生態文明背景下的國土空間規劃體系構建

李淑清

黑龍江省雞西市自然資源規劃研究院 黑龍江 雞西 158100

中國在發展過程中，對于國土空間的規劃頒布了相關法律法規，保護生態文明成為重中之重[1]。隨著城鎮化進程的不斷深入，國土空間規劃也成為了政府重點事項，各級領導和民眾對生態文明都格外的重視，可雖然如此，在國土空間規劃的時候也難免影響到生態文明的建設，所以這就需要大家想出辦法，并付出行動，在保證生態資源不被破壞的情況下構建國土空間[2]。因此，國土空間規劃體系的構建是我國社會經濟發展的時代要求，在推動社會經濟快速發展的過程中，要始終堅持將環境保護和生態文明放在重要位置上，注重國土資源的空間規劃，科學、合理的利用相關資源，確保將生態文明建設創造成人類社會進步的重要成果。人類經歷了原始文明、農業文明、工業文明，生態文明是工業文明發展到一定階段的產物，是實現人與自然和諧發展的新要求。歷史地看，生態興則文明興，生態衰則文明衰。古今中外，這方面的事例眾多。由此可見，生態文明的重要性。如今全球氣候變化形勢嚴峻，中國作為發展中大國實施積極應對氣候變化國家戰略，宣布碳達峰、碳中和的目標和愿景，主動承擔碳減排國際義務應對全球氣候變化。2020年9月22日，在第七十五屆聯合國大會上，我國提出要不斷提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。本文主要闡述國土空間規劃在生態文明背景下的構建情況和意義，并根據事實存在的問題提出解決辦法。

1 生態文明建設的優勢就是國土空間規劃

1.1 培養主觀意識，創新規劃形式

在《國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提到了建立國土空間體系，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。目前情況看來，我國國土空間規劃的新方向就是保證生態文明建設，使國家建設效果提高、成果優秀，還能與自然合理共存[3]。就我國南部的國土空間規劃來講，工作人員第一點要知道的就是所在地關于生態文明建設在國土空間規劃中的位置，要怎么樣做才能在不破壞生態文明的情況下保證國土空間的規劃實施。相對于北部地區而言，南部地區存在很大優勢，它的基礎建設比較齊全，已經有很好的基礎存在，最主要的是他們在生態文明建設這條路上已經研究出一部分好的成果。就目前我國的國情和發展情況來看，國土空間規劃必須要以生態文明的理念為前提，總體來講，兩者起到一個相輔相成的作用。

1.2 保證生態文明建設的同時完善相關工作

生態文明建設是關系中華民族可持續發展的根本大計，將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，顯示了我國積極履行國際承諾、落實碳達峰碳中和目標的堅定決心。但是中國在未來很長一段時期仍將處于快速城鎮化和現代化進程中，空間尺度上，中國區域之間、城鄉之間發展不平衡不充分的矛盾依然突出，實現碳達峰、碳中和的目標，要科學編制國土空間規劃。要想開展國土空間規劃體系的建立工作，第一點就要清楚所在地生態文明建設的優先位置，保證在不破壞生態環境平衡的前提下進行工作，第二點在實施具體工作內容的時候，也要記住不能影響到生態建設的工作[4]。然后以生態文明為前提的的空間規劃體系構建的要求，區別出國家、省、市、縣、鄉鎮五個層級編制，從高到低依次下達規劃要求，保證戰略統一的情況下分散進行落實。然后審批流程與編制體系大同小異，依次是國務院、省級、市級、縣級、鄉鎮級。因為我們國家在進行國土空間規劃工作時并沒有對保護環境做出明確指示，從而也使這項工作進行中引發出很多諸多問題。所以，要想讓建設工作達到預期的效果，就要保證建設地生態環境不會受到影響，同時還需要彌補以往規劃中對環境影響的缺點問題。

1.3 開辟綠色惠民新路徑

生態環境的好壞與中國公民生產生活息息相關，所以需要把生態文明建設歸入到國土空間規劃建設中，這樣就能開辟出一條新的惠民道路，從而實現生態文明建設與空間規劃建設的共贏局面。中國是社會主義國家，由于越來越嚴重的環境污染，資源的枯竭、生態體系的破壞的現象，習總書記提出了生態文明建設的思想，為了保證中華民族能持續穩定的發展，必須建設生態文明社會。

1.4 規劃與政策對應

在我國國土空間規劃進行過程中，要保證建設地的自然環境不受影響，同時還要與我國可持續發展的策略高度一致，這就需要按照中國的政治以及行政的劃分要求進行工作。在進行工作的時候，不能自作主張，要與建設地的自然資源部門工作人員商議進行，保證一切空間規劃都是在不會破壞生態平衡的前提下進行。

2 國土空間規劃存在的問題

2.1 相應的部門分工混亂

在現階段，中國有許多土地和空間規劃系統，每個系統之間的關聯性都不大，甚至是相互打架的但有一定的聯系。許多規劃制度導致規劃部門分工混亂，地方規劃朝令夕改，國土空間規劃人員職責不明確，沒有建立國家統一的國土空間規劃制度。不同的國土空間規劃在制定的時候，缺乏全方位的考慮，使得各個規劃之間的整合非常差。由此不僅導致行政審批效率低下和項目難落地，而且對自然資源和生態環境保護不力，出現國土空間過度開發、分散開發、無序開發等問題，最終就是導致自然資源粗放利用，生態環境遭破壞。國土空間規劃是一項專業性很強的工作，在實際的工作中，部門工作人員的專業素質仍然不高，這嚴重阻礙了我國國土空間規劃的發展，無法充分的利用我國的土地資源。

2.2 空間國土規劃的法制化建沒有待提升

我國目前的國土空間規劃存在一定的立法滯后的問題，有關的法律法規的建設還是需要完善，并且法律法規的內容以及形式等方面還是存在著不足，缺少實用性。目前的國土空間規劃主要以編制、實施以及監督三位一體為主，缺乏科學、民主的決策和制約機制。除此之外，在規范類型的不斷變化中，政府的審批范圍也在不斷的擴大，很難適應我國市場環境的變化。

2.3 規劃生態保護意識薄弱

在《國家重點生態功能保護區規劃綱要》中提出：“合理布局國家重點生態功能保護區，建設一批水源涵養、水土保持、防風固沙、洪水調蓄、生物多樣性維護生態功能保護區，形成較完善的生態功能保護區建設體系，建立較完備的生態功能保護區相關政策、法規、標準和技術規范體系，使我國重要生態功能區的生態惡化趨勢得到遏制，主要生態功能得到有效恢復和完善”。但是，由于環境保護法律法規較少，地方相關部門執行率低，人們的環境保護意識薄弱，在國土空間規劃中遵循錯誤的規劃理念，注重發展進程，忽視生態環境保護，追求經濟發展，忽視長遠利益，忽視生態環境保護，嚴重損害了我國經濟的可持續發展。

3 國土空間規劃在生態文明背景下的策略

3.1 保護環境，綠色發展

當今社會，經濟的的飛速發展嚴重破壞了自然環境，近年間，國家有關部門制定出一系列的保護環境的政策，這讓人類保護環境的意識有了顯著提高，也讓一些企業和機構意識到在生產過程中自己所帶來的對環境不好的影響，并做出了降低影響的改正。國土空間規劃必須按照生態文明發展的原則實施，要促進經濟和環境資源的協調發展，在工作的有效性范圍內確保國土空間能合理規劃。

3.2 劃定“三區三線”

在“三區三線”的劃定中，“三區”是指城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的國土空間。“三線”分別對應在城鎮空間、農業空間、生態空間劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護紅線三條控制線。生態保護紅線是指生態空間內具有特殊重要生態功能、需要嚴格保護的陸地、水域、海洋等區域。永久基本農田是要根據一定時期內人口需求和農產品經濟社會發展情況，未經批準不得管理或改造的耕地。城鎮開發邊界是根據一定時期內城市發展的需要，以城市開發建設為重點，以完善城市功能為重點的區域邊界，包括城市、建成城市和不同的開發區。

3.3 加強生態基地保護

在國家進行土地規劃的時候，要格外注重生態用地的保護問題，例如自然保護區、各級別風景區、名勝古跡類文化遺產等保護區，這些生態用地都具有很高的價值。要想做到生態文明建設就要對一系列生態用地做到重視并且保護好。當然，對于國土空間規劃體系的構建，不能一概而論，一個成功的個例方案并不能套用在所有地區上，要懂得因地制宜，根據當地的實際情況來制定不同的方案才是正道。對于生態文明背景下的開發和保護，兩者的關系必須協調好，工作人員要隨時優化計劃，及時完善計劃。

3.4 提高國土規劃建設的技術

因為我們國家的相關工作人員并不能完全了解生態文明建設對于我國建設的意義所在，所以在他們做出施工計劃的時候，沒辦法想到生態文明和國土規劃的相互關系。所以就目前而言，急需提高所涉及到的工作人員的的專業素質，保證相關人員了解生產環境在規劃中的重要位置，從而在制定工作計劃時，能考慮到現實存在的問題，制定出合理的空間規劃體系（如圖1），圖1為國土規劃技術體系。同時，工作人員也要了解成功的例子，做到擇善而從，提高自身的專業知識，進而推動建立完好的空間規劃體系。青海玉樹在進行國土規劃的時候，因為當地存在的珍貴的動物以及植物資源，對經濟利益做了一部分犧牲，實行的是生態移民遷徙，保證了珍貴的自然資源沒有受到損害。

圖1 國土規劃技術體系

3.5 國家要提高并加強標準

國土空間規劃的進展不能影響到生態文明建設工作，除了要提高專業人員的專業技能外，更需要加大監督力度，實行考核制度，用來督促雙方在工作中保證質量和生態環境的協調工作，制定的國土空間規劃計劃是否管用，最后的評判規則就是實施監督。監督就是對計劃的實施過程進行考核，要合理運用新技術方法來建立監督體系。并且公開考核信息，以達到提醒和進步的目的。

3.6 優化國土空間規劃價值

城市在進步，人類也在發展，發展階段的不同決定了人類需要的資源類型的不同，現在的城鎮化的現象最需要的就是對國土空間的規劃性，要想充分利用國土資源并保護好生態環境，必須做好整體的規劃工作。舉個例子，在農業人口不斷轉變為非農業人口的過程推動下，每個工種所關注的重點都在不斷變化，那么在將來在國土規劃空間體系構建的過程中，生態二字將不斷出現在我們眼前，這就需要我們從全局分析開發并保護，要考慮如何保護生態環境，如何充分利用國家土地資源，以及國家經濟應該如何分布，為了構建了優良的社會環境，利于實現中華人民的文明創建。

3.7 調整規劃的建立

建立國土空間規劃體系并監督實施，就是從規劃體系改革層面來解決。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區規劃等空間類規劃，融合統一為國土空間規劃，從而解決規劃類型過多、相互交叉重疊問題。同時，嚴格規劃監督實施，將其納入自然資源執法督察內容，避免地方規劃朝令夕改。在規劃編制過程中，強調規劃編制的科學性、協調性、操作性，避免規劃不切實際，讓規劃能用、管用、好用。建立國土空間規劃體系并監督實施，發揮國土空間規劃體系在國土空間開發保護上的戰略引領和剛性管控作用。

4 結束語

綜合上面所有內容，國家國土空間規劃體系建設在生態文明的約束下，要對自然環境的承受最大限度做到精準判斷，并且制定出能夠促進生態環境和經濟一同發展的體系，在解決城市問題的時候要把生態價值感作為重點展開擴充。明確生態文明建設的優先地位，在實施施工工作的同時，必須考注意所在地自然條件因素。根據國家章程，做好國土資源的的保護工作，做到節約自然資源的同時還能實行資源補助，做到綜合性的優化。簡單來講，就是要在國土空間規劃的過程當中，依據各個地區的特點，構建出適合當地的整體的發展計劃，并結合現在推行的城市設計建設的導向，完善國土空間規劃內容，進而高效完成實施計劃，從而實現不破壞生態文明的國土空間規劃體系構建。