“雙高計劃”建設績效管理實施探索

林燕環

（漳州職業技術學院教務處，福建漳州 363000)

為深入貫徹落實《國家職業教育改革實施方案》精神，帶動職業教育持續深化改革，實現高質量發展，2019 年4 月，教育部、財政部印發《中國特色高水平高職學院和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）的通知》（以下簡稱《遴選辦法》），拉開了“雙高計劃”建設帷幕。績效管理是雙高院校開展“雙高計劃”的重要內容，也是推進高校治理體系和治理能力現代化的重要手段，科學系統的績效管理可以優化雙高院校的績效水平，提高學校整體管理水平，推動學校內涵式發展，增強學校核心競爭力，提升“雙高計劃”建設水平。當前，首輪“雙高計劃”建設已進入收官階段，探索與構建更加科學高效的績效管理模式是下一輪“雙高計劃”建設單位實現高質量發展的重要工作。

一、績效管理在高校治理中的政策要求

20 世紀50 年代，現代管理學大師彼得·德魯克首次提出績效管理概念并在企業管理中實踐。績效管理機制在企業運用成熟后，被廣泛運用于其他各個領域。1979 年，美國、荷蘭將“績效撥款”引入高等教育領域，作為政策制定、資源分配和教學管理的手段。習近平總書記在黨的十九大報告明確提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2020 年財政部印發《項目支出績效評價管理辦法》，針對預算項目支出，明確要全力全面推進預算績效管理。2021 年，國務院又印發《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，提出進一步深化預算管理制度改革，明確了6個方面的重點改革措施。為提升高校改革和治理水平。教育績效管理方面對項目建設單位做事權的“事權與財權的界定”，對財權的“支出責任與財力的配置”做出了明確的政策性規定，如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》，對高校績效管理作了導向要求，明確提出高校應“改進管理模式，引入競爭機制，建立評估指標體系，強化目標管理和績效管理機制”。

“雙高計劃”是國家推進職業教育高質量發展、加快推進現代職業教育體系建設的重要抓手，《遴選辦法》已明確以“績效”為導向，在“總量控制、動態管理”的機制下，實行“年度評價、期滿考核”，實現“有進有出、優勝劣汰”的管理制度[1]。隨后出臺的《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃績效管理暫行辦法》（以下簡稱《績效管理暫行辦法》），明確了“雙高計劃”績效管理的方向、原則，指出績效評價是績效管理的重要內容，并給出績效評價的具體措施和指標框架，強調績效評價結果作為完善相關政策、調整扶持資金和下一輪遴選的重要依據。上述政策文件，通過績效調節、花錢問責、績效評價因素分析和績效結果分配等手段，加強行業對中央對地方的轉移支付專項資金的管理，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念。因此開展“雙高計劃”建設績效管理研究具有現實意義。加強“雙高計劃”建設績效管理，可以更好地實現“引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平”的目標，加快形成“中國特色職業教育發展模式”進程。

二、“雙高計劃”建設過程中績效管理存在的問題

2023 年2 月，教育部、財政部公布“雙高計劃”建設中期績效評價結果，197 所建設院校中160 所為“優”，37 所為“良”。 通過對197 所建設院校中期自評報告分析，與引領新時代職業教育實現高質量發展要求還存在一些差距。如，存在“重帶上雙高的帽子、輕深化改革的傾向”“學校建設過程中過度關注顯性指標的完成，對于更深層次的服務學生全面發展關注度稍顯不足”“學校建設任務標志性、引領性績效指標較少”；教育部財政司領導在《雙高建設中的財務管理》報告中指出“部分學校財務治理能力與治理水平有待提升”等問題。另外，在促進產教深度融合、增強職業教育適應性、完善治理結構提升治理能力等方面還普遍存在不深入、不到位的情況[2]。

（一）“雙高計劃”頂層設計制度融合度不夠

56 所“雙高計劃”高水平學校均出臺《“雙高計劃”建設管理辦法》《“雙高計劃”建設專項資金管理辦法》等相關管理制度，但與學校內部實行的績效管理與激勵機制融合度不夠，未能充分發揮績效管理的正向效應—激勵廣大教師積極參與“雙高計劃”建設。“雙高計劃”建設各任務組牽頭部門協調能力不足、任務內涵不清，不能指導建設任務高效開展，難以形成建設合力，導致建設效果不及預期。此外，150 所學校尚未搭建“雙高計劃”管理平臺[2]，未能及時掌握建設進度，存在建設進度與任務完成率不匹配情況，績效管理不能有序推進。

（二）“雙高計劃”建設績效目標設置不夠精準

“雙高計劃”建設績效管理主要包括監控設定的績效目標實施、開展績效評價和加強評價結果的應用。績效目標設置合理與否直接影響到績效管理的成效，林春樹、趙春榮等在《關于項目績效目標設定的有關思考》進行分類歸納，指出學校在績效目標的設置上存在“淡化”“泛化”“虛化”“弱化”“軟化”，關于績效目標設置的“五化”論述全面概括學校績效目標設置存在的問題。如有所學校“提升學校治理水平”任務數量指標僅為修訂幾套管理制度，未能體現治理結構的優化與治理模式的創新；有所學校把常規的工作列入績效指標導致學校層面數量指標過于瑣碎，未能凸顯績效指標的針對性；有所學校“服務發展水平”任務質量指標設置“走訪企業”卻未設定取得的成效，不能彰顯服務發展水平的提升；在績效考核中設有“明顯”“提高”等主觀性強、不易考核的指標，未能精準呈現“引領、支撐、推動”成果成效。

（三）“雙高計劃”建設資金來源結構需優化

2019 年3 月，教育部、財政部印發《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（以下簡稱《建設計劃的意見》）中明確要健全多元投入機制，除了中央財政資金、地方財政資金外，學校要以服務求發展，增強自我造血功能，主動匯聚社會資源，吸引行業企業積極參與項目建設。通過分析197 所“雙高計劃”建設單位中期自評報告“項目經費到位和執行情況”，有22 所學校資金進度到位率不足或資金執行緩慢，其余175 所學校資金執行率超過90%，與績效目標的匹配度應是今后項目績效管理更加關注的重點內容；行業企業共建共享參與度不足，非現金投入的確認與計量有待規范。

三、“雙高計劃”建設績效管理路徑探索

為高質量推進“雙高計劃”建設，雙高“雙高計劃”院校需回歸使命初心，從績效目標制定、績效目標實施、績效評價及結果運用出發，構建科學高效的績效管理體系，確保“雙高計劃”建設的順利實施。

（一）健全工作機制，提升績效管理效能

一是全面加強領導，構建“三四五”項目協調推進機制。充分發揮學校黨委在“雙高計劃”建設中把方向、管大局、作決策、抓班子、帶隊伍、保落實的領航作用，成立黨委書記、校長任組長的“雙高計劃”建設工作領導小組，形成“頂層設計，高位推動”“中位部署，中層擔當”“底部落實，基層執行”的“三個維度”組織領導與全程管理機制；實行“一個建設任務、一個牽頭領導、一個責任單位、一個工作專班”的“四個層面”任務分工與協調管理工作機制；建立“目標導向、責任落實、問題協調、過程督辦、績效考核”的“五個環節”工作聯動與推動落實機制；形成“學校領導小組--雙高辦--任務組--督查組--部門（二級學院）--個人”的全鏈條工作格局，確保“雙高計劃”建設任務有計劃、有落實、有督促、有成效。二是強化制度保障，健全績效管理機制。堅持以績效管理為導向、以制度建設為保障，過程評價與結果評價相結合，構建高效的運行管理體系。編制《“雙高計劃”年度建設任務分解表》等文件，強化“雙高計劃”建設任務與學校各項常規工作相融合,與學校重點工作同部署、同考核；搭建“雙高項目信息化管理系統”以及“雙高計劃”建設專題網站，全面實現項目建設實時動態監控。制定《“雙高計劃”建設管理辦法》等制度，形成“一月一推進、一季度一盤點、半年一總結、一年一驗收”工作模式，全面加強“雙高計劃”建設過程管理。三是注重績效考評，增強項目建設合力。建立相應的績效管理獎懲機制,充分發揮績效考核的評價、激勵與導向功能，把建設成效納入評先評優、選拔任用、職稱評聘、績效分配等，建立健全改革創新容錯糾錯機制，激發和保護教師隊伍敢于擔當、干事創業的積極性、主動性、創造性，形成人人參與、人人盡力地良好氛圍，全面提升“雙高計劃”建設質量和學校辦學水平。

（二）緊扣高質量發展目標，構建科學績效指標

績效目標是績效管理的邏輯起點，是“雙高計劃”預期達到的產出和效果，細化和量化為績效指標。績效指標既要反映學校辦學質量與水平，又能體現職業教育服務人的全面發展、服務社會經濟發展與服務國家戰略的時代使命。一是堅持科學性與可操作性相結合。績效指標的設定既要遵循任務內涵的指導性標準，又要可衡量、可量化、可細化。《績效管理暫行辦法》中，設計了6 項二級指標，包括數量指標、質量指標、時效指標、社會效益指標、可持續影響指標和服務對象滿意度指標；三級指標為學校層面的十大任務與專業群層面的九大任務，《建設計劃的意見》對每項任務有指導性標準，其數量指標與質量指標需學校自行設定。指標的設定，是為了激發團隊的潛力，為實現“雙高計劃”目標而共同努力；指標必須可衡量，才能夠為行動提供有效的反饋，并且在績效評價時進行量化考核。因此，在績效指標的設定特別是質量指標應避免“逐步提升”“明顯改善”“持續優化”等不可量化指標。

二是堅持普適性與針對性相結合。“雙高計劃”的目標在于集中力量建設一批支撐國家重點產業、區域支柱產業發展，引領新時代職業教育實現高質量發展的高水平高職學校和專業群。既要考慮共性指標，又要考慮個性指標，共性指標為主，個性指標為補充[3]。普適性的共性指標，如在“緊盯引領”方面，可在“價值引領、模式引領、制度引領、標準引領”設置關鍵性績效指標；在“強化支撐”方面，可在“人才培養、技術研發、社會培訓”等服務國家戰略和區域經濟社會發展等方面設定核心績效指標，這樣有利于在績效評價時橫向比較參與院校的建設成果與成效。一所高職院校的辦學特色是指其在長期辦學實踐中逐漸形成的適應經濟社會發展需求、符合高等職業教育本質規律、比較持久和穩定的發展方式[4]，因此，針對性的個性指標的設置應呈現學校在“職普融通、產教融合、科教融匯”以及在人才培養、服務區域經濟發展不可替代性的“特色與創新”。三是堅持挑戰性與可實現性相結合。“雙高計劃”目標是打造一批“當地離不開、業內都認同、國際可交流”的職業教育標桿。要堅持高標準定位、實施高水平建設、實現高質量發展[5]，在師資隊伍水平、校企合作水平、服務發展水平、學校治理水平和國際化水平等凸顯“高”彰顯“強”設置挑戰性績效指標。特別是在“深化現代職業教育體系建設改革”中“一體兩翼五重點”承擔更多挑戰性任務。與此同時，也應避免盲目跟風追求指標的“高大上”，脫離學校建設基礎與發展特色，設置不切實際、不可實現的發展指標，不僅難以通過上級部門的績效評價，也易于挫傷學校教職工的積極性。

（三）推進業財融合，提升財務管理規范與管理水平。

“雙高計劃”資金投入來源于中央財政獎補、地方財政和舉辦方投入、行業企業支持、學校自籌。大量資金的投入和多元化的資金來源更需要項目建設院校對財務治理進行有效控制，通過制定各類制度、再造業務流程、完善運行機制、強化預算績效，加強收支管理[6]，推進與深化業財融合，實現財務治理現代化成為“雙高計劃”順利實施的助推器。

一是強化現代管理意識，提升業財融合運行水平。學校領導應充分重視業財融合對于學校事業高質量發展的重要意義，在頂層設計上制訂促進業財融合實施措施，加強行業財人員學習與培訓，充分調動業務人員、財務人員參與業財融合運行的積極性。形成“業務人員不僅精通業務，也要汲取財務理論知識，財務人員不僅精通財務管理，也要融合‘雙高’項目建設任務內涵”的業財融合良好環境。

二是推進業務流程優化，構建業財融合下的預算管理體系。優化各項業務流程中業財融合方式，建立分工協作的責任機制，健全校內的經費管理機制。財務人員參與從項目立項、項目論證、項目建設等全過程，與“雙高計劃”建設業務部門有效溝通、指導幫助業務部門合理科學編制項目預算，識別問題、規避風險，提高資金收益率。切實做到項目支出有預算，支出項目有考評，花錢有質有效。

三是拓寬收入渠道，規范對非現金投入的確認與計量。在保證地方財政配套資金的前提下，主動作為，建設實體化運作產業學院、產教融合共同體，拓寬行業企業及其他社會力量依法籌資投入渠道。規范行企對于非現金投入的確認和價值計量，項目建設學校應當委托具有資質的評價機構和相關專家進行價值和使用價值認可，切實做到“五個一定要”，即一定要與“雙高計劃”建設任務相匹配，一定要與培養高素質技術技能人才相銜接，一定要是業內認可的最先進的實訓設備，一定要與中辦、國辦《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出的新技術、新工藝、新規范和典型人才案例相一致，一定要與解決生產經營一線難題相結合。

四、結束語

經過五年建設，各雙高建設院校在辦學成效、服務貢獻、社會認可度、國際影響力都取得了重大進展，未來各建設院校將聚焦探索破除制約事業高質量發展的體制機制障礙，構建科學、合理、高效的內部治理體系和績效評價體系。在下一輪“雙高計劃”建設申報之際，各雙高建設院校可以從機制建設、績效設置和資金管理三個維度建立績效管理思維，完善績效管理體系，助推“雙高計劃”順利實施，助力高等職業教育高質量發展。