成為“合法規范”，提升其規范性、實用性、程序正當性，發揮其定紛止爭、引領風尚的更大作用。

（二）推進鄉村依法治理，著力補足法律能力

1.培育“法律明白人”

法治鄉村建設要突破法律能力闕如的瓶頸，就要著力培養“法律明白人”。“法律明白人”是鄉村人才振興的題中應有之義。一是培育懂法律的鄉村黨員干部。鄉村黨員干部是鄉村的關鍵少數，鄉村治理沿著法治軌道，綜合運用“三治合一”手段，實現有序有效治理，關鍵是發揮領路人的作用。第一書記、大學生村官、村支兩委干部要積極參加政策和法律學習培訓班，努力提升自身法律素養；鄉村企業負責人要引領鄉村企業和合作社合法合規發展；村民理事會、人民調解委員會人員也要提升依法調處糾紛能力。二是培育懂法律的新型農民。鄉村振興的主體是農民，農民法律意識的提升是個漸進的過程，需要潤物細無聲地常抓不懈，加大普法宣傳和送法下鄉力度，讓農民權利意識和法治觀念入腦入心，發揮鄉村“法律工作室”的帶動作用，實施一戶一名“法律明白人”工程。

2.提升依法決策、依法辦事能力

法治鄉村的建設，干部是關鍵因素，要不斷提升鄉村干部法治意識、著力培養鄉村干部法治思維，尤其是要提升其依法決策和依法辦事能力。鄉村干部是黨和國家政策的宣傳者和執行人，鄉村發展、基礎設施、公共服務、生態環境等村級事務需要科學決策、民主決策、依法決策，推行村級重大事項“四議四公開”。同時，鄉村干部肩負著化解鄉村矛盾、維護社會穩定的主要任務，實現問題解決在基層、矛盾化解在基層，主要的手段是法治，因此，要不斷提高鄉村干部依法處理矛盾糾紛的能力，切實提高平安創建、綜合治理能力。

3.提高公共法律服務水平

補足鄉村法治建設法律能力不足的短板，除了挖掘鄉村自身潛力外，必須發揮外力幫扶作用，因此，需要不斷提高鄉村公共法律服務水平。“加快建設12348公共法律服務熱線、中國法律服務網、公共法律服務工作站（室）三大平臺”，提供優質高效法律服務；繼續完善一村一法律顧問制度，創新服務方式，切實保障村級問題有效解決；加大對農民工的法律援助力度，重視農村留守兒童、婦女、老年人合法權益的公共法律服務保障。

（三）規范執法公正司法，著力提升法律公信

1.規范鄉村執法

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”張居正的這句名言，說明了法律執行的重要性。法治鄉村的建設，必須規范涉農執法。一是加強鄉村執法隊伍建設。合理配置資源，解決鄉村執法力量不足的問題，重視執法人員能力培訓，提升其法律素養和職業素養。二是規范鄉村執法行為。落實行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，做到文明執法，公正執法。三是強化鄉村執法監督。設立村級執法舉報信箱，完善執法投訴舉報機制，重視對執法過程中違法行為的追究。

2.保障鄉村司法

鄉村是法治建設必須打通的“最后一公里”，司法公正必須保障到這“最后一公里”。加強人民法庭建設，完善巡回審判機制，減少群眾特別是邊遠地區群眾的訴累；持續推進農村掃黑除惡工作，堅決打掉黑惡勢力保護傘；依法打擊和處理破壞農村生態環境、侵占農村集體資產、侵犯農民土地承包經營權等違法犯罪行為；堅決打擊拐賣農村婦女、農村兒童犯罪，堅決打擊農村地區販賣毒品、賭博、地下六合彩、電信詐騙等違法犯罪；加強對涉農案件的執行和監督力度，加強對困難群眾的司法救濟。

（四）加強鄉村普法宣傳，著力增強法治觀念

1.多措并舉創新普法形式

法治觀念的培養非一朝一夕之功，因此，需要建立普法宣傳的長效機制，要祛除普法形式主義弊病，努力收獲普法實效。扎實推進普法“六進”活動，擴大普法受眾面和空間范圍。發揮新媒體的作用，利用互聯網、微博、微信、公眾號等可以隨時隨地進行普法的優勢；發揮傳統媒體陣地作用，形成傳統媒體和新媒體普法合力。創新普法形式，開展法治講座，注重文學藝術、影視作品等普法宣傳。

2.移風易俗培育法治文化

傳統鄉村向現代鄉村的轉型必須移風易俗發揮社會主義法治文化等先進文化的重塑作用。法治鄉村建設就是要讓法治文化成為鄉村振興的文化基因，完成農民行為再塑。具體而言，就是要推進“憲法進萬家”活動，深入宣傳《民法典》等與群眾息息相關的法律法規，重視案例的教化和警示作用；打造鄉村法治文化陣地，推進法治長廊、法治院落、法治書屋等建設；實現法治文化與民俗文化、鄉村特色文化的深度融合，夯實鄉村法治建設的文化基石。