間斷均衡視角下基礎教育減負政策的變遷
——基于1978—2022年政策文本分析

劉春麗 左一爽

(長安大學 人文學院，陜西 西安 710064)

一、問題的提出

公共政策的制定與演進過程研究是公共政策學的重要研究方向。動態政策過程的復雜多變，使得不同研究者從不同路徑和視角出發，提出了不同的理論框架[1]。在公共政策學的發展過程中產生過三個具有代表性的決策理論模型：理性主義模型、漸進主義理論模型和間斷均衡理論模型。理性主義模型是基于完全理性人的假設，決策者列出備選方案，預測備選方案的結果，根據偏好對結果進行評價，選擇最有利于實現偏好的備選方案[2]；漸進主義模型認為，決策者采用漸進方式對現行政策加以修改,通過一連串小小的改變,在社會穩定的前提下,逐漸實現政策目標[3]；間斷均衡理論模型是基于議程設置視角，決策者重視信息在政策過程中的作用，解釋政策過程中穩定與變遷現象[4]。隨著政府決策環境的逐漸復雜，公共政策的變遷過程也呈現出多元、多變、非線性等特點，理性主義和漸進主義逐漸不再適應當前的政策變遷解釋情境，而作為最新發展起來的間斷均衡理論則越來越適用于當前的政策環境。

古生物學的“間斷均衡說”是間斷均衡理論的最初來源，后由弗蘭克·鮑姆加特納(Frank R.Baumgartner)和布賴恩·瓊斯(Bryan D.Jones)于20世紀90年代引入公共管理領域，并在《美國政治中的議程與不穩定性》中系統地闡釋了間斷均衡理論，即以政府議程設定為出發點來解釋政策變遷中存在的政策持續穩定和重大間斷的現象[5]162—170。政府預算是國外學者涉及的最廣泛的間斷均衡論證領域，特魯用1940—1988年美國聯邦政府的社會保障預算數據[6]，發現預算數據變化符合間斷均衡理論模型；喬丹通過調查38個城市的政府預算功能，把間斷均衡理論推行到城市政府層面[7]；瓊斯等對比研究了美國、德國、英國、比利時等國的不同預算項目，提出了“公共預算的一般性法則”的假設并進行了驗證[8]。此外，間斷均衡理論還蔓延到了煙草政策[9]、民用核能政策[10]56—79、法律政策[11]、環境政策[12]等領域，極大地驗證了間斷均衡理論的良好適用性。國內對間斷均衡理論的研究多是對理論模型的解讀與評述，近年來隨著學界對間斷均衡理論研究的不斷深入，學者們開始關注該理論與中國政策變遷的配適度，并對制度結構因素進行了中國化的修正。包括在間斷均衡理論模型框架下從宏觀、中觀和微觀三個層面分析了蘭州出租車政策變遷的驅動因素[13],從政策場域、政策圖景和變遷因素三方面闡述了中國應急管理政策的演進邏輯和優化路徑[14]等。有觀點則基于制度結構視角闡述殘疾人集中就業政策變遷的內在邏輯[15]，還有以2020年全面“禁野”單一政策為典型在理論上擴展和深化了政策間斷式變遷的解釋因素，論證了不同因素之間的聯動作用機制[16]。此外，還有研究分別從食品安全監管政策[17]、政社關系[18]、民辦高等教育[19]、社會救助[20]、畢業生就業[21]等角度嘗試摸索間斷均衡理論的中國模式。

2022年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出：“要堅持把教育這個關乎千家萬戶和中華民族未來的大事辦好，并且要繼續做好義務教育階段減負工作。”[22]可見，學生減負問題已經不僅僅是教育領域的問題，它已經發展成事關人民幸福的社會問題了。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱“雙減”《意見》)，成為新時代減負政策發展歷程的重要轉折點。從1951年政務院《關于改善學校學生身體健康狀況的決定》到2021年的“雙減”《意見》，在減負政策發展的70年間，不少學者從不同視角對減負政策進行了分析，包括：在政策效力方面，早期研究就減負政策執行結果與預期目標的偏差問題，對政策限度的表現、成因和政策局限性與有效性進行了闡釋[23]；為了從減負政策角度找出根治辦法，有學者借助“病毒學”理論通過對以往“減負令”的分析，把政府、社會、學校、家庭、教師和教輔機構串聯進“教育機體”[24]；也有新觀點從有限理性的視角出發，就減負政策主體有限性和政策環境有限性兩方面解釋減負政策限度[25]。在政策執行方面，多集中于對政策執行缺陷和對策的研究，有觀點認為教育利益相關方所持理性觀的不同和政策執行的權力機制的阻滯是導致減負政策執行不力的根本原因[26]；隨后就有研究基于委托代理理論的視角，從利益整合、信息傳遞和有效監督等方面提出了解決政策阻滯的路徑[27]。除此之外，在定量分析[28]、博弈論[29]、公共教育體系[30]等方面也有針對我國減負政策的研究。總的來看，以往研究更多的是對政策本身的表征描述或者是對政策執行的優劣分析，并未有研究運用間斷均衡模型闡釋過基礎教育減負政策的變遷邏輯。

因此，本文試圖運用已被多個實例驗證的間斷均衡理論，以改革開放以來的基礎教育減負政策為分析對象，以其出臺背景和原因為線索，通過不同階段減負政策的分析對比，來闡釋在中國政治體制情境中基礎教育減負政策間斷均衡的變遷邏輯和機理。

二、分析框架與政策選取

(一)分析框架

公共政策間斷均衡的理論模型力圖對政策長期均衡和短期突變現象同時作出有效解釋。在此過程中，小規模和大規模的政策變遷來自于政策子系統和行動決策之間的互動[31]，在一定程度上解釋了微觀層面的決策者或決策團體是如何推動宏觀層面的政策變遷的。為了更好地構建間斷均衡理論的分析框架(圖1)，首先引入該理論的幾個基礎概念。

圖1 間斷均衡理論分析框架

1.宏觀政治與子系統政治

子系統政治是由不同利益團體主導而形成的決策系統，即政策子系統。宏觀政治是由國家領導人、立法機構、政黨等政治制度構成的[32]110。正常情況下，一個特定的社會問題會先進入相應的政策子系統，在子系統中通常會采用并行處理的方式，這時的政策會處于穩定均衡的狀態；當政策問題在子系統中得不到解決時，會上升到宏觀政治層面，從而發生政策變遷或政策間斷。

2.政策圖景與政策場域

政策圖景又稱政策形象，指公共政策是怎樣被理解和討論的[10]24。分為正面政策圖景和負面政策圖景，正面政策圖景有利于政策壟斷的形成，負面政策圖景則會加快政策崩潰。政策場域是針對特定問題作出權威性決策的制度性場所，同一個議題可能同時歸屬好幾個機構管轄，也有可能只歸屬眾機構中的單一機構領域[10]29—30。政策場域也會因為新團體的進入、政策圖景的變化和組織內部矛盾等原因而發生變化。

3.政策壟斷與政策崩潰

政策壟斷指的是在政策制定過程中，由最主要的決策者(統治集團、聯盟、精英團體等)組成的集中的、封閉的體系，采用正式或非正式的切入規則使“局外人”的參與受挫，使政策處于緩慢變遷或停滯的狀態[10]7。當處于政策壟斷階段時，處于主導地位的決策團體會穩固正面的政策圖景，采用漸進調適與阻止變革的方式來應對政策執行中的問題和抵制新的利益集團，形成負反饋機制；一旦問題性質發生轉變，正面政策形象倒塌，政策子系統不足以應對新問題時，政策問題會通過政府議程進入宏觀政治層面被重新界定，形成正反饋機制，促進政策崩潰。

4.決策者注意力

有限理性認為，人的注意力是有限的，同樣在政策制定過程中，隨著內外部環境的變化，決策者對注意力的分配是不均勻的，而分配的結果會直接影響到政策方案的選擇[33]205。當社會問題沒有引起決策者關注時，一般不會進入政府議程或者只會在政策子系統中運行；而當社會問題由于其他利益集團推動、社會輿論的催化、公眾的激烈回應等因素吸引到宏觀政治中決策者注意力時，就會進入政府議程，促使決策者重新考量。

綜上所述，在具體的政治系統運作過程中，問題界定與議程設置是影響政策均衡和間斷的最重要的兩個環節。一般而言，法治的政治以負反饋為特征，當一個系統處于負反饋的情景下，處于優勢地位的利益集團會采用漸進調適和抵制外來者的手段使得出現的干擾隨著子系統的運轉變得越來越小[10]6，從而通過維持原本的政策圖景來鞏固政策壟斷。隨著時間推移，政治系統的內外部相關因素，如焦點事件的出現、重大科學發現、新聞媒體報道等極有可能會引起決策者注意力的轉移和公眾整體注意力的提升政治，問題就有機會上升到宏觀政治系統層面被重新界定，從而推動政策圖景發生轉變。同時，利益集團、公民團體和政治企業家等新力量的加入會改變政策場域，新的力量博弈在公共議程中出現，政策發生間斷變遷，于是新的政策圖景和政策場域推動新政策的出臺，由此進入下一輪的政策均衡。

(二)政策選取

中央層面發布的政策文件代表黨和國家的意志，是地方政府部門制定相關政策的依據，對政策執行具有宏觀指導作用，故選取了自改革開放(1978年)以來中央政府及其所屬部門發布的基礎教育減負政策文件作為分析樣本。政策數據搜索渠道以北大法寶為主，輔以中國人民政府國務院文件總庫、教育部官網和知網、萬方等政策文獻庫，并以“學生負擔”“學業負擔”“減負”“雙減”等為搜索關鍵詞，剔除相關性不高的文件后，最終得到1978年至2022年的政策文件98份。

探究公共政策的演進邏輯，需要尋求相對獨立且已形成焦點問題的政策領域，以最大限度地還原政策決策的特定情景[13]。基礎教育減負政策作為中小學教育體系中的重要組成部分，雖然從表面上看偏屬于教育政策范疇，但是研究認為減負政策更像是教育體制為解決改革中出現的特定問題而制定的帶有工具性色彩的政策。學生減負在不同階段或多或少地成為過焦點話題，具有一定的研究價值，更重要的是基礎教育減負政策的變遷體現出了間斷均衡理論的不同特性。

第一，政策跨度時間較長且政策基本要素有變化。根據對政策文本內容的初步梳理，改革開放40多年以來，基礎教育減負政策經歷了以緩解升學壓力為主的政策恢復階段、以推進素質教育為主的政策發展階段、基礎教育新課改階段、發展學生核心素養的政策持續發展階段以及以“雙減”為依托的“后減負時代”[34]。在這些階段中，中央政府發布的減負政策始終居于主導地位，政策群也隨著政策目標、政策主體、政策客體等要素的改變而有所變遷。

第二，縱觀40多年的減負史，基礎教育減負政策符合中國政策的一般特征。在西方間斷均衡模型中，政治制度結構如政策場域、政策子系統、利益集團等的變化會直接影響到政策狀態。在黨政領導的政治體系下，黨和政府對維護社會穩定和鞏固執政合法性有著強烈的自覺和動機[16]，這就意味著中國政策一般會長期受作用于負反饋機制，一旦某個問題引起社會廣泛反映或者威脅到社會穩定就會引起政府注意，之后會在極大程度上引起政策快速間斷變遷。

三、基礎教育減負政策的間斷均衡闡釋

間斷均衡理論的基本邏輯是解釋公共政策中長期穩定和短期劇變的共存現象，通過對基礎教育減負政策整理分析發現，改革開放40多年以來中國基礎教育減負政策呈現出了均衡和間斷的雙重特征。考慮到政治系統運行的復雜性和神秘性，基于間斷均衡理論分析框架，以政策內容、政策目標和政策數量的變化趨勢，輔以其他政策要素為分析節點對政策進行系統闡釋。表1顯示了改革開放以來基礎教育減負政策的歷史演進過程。

表1 中國基礎教育減負政策的演進(1978—2022年)

(一)緩解升學壓力的政策恢復期(1978—1992年)

隨著1977年高考制度的恢復和1978年十一屆三中全會的召開，教育事業逐漸回春。1978年4月鄧小平同志在全國教育工作會議上提出：“學生負擔太重是不好的，今后仍然要采取有效措施來防止和糾正。”[35]但是當時國家為了加緊經濟恢復和發展，集中力量推進重點大學和重點中小學建設，以提高教育事業與經濟計劃的配適度，所以就出現了人民對優質教育不斷提升的需求與相對緊缺的優秀教育資源間的矛盾。除了片面追求升學率之外，教育事業與政府政績粘連的情況也越來越嚴重，學生負擔過重的問題又一次出現在公眾視野中。

在此背景下，1979年原衛生部、教育部發布的《中小學衛生工作暫行規定(草案)》、1982年1月的《關于當前中小學教育幾個問題的通知》和《保護學生視力工作實施辦法(試行)》都對學生的學習和睡眠時間作了相關規定，可見該階段的減負政策內容具有比較明顯的延續性。1983年底教育部發布的《關于全日制普通中學全面貫徹黨的教育方針、糾正片面追求升學率傾向的十項規定》以及1988年國家教委發布的《關于減輕小學生課業負擔過重問題的若干規定》是改革開放以來最早專項減負政策，政策主要是從校內教育教學方面控制學生學習時長、作業量、課程安排以及考試科目與次數，并適當限制了教材教輔的使用。該時期的基礎教育減負政策發行主體單一，主要是教育部；政策執行主體主要強調教育行政部門和學校；專項減負政策內容多集中于對作業和學時“量”上的減少，目的在于緩解學生升學壓力，促進學生健康發展。減負政策表現出較強的依附性和邊緣性，呈現出教育事業服務于經濟恢復發展的景象，獨立的減負政策體系沒有成型，對高層決策者注意力的吸引力度不大，政府對學生負擔過重的問題也是表面化地被動解決。故這一時段的減負政策處于緩慢恢復和漸進變遷的均衡階段。

(二)“應試教育”轉向“素質教育”的政策間斷期(1993年)

1993年中共中央國務院印發的《中國教育改革與發展綱要》(以下簡稱“93《綱要》”)明確提出：必須把教育擺在優先發展的戰略地位，加快教育的改革和發展，進一步提高勞動者素質(1)見國務院政策文件庫：中發[1993]3號，《關于印發〈中國教育改革和發展綱要〉的通知》。。在這一方針的指引下，教育領域開始了以素質教育為方向的改革。隨后在1993年3月原國家教委發布了《關于減輕義務教育階段學生過重課業負擔、全面提高教育質量的指示》，指出要轉變教育觀念，深化教育教學領域的改革，切實解決好義務教育階段學生課業負擔過重的問題(2)見教育部文獻庫：教基[1993]3號，《關于減輕義務教育階段學生過重課業負擔、全面提高教育質量的指示》。，并且分別對學生教材教輔、教師課程要求、學校課程安排、學生競賽、考試招生制度等方面作出了十項規定。在間斷均衡理論模型中，問題界定與議程設置是相關的，問題界定的變化通常會導致新的議題在公共議程中出現[10]11—12。“應試教育”和“素質教育”的博弈不僅標志著教育理念的轉向，也暗含著學生負擔問題歸因的轉變，減負問題不再停留在問題表征而進一步深化到教育思想領域。“93《綱要》”的出臺和執行還為正反饋機制的形成提供了助力，促進了素質教育這一新的政策圖景的樹立，由此該階段的減負政策處于政策間斷期。

(三)持續推進素質教育的政策發展期(1994—1999年)

由于議程中問題界定的改變，減負政策在渡過一個間斷期之后進入到漸進調適的政策均衡期。“93《綱要》”的發布推動了減負政策理念與問題界定向“素質教育”轉變，此后教育部門充分發揮負反饋機制的作用，下發一系列政策穩固素質教育政策形象。1994年的《關于全面貫徹教育方針，減輕中小學過重課業負擔的意見》圍繞著推動素質教育初步發展的教育方針，從改革教學內容、招生考試制度和規范辦學、優化師資、控制競賽等方面提出了減輕學生負擔的改進措施。此外，從1997年《關于當前積極推進中小學實施素質教育的若干意見》，到1998年《關于推進素質教育，調整中小學教育教學內容，加強教學進程管理的意見》，再到1999年《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，三部政策逐步推進素質教育改革，明確向素質教育轉變的目標，并要求從考試辦法、升學指標、課程設置等方面制定一些具體政策，有實效地減輕中小學生過重的學業負擔，為推進素質教育和新世紀的教育體制改革創造良好環境。在推進素質教育的大背景下，中小學生減負也隨著教育改革的不斷深入成為全面提高教育質量的突破口。

(四)依托基礎教育改革的政策可持續發展期(2000—2017年)

2000年初教育部發布的《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》(以下簡稱《通知》)從教科教輔、課程計劃、考試安排以及領導督查等方面對減負作出詳細規定，并且在隨后一年的時間里發布了五項對《通知》落實情況的督導檢查文件，2000年至2001年兩年間國家層面頒發的減負政策就有14項，這一系列政策文件使得民眾和政府的注意力迅速集中到學生負擔領域。其中2001年國務院發布的《關于基礎教育改革和發展的決定》和《基礎教育課程改革綱要》兩項綱領性文件都提到過減輕中小學生過重的課業負擔和考試負擔問題。2004年中共中央國務院《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》中提出了“減負”工作的五項要求，并對大中城市學生過重負擔情況進行了專項督導。2007年黨的十七大報告也要求從教學內容、教學方式、考試招生等方面具體有效地減輕中小學課業負擔，表明減負問題已經成為政府議程的一部分。

2010年中共中央國務院下發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱“10《綱要》”)中提到：減輕學生課業負擔是全社會的共同責任，政府、學校、家庭、社會必須共同努力，標本兼治、綜合治理，率先實現小學生減負(3)見國務院政策文件庫:中發[2010]12號,《關于印發〈國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)〉的通知》。。在“10《綱要》”的引領下，教育部分別在2013年、2014年開展了兩次義務教育階段學校“減負萬里行”活動，明確了標本兼治、綜合治理的減負目標以及省縣校三級減負治理監督體系。此外2013年發布的《小學生減負十條規定》提出了從入學編班教學到作業考試、評價督查的“一條龍”減負治理十項規定。2015年的《關于加強家庭教育工作的指導意見》是建國以來第一個明確提出家庭教育是推動素質教育和減輕學生負擔的重要角色的政策文件。綜上所述，21世紀后學生負擔問題成為教育改革和新課改進程中的重要治理領域。2000年后國家層面專項減負政策較少發布，更多是對減負工作的監督和疏導，逐漸形成以教育方針、綱要政策為主導，多主體參與，統籌綜合治理的政策體系。此外盡管減負政策伴隨著教育體制改革已經進入到政策可持續發展階段，但政策目標依舊是全面推進素質教育，提高教育質量，故該階段仍歸為政策均衡期。

(五)以“雙減”為標志的“后減負時代”(2018—2022年)

所謂“后減負時代”，并不意味著進入了減負完成后的時期，而是與新中國成立以來其他時期相比，當前減負已經體現出了明顯不同于以往的時代特征[34]。隨著新世紀教育改革中市場化因素的介入，市場機制以及資本力量推動了民辦學校、公辦民助、校外培訓及私人家教的增長[36]，以校外培訓機構為主的市場主體的逐利性和惡性競爭損害了基礎教育公共與公平，使得新時代中小學生學業負擔外溢，嚴重擾亂了正常的教學秩序，由此政府開始集中力量整頓校外培訓亂象。“雙減”政策之前政府主要通過經濟規制和政策疏導、監督的方式整治校外培訓機構。2018年教育部等四部門聯合發布《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，從全面摸排、集中整改到專項督促和檢查三階段治理校外培訓機構。同年8月國務院下發《關于規范校外培訓發展機構的意見》，對校外培訓機構的設置標準、審批流程、行為規范等方面作出規定。12月教育部等九部門聯合發布建國以來最嚴“減負令”——《中小學生減負措施》，對規范學校辦學、監管校外培訓、推進家庭教育和加強政府管理四方面列出三十條規定。

2021年中共中央和國務院聯合下發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》首次把學生作業負擔和校外培訓負擔同時作為治理對象，強調依法治理、標本兼治，除了對學生作業、學校課后服務、校外培訓、教學質量等方面作出詳細規定外，還對政策配套、試點探索和組織實施方面也作了要求。同年在“雙減”《意見》的指導下，中央政府運用行政手段，聯合多個政府部門通過行政監管、價格規制、門檻管理和信息規制等方式，對校外培訓機構進行全方位的管控治理，建立了“1+N”式的長效治理政策體系。此外，2021年12月教育部辦公廳發布的《關于學習宣傳貫徹〈中華人民共和國家庭教育促進法〉的通知》表明家庭教育步入法治實施軌道，至此學生減負工作步入校內外雙減、標本兼治、政府主導、家校社協同聯動的綜合系統治理的“后減負時代”。

四、基礎教育減負政策間斷均衡變遷的中國情境

從前述可知，改革開放以來基礎教育減負政策符合政策間斷和均衡的非線性變遷，但減負政策產生變遷的驅動因素也值得探究。中國特色社會主義政治環境下的政策間斷均衡的驅動因素，與西方政體中反對者進入議程、政治企業家游說、利益集團介入等特有結構要素具有較大差異。因此，本文通過對中國基礎教育減負政策的梳理發現：在政策間斷均衡模型下，中央決策層的價值理念既決定了政策的變遷方向，也奠定了政策均衡基礎；社會問題的疊加效應則會在較長時間內推動政策變遷的發生。圖2是通過對原有政策模型的調整得到的我國基礎教育減負政策間斷均衡的變遷模型。

圖2 基礎教育減負政策間斷均衡模型

(一)中央決策層價值理念的指引

在中國特色社會主義的政治背景下，中共中央始終是國家方針政策變遷的引領者，基礎教育減負政策也不例外。中央決策層的政策偏好與價值理念具有維持政策均衡和推動政策間斷的雙重作用，一旦中央層面的注意力或者政策理念發生轉變，新的政策議程就會加快建立，促使政策總基調的轉變或新政策的形成。改革開放之初，優質教育資源的稀缺強化了教育競爭，給學生帶來升學壓力。由于當時的國家方針政策導向是以經濟建設為中心，教育服務于經濟建設，因此面對學生的升學壓力，政府下發的減負文件也只是對負擔作了表征要求而并沒有觸及根本，且這種即時工具性的減負政策導向持續了很多年。1985年鄧小平在國家教育大會上針對高等院校提出了提高勞動者素質的看法，中央領導人教育價值理念的轉變趨勢顯現。直到1993年《中國教育改革和發展綱要》中明確提到中小學要從“應試教育”轉向發展素質教育的軌道上，于是，從教育理論界到教育政策部門，學業負擔過重的問題在理論和思想上轉化成了“應試教育”和“素質教育”兩種教育理念的對立[37]，至此中央決策層價值理念的轉向引發了改革開放以來基礎教育減負政策的首次間斷。

在具體的政策制定過程中，中央或上級政府扮演著主要角色，價值傾向方面會呈現出自上而下的“層級性”及“推進—響應”等顯著特征[13]，經過各層級地方政府對宏觀政策的學習和因地制宜的執行，政策理念得以傳播和強化，進而推動政策穩定局面的成型和鞏固。如果說在20世紀末素質教育理念只停留在思想宣傳時期，那么進入21世紀后，不論是在教育改革方案中還是減負政策文件中，政府開始通過修訂法律、課程改革、規范辦學、完善督導等具體舉措來減輕學生課業負擔以推動建設素質教育工程，并且政策導向越來越體現出促進學生健康發展的人本價值。此外，在具有中國特色的黨政決策情境下，決策者對民眾政策理念的影響要遠遠大于民眾對決策者的影響，宏觀政治系統對政策議程具有絕對的主導權，這就有利于政策壟斷局面的形成。因此單一制結構的中國中央決策層價值理念的指引會在很長時間內強化政策壟斷。

(二)社會問題的疊加

在經典的間斷均衡政策實例中，焦點事件是引起政府注意力分配以及輿論和公眾注意力轉移的重要節點，很大程度上會推動政策間斷的發生。但不能因為政策變遷在某個“時點”上出現“質的飛躍”，而忽視之前較長“時段”內各因素“在量上的積累”[16]，即問題的疊加效應[38]。社會問題是政策問題的前置性公共問題資源庫[39]，極易形成社會輿論焦點并對政府合法性產生負面影響。在當前社會背景下，負面的社會問題很容易隨著疊加效應的影響引起輿論聚焦和政府關注。

改革開放初期，商業資本對教育領域的影響主要表現在教輔資料的濫發，政府也下發了文件管制這一行為，但這一階段的商業逐利行為并沒有引發嚴重的社會問題，政府關注度不高。21世紀以來，在市場化機制的催動下，商業資本對教育領域的滲透不斷加強，課外培訓成為學生負擔過重的主因。在減負政策發展的前兩個階段，政府主要集中于對校內相關機制的改革，缺少對校外培訓的管控與監督。另外，由于社會功利性競爭的加劇以及學生和家長局限于個體利益的思維等原因，使得校外培訓規模呈指數級增長，數據顯示，在“雙減”政策頒布之前，校外培訓機構數量超過70萬家，而義務教育階段的學校僅有21萬余所[40]。學校教育的主體地位受到嚴重影響，商業資本破壞教育秩序的社會問題成型。其實政府在2018年發布的校外培訓機構專項治理的通知和多項督導文件在一定程度上遏制了問題的發展，但是2020年的新冠疫情和政府“停課不停學”的政策倡導使校外培訓迅速膨脹。此外，減負問題更深層次的緣由還在于長期階段性、間斷式的減負并沒有從根本上解決社會競爭、思想固化、階級差異、教育領域供需失衡等現實問題，進而導致政策型社會問題的不斷累加和負面政策圖景的生成。近年來，由于過重的學業壓力和心理壓力導致的家庭矛盾和學生抑郁、自殺等惡性社會事件也逐漸增多，多重社會問題的出現使得以往的治理手段不足以應付出現的新問題，打破了長期漸進均衡下的負反饋機制，推動減負政策的間斷革新。

五、結論

間斷均衡理論作為經典的政策變遷理論之一，對我國基礎教育減負政策的變遷歷程具有一定的解釋力。經過梳理分析發現，改革開放以來基礎教育減負政策經歷了兩個間斷期和被分割的三個均衡期：以緩解升學壓力為目的的政策恢復階段(1978—1992年)、“應試教育”轉向“素質教育”的政策間斷期(1993年)、全面推進素質教育的政策持續發展的均衡期(1994—2017年)和以“雙減”為間斷節點的“后減負時代”(2018—2022年)。對于促使政策產生間斷和均衡的驅動因素，由于中國的政治體系與西方政治體系存在根本上的差異，因此從制度結構中產生的政策變遷緣由自然也存有差別。

其一，中央決策層的治理理念與政策偏好在減負政策變遷中處于主導地位。西方傳統的間斷均衡理論強調子系統政治對政策均衡的突出作用，以及宏觀政治系統被動接受外部沖擊引起的政策間斷革新。而在中國政策的演變過程中，受到民主集中制和黨委領導下的地方行政首長負責制的影響，中央政府主導的體制改革(政治、經濟、教育等)則會主動且直接地促成政策間斷革新或穩定均衡。例如在1993年由于中央決策層教育理念的轉變引起的政策間斷，以及21世紀初依托基礎教育改革和新課改的政策漸進變遷。

其二，問題性質改變是促使政策間斷革新的直接原因，多重社會問題的疊加效應加速了減負問題性質的變化。社會問題是政府啟動政策過程的實質性原因[39]，即是政策議程建立的源頭。多年來，由于減負政策社會效益低下，學生負擔問題逐漸轉變成了政策型社會問題。對商業資本管控的缺失、對家庭教育和學生心理壓力的忽視、忽略其他領域如思想文化、社會競爭、教育公平等領域對減負問題的綜合性影響等問題的疊加，使如今的減負問題變得前所未有的復雜，這也促使政府運用行政手段進行規整干預，政策正反饋機制逐漸成型，由此促成了以“雙減”為標志的政策間斷革新。

總之，通過對改革開放以來基礎教育減負政策間斷均衡的變遷歷程的梳理以及政策變遷驅動因素的分析發現，政策間斷變遷對推動政策體系完善和加快社會問題解決具有積極作用。研究在一定程度上豐富了間斷均衡理論的中國模式實踐，有助于增強理論模型的解釋力，但是對基礎教育減負政策的間斷均衡闡釋并不一定適用于其他政策領域，中國化的政策變遷機理仍需要進行深度探索。